我國民辦高校可持續發展的法人治理問題
——基于文獻綜述的思考

周江林

(上海市教育科學研究院,上海 200030)

我國民辦高校可持續發展的法人治理問題
——基于文獻綜述的思考

周江林

(上海市教育科學研究院,上海 200030)

法人治理問題是制約我國民辦高校持續發展的重要因素。我國法人治理還存在著法人性質不明、產權歸屬不清、法人財產權未得到有效落實以及治理機制還不健全等問題。因此,需要從明確法人性質、明晰產權、完善法人治理結構以及落實法人財產權等方面推進民辦高校的治理。

民辦高等教育;民辦高校;法人治理;法人性質;產權;法人財產權

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.003

一、治理與法人治理

在英語國家,“Governance”一詞作為日常用語已存在數百年之久,大意是指在特定范圍內行使權威。[1]我國大部分學者常將其翻譯為“治理”。在《漢語大辭典》中,它有四種含義:管理、統治;理政的成績;治理政務的道理;處理、整修。

(一)不同學科語境對“治理”內涵的解讀

1.經濟學語境。在眾多學科中,經濟學家率先將“治理”從休眠狀態中激活。由于最初主要是研究營利性的公司、企業等法人組織的治理問題,因此,也叫“公司治理”(Corporate Governance)。目前,對其內涵的解讀主要有四種觀點。第一種觀點認為公司治理就是一種制度安排。它包括從公司董事會到執行經理人員激勵計劃的一切東西,這種制度安排決定了公司的戰略目標、行為以及利益相關者的職能責任劃分等。代表人物有英國學者柯林·梅耶 (Colin Mayer)和我國學者席酉民、李維安等。第二種觀點認為公司治理是一種思維方式和決策控制,是現代公司行使權力的過程。管理者通過采取規范收益權、控制權和風險的分配,有效率地實現組織目標。第三種觀點認為公司治理是一種組織機構,等同于公司治理結構。這種治理結構主要包括公司的所有者、董事會和公司高級管理人員等。我國學者大多持這種觀點,主要表現就是將“Corporate Governance”直接翻譯為“公司治理結構”。第四種觀點認為公司治理不同于公司管理。兩者有著本質區別 (見表1)。[2]

2.政治學語境。政治學對治理問題的研究流行于上世紀八十年代末,其標志是 1989年世界銀行在描述非洲當時情況時首次使用了“治理危機”(Crisis in Governance)一詞。近年來,在該領域出現了三個權威人物,其觀點也具有典型代表性。

(1)美國學者詹姆斯·羅西瑙 (James N.Rasenau)。他是公認的治理理論的主要創始人之一。在他看來,治理是一種新的管理體制,這種機制既包括政府的,也包括非政府的和非正式組織的。他認為:“治理是只有被多數人接受 (或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受)才會生效的規則體系;然而政府的政策即使受到普遍的反對,仍然能夠付諸實施。”[3]其代表作有《沒有政府統治的治理》和《21世紀的治理》等。英國學者庫伊曼 (C.J.Kooiman)和范·弗利埃特 (M.Van V liet)以及我國學者俞可平也持類似觀點。

表1 公司治理與公司管理的異同分析

(2)英國學者羅伯特·羅茨 (R.Rhodes)。他認為,治理是一種新的管理過程,或者是一種改變了的有序統治狀態,或者是一種新的管理社會的方式。治理有六種用法,即作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會—控制論系統的治理以及作為自組織網絡的治理。[4-5]《新的治理》一文是其代表作。

(3)英國學者格里·斯托克 (Gerry Stoker),也是公認的另一個治理理論的權威人物。他不贊成通過羅列一系列表述的方式來探討治理的內涵,而主張通過研究五個方面彼此之間相互聯系、相互補充的關系來整體剖析治理的真正含義。這五個方面包括:一是治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者;二是治理明確指出在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界線和責任方面的模糊點;三是治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴;四是治理指行為者網絡的自主自治;五是治理認定,辦好事情的能力并不在于政府的權力,不在于政府下命令或運用其權威。這五個方面的關系是相互聯系、互相補充的。其代表作有《作為理論的治理:五個觀點》等。[6]

治理 (Governance)與統治 (Government)也有較大的區別:一是權威主體不同。無論是治理還是統治都需要權威,統治的權威必定是政府,而治理的權威來源并非一定是政府機關,這是兩者最基本也是最本質的區別;二是管理過程中權力運行的向度不一致。治理是一個上下互動的管理過程,而政府統治的權力運行方向總是自上而下的;三是管理的范圍不同。統治所涉及的范圍就是以領土為界的民族國家。由于治理的權威主體多樣,因此,治理的范圍可以跨越領土界限;四是權威的基礎和性質不同。統治的權威主要源于政府的法規命令,以強制為主,而治理的權威主要源于公民的認同和共識。[5]

3.多重語境下治理內涵的異同點。由上可知,在不同語境下,治理的含義呈多樣性特點 (見表2)。但這種多樣性并不是天生就具備的,而是在具體運用過程中不斷擴展而形成的。[7]

表2 不同語境下治理內涵的異同點

(二)何謂法人治理

“法人治理還沒有一個明晰的概念說明或者達成共識的界定。”[8]目前理論界主要有兩種觀點:

1.法人治理就是公司治理。由于“Corporate”兼具“公司”和“法人”的含義,因此,在英語中,法人治理和公司治理均為 Corporate Governance。在我國,很多學者也據此將兩者直接劃上等號。“法人治理是經濟學中的一個名詞,由于最初研究的是營利的公司、企業等法人組織,因此也叫公司治理。”[9]

2.法人治理就是法人治理結構。持這種觀點的人認為,治理結構能解決公司治理的所有問題。“如果從法學角度出發,公司治理面對的主要問題是公司治理結構,著重于法律對公司治理結構的規制,在價值目標上追求各方利益的協調與平衡。”[10]因此,“在法學上,一般將治理與治理結構在同一意義上使用”。[8]

二、民辦高校法人治理現狀與問題

經過三十多年的發展,民辦高校法人治理已經取得了較大的成績。從內部管理體制上看,大多數高校設立了董 (理)事會,管理模式已經呈現多樣化特點。2004年,教育部有關部門曾對 159所民辦高等教育機構和 744所民辦中小學進行調查,結果發現,實行董事會領導下的校長負責制的高等教育機構占 67%左右,實行校長負責制的占28%。[11]從制度安排來看,政府根據民辦高等教育發展的實情,適時頒布了合適的法律法規,如《民辦教育促進法》及《實施條例》等,初步形成了中國特色和符合民辦高校發展實際的法人治理制度。

辯證地對我國民辦高校的法人治理進行分析,一方面由于治理在社會領域的應用時間還不長,許多理論性的研究尚處空白,另一方面,我國民辦高校的重新恢復發展或者說真正步入學歷教育階段的時間也較短,因此,一些民辦高校的治理還流于形式,表面化現象較嚴重,對治理內涵缺乏真正的理解,在具體推進過程中難免會產生“東施效顰”的失敗案例。這說明,民辦高校治理還有許多地方需要進一步加以完善。

(一)法人治理的前提條件還不具備

治理是從經濟學和政治學引申過來的。能否在民辦高校中得以實施,有一個適應性問題。簡單地說,民辦高校必須要形成一定的條件,才有可能引入“治理”概念,才有可能取得有效的治理。這實質上是一個民辦高校治理的可行性問題。從這個角度理解,我國民辦高校推進法人治理的前提條件遠未具備。具體而言包括三個方面:

1.法人性質不明確。顧名思義,法人治理要以法人的存在為前提。沒有法人,法人治理也就無從談起。然而,在我國《民法通則》規定的法人類型中,民辦高校并沒有獲得相應的歸屬。1996年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知(中辦發〔1996〕22號 )》,首次提出了“民辦非企業單位”的概念,對比其他法治國家,此概念可謂我國獨創。兩年后,國務院根據上述通知精神,頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》,明確了民辦高校的法人性質。但是“民辦非企”的法人定性,不僅層次低而且不明確。層次低是指民辦高校的法人地位還沒有在法律大法上得到肯定,不明確是指沒有劃清其與機關法人、企業法人和事業單位法人的界限,也沒有明晰民辦非企業法的權責利關系。“把民辦學校定性為民辦非企業,是引起民辦教育諸多法律問題、政策問題和實際問題的一個重要邏輯起點。”[12]

2.產權歸屬不清晰。制度經濟學認為,產權制度與市場制度和治理有著緊密的聯系。向下,和它的基礎 (市場制度)發生聯系,向上,和治理發生聯系。“產權制度是治理機制的基礎。”[13]法人治理表面上是厘清各方的利益,實質上是界定產權關系,使產權明晰化。從兩權分離理論也可知,所有權和經營權有效分離是治理得以產生的根本前提。如果將所有權簡單地等同于產權,那么,產權的清晰與否就成為民辦高校法人治理是否有效的重要制約因素。

然而,由于我國民辦高校在不同發展階段其創辦的方式不同,民辦高校的產權變得越來越錯綜復雜,既有國家資產,又有捐贈資金、創辦財產等,幾乎沒有一所民辦高校的產權是單一的。產權不清已成為社會各界的共識。即使在法律層面也沒有很好地解決這個問題。如《民辦教育促進法》規定,民辦學校終止并進行財產清算時,除了明晰應退受教育者學費、雜費和其他費用、應發教職工的工資及應繳納的社會保險費用、償還其他債務等內容,對如何處置剩余的財產,僅“按有關法律、行政法規的規定處理”。而具體的法律、行政法規是什么,又很難對號入座。

3.法人財產權尚未得到有效落實。按照法人理論,法人的成立有四個必要條件,獨立的財產是其中之一。因此,民辦高校要實施有效的法人治理,必須要擁有獨立的法人財產權。教育部為了進一步落實民辦高校法人財產權,于 2007年發布了《民辦高等學校管理若干規定》,要求“民辦高校的資產必須于批準設立之日起 1年內過戶到學校名下。本規定下發前資產未過戶到學校名下的,自本規定下發之日起 1年內完成過戶工作。資產未過戶到學校名下前,舉辦者對學校債務承擔連帶責任”。然而,落實情況不盡如人意,落實工作困難重重。據調查,在 45所民辦高校中,資產完全過戶到位的僅有 2所學校,資產完全沒有過戶的有 11所,占近四分之一的比例。法人財產占全部資產在 50%以下的學校數共有 29所,占60%多的比例。這表明,絕大多數民辦高校舉辦方還沒有或沒有完全將與學校辦學相關的資產過戶到學校法人名下。[14]

(二)法人治理機制還不健全

建立和健全法人治理機制是我國民辦高校提高辦學效率和效益的重要保障,民辦高校的法人治理機制存在以下兩方面的問題。

1.“三權分離與制約”的格局尚未形成。所謂“三權”,是指民辦高校的決策權、執行權和監督權。構建決策權、執行權和監督權既相互獨立又彼此制約的制衡機制,不僅是股份制公司有效治理的成功經驗,也是世界各國教育行政管理體制改革的主要趨勢。因此,是否形成三權分離與制約的格局是民辦高校成功引入治理的重要標志。

根據我國相關法律規定,民辦高校均要建立董事會,作為學校的最高決策機構,并實行董事會領導下的校長負責制。但是,現階段我國民辦高校的董事會制度依然積重難改。一是董事會機構不健全。部分民辦高校并未按法律法規要求設立相應的董事會,甚至還有部分高校屬自然人辦學的現象,有董事會“虛設”之嫌。二是董事會成員結構不合理,存在“兩多兩少”的現象。兩多即董事會成員中學校辦學成員多,與出資人有親緣關系的成員多;兩少即熟悉教育規律的外部人員少,教職工代表少且幾乎沒有學生代表和學生家長代表。有的民辦高校董事會還存在成員“虛構”現象。三是董事會職能“虛化”。即由決策機構退化為咨詢機構,根本沒有履行或無法履行董事會的七項職權,決策機構未能真正落實。四是董事長與校長關系沒理順,職能分工不明。董事長“越位”現象較普遍,對辦學干預過多,而校長往往又缺乏獨立、充分、明確的授權,真正的辦學權無法得到有效保障。[11]

如果將高校比作股份制公司,則校長就類似CEO,是具體執行機構的負責人,是董事會具體決策的執行者,擁有完全的執行權。與企業界業已形成的職業經理制度相比,我國民辦高校的校長素質和隊伍建設中存在的問題日益突出。一是由于相當一部分舉辦者深度介入學校管理事務,使得學校執行機構的專業化程度偏低,實際運行效率不高;二是現有民辦高校校長隊伍來源較為復雜,職業背景差異較大,其年齡結構、知識結構和專業結構等不盡合理,也不能很好地適應學校發展需要。[14]總而言之,就是還沒有形成與民辦高等教育發展規律相適應的專業化校長隊伍。

監督機構的缺乏也是各界批評的要點。該問題的凸顯是由于董事長或校長獨攬大權,而我國現有法律法規也未明確要求民辦高校必須建立相應的監督機構。雖然我國已采取民辦高校督導制度,但還不能徹底改變民辦高校監督機構建設嚴重滯后的現狀。從目前來看,我國幾乎沒有民辦高校建立類似于日本私立高校的監事會,設立相近的監督機構為數也不多。據調查,在 45所樣本民辦高校中,單獨設立了常設監督機構的學校只有 8所,占的比例不到五分之一;而未設監督機構的民辦高校數高達 37所,占八成以上。[14]

2.治理制度建設嚴重滯后。改革開放以來,我國民辦高校的發展盡管遇到種種挫折,但發展速度之快是人們始料未及的。從 2000年至 2004年的 5年間,經批準有學歷授予權的民辦高校數由 42所增加到 228所,在校生由 6.83萬人增加到139.75萬人,分別增長了數倍和數十倍。民辦高校在校生數占全國高校在校生數的比例從2000年 1.22%上升到 2008年的 19.4%。[15]

民辦高校這種跨越式發展導致了治理制度的嚴重滯后,表現在兩個層面:一是從全國范圍而言,與民辦教育相關的政策法規還未自成體系,政府仍停留在按管理公辦高校的方式來治理民辦高校階段;二是民辦高校自身的制度建設還不完善,一些高校甚至無章可循,還停留在經驗管理和家長式管理層面。部分高校雖然制訂了董事會章程、學校章程等一系列的規章制度,但這些制度并未得到有效的執行。

三、民辦高校法人治理策略與建議

(一)明確法人性質

民辦高校法人性質的模糊已是不爭的事實。對比境外私立高校的法人性質,我國民辦高校究竟應歸屬于哪類法人,學界大致形成了六種主要觀點。

1.“事業法人”說。徐瀾波、李丹認為,民辦非企業單位難以歸入我國民法規定的企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人之中,實踐中對其設立、活動、組織結構、財產性質與利益歸屬既缺少明確的規范又易產生混亂。因此,建議擴大現有事業單位法的內涵,構建事業法人,使之既包括民辦非企業單位法人和原有的事業單位法人。[16]在此基礎上還衍生了另一種細分說,即將民辦高校定位為“教育事業單位法人”、“民辦事業單位”和“自收自支的事業單位法人”。該觀點主張,在《民法通則》關于法人的規定未作修改之前,不贊成將民辦高校定性為事業單位法人,而是在事業單位法人大前提下進行再分類,以使民辦高校和公辦高校取得平等的法律地位。持這種觀點的代表人物有邵金榮、朱永新和董圣足等[17][12][18]。此種觀點似乎也得到了實踐界的呼應。《湖南省人民政府關于促進民辦教育發展的決定 (湘政發 [2008]1號)》就明確規定,“民辦學校是民辦事業單位”。[19]

2.“公務法人”說。馬懷德認為,我國的事業單位與大陸法系國家公務法人在功能方面有很多相似之處,如都是國家依法設立的公益組織,具有特定的行政上的目的,提供專門服務等,但在我國由于無公、私法之分,也無公法人、私法人之別,所以學校等事業單位實際上處于模糊的法律地位,應將我國履行公共管理職能的事業單位、社會團體定位于公務法人。[20]林卉也認為,私立學校具有行政主體之代表組織的性質。當它對其成員或利用者作出處分,影響到相對人的身份權與基本人權,而且相對方訴諸法律并作為行政案件受理時,私立學校也可成為行政訴訟中的被告。因此,從現代法治的觀點看,私立學校是一種特殊的公務法人。[21]

3.“財團法人”說。我國著名民法學專家江平認為,財團法人是以財產的集合為基礎而成立的法人,是財產的集合體。[22]由于財團法人以財產的集合為基礎,因而沒有社員,代表法人開展活動的人不是它的社員,而是管理人員。同時,管理人員的變更也不影響到財團法人的存在。在法律調整上,對財團法人一般只在民法中予以簡要的規定,具體活動和管理則由財團法人的組織機構按其設立人的意志自由決定。[22]我國著名的教育法學家勞凱聲則認為,雖然我國《民法通則》沒有采納社團法人和財團法人的分類,但這并不意味著我國沒有類似于財團法人和社團法人的組織。[23]民辦教育專家胡衛進而呼吁引入國外的私立學校財團法人概念,并特別指出,我國現有的法律對民辦學校的管理與國外對財團法人的管理實質上是一致的。[24]正如勞凱聲所言,在我國民辦高校中也的確存在捐資辦學的現象,如福建的仰恩大學等。事實上,在我國臺灣地區,也將私立學校定性為財團法人。因此,將非營利性或公益性民辦高校定性為財團法人也順理成章,再合適不過了。

4.“學校法人”說。財團法人也具有自身無法克服的弊端,如營利性和家族化傾向。正因為如此,所以日本在戰后設立私立學校時,放棄了戰前行之已久的財團法人形態,轉而采取學校法人制度。根據日本《私立學校法》的規定,學校法人是指以設置私立學校為目的而設立的法人。社會組織通過成為學校法人,可以舉辦多所學校,實質上是一種典型的多校一法人制度,與財團法人側重一校一法人有著根本的區別。王利明認為,我國經濟體制改革的迅速發展,必將促進高等教育體制改革的深入進行。而高等教育體制改革的主要內容應該是轉變政府職能,擴大高校的辦學自主權,將高校辦成具有一定權利和義務的法人,使其形成自我發展、自我完善的內部機制,從而促進我國高等教育事業的蓬勃發展。雖然我國現有法律對高校法人尚無明確規定,從高校的性質、特征和法人制度的本質來看,他認為,高校法人是指依法設立的、以培養具有大專以上學歷的人才為目的的、具有獨立的財產權限和辦學自主權限的社會組織。[25]學校法人一方面既具有法人的共性,如是獨立的社會組織、有獨立的財產、獨立承擔責任,另一方面,由于是專門的教育機構,也有其特殊性,如公共性、公益性和教育性。[26]

5.“公益法人”說。薄建國認為,我國民辦高校與公辦高校從資金來源、所得稅政策、教師權利、學生權利等方面相比,地位仍然有很大的落差,主要根源在于兩者享有同等法律地位的規定仍然處于虛置狀況。[27]一般而言,公辦高校具有公法人的法律地位,但從公辦高校與政府關系的調整方向上看,公辦高校逐步從政府的附屬地位向獨立法人轉變,逐步取得非公、非私、非營利的第三部門性質,參照西方國家的非營利組織,第三部門視野中的公辦高校法人制度改革的方向是建立公益法人。民辦高校從改革方向上看,同樣屬于第三部門的公益法人,這種定位能使其獲得與公辦高校同樣的法律地位,實現公平競爭,也有利于落實辦學自主權和實現分類管理。[27]

6.“營利法人”說。葉蕓認為,教育領域存在著營利行為,教育的營利性也是教育發展到一定階段的產物。我國《民辦教育促進法》第五十一條規定“出資人可以從辦學結余取得合理回報”。這種“辦學結余”指的就是民辦學校的辦學盈余、贏利或剩余,也可以理解為民辦學校的利潤,或經濟利潤。由于相關的法律、法規中規定“合理回報”來自“辦學結余”,但同時并未對“合理回報”的范疇進行規定,即未特指民辦學校的舉辦者只能獲取正常利潤,因此,在實踐中,民辦學校的舉辦者就存在著獲得正常利潤或經濟利潤的可能。在國外,這種營利性高等院校發展異常迅猛,在我國,雖然還沒有存在注冊為營利性法人的民辦高校,但在現實中也有一批營利性教育機構。所以,民辦高校的性質應由民辦高校的辦學利潤的分配形式決定,而不是看其是否存在辦學利潤。在這種意義上,即使相關的法律規定,任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構,但是民辦學校能否營利與能否成為營利性法人,并不一定與相關的法律法規的精神相抵觸。因此,不論是從理論及實踐方面看,還是從發展趨勢看,我國民辦高校都可以成為營利性法人。[28]

(二)明晰產權歸屬

產權明晰指的是產權歸屬主體的明確和財產權內容的明確,以及權能范圍的界定。[29]客觀地說,一方面我國引入市場經濟體制的時間不長,學界及公眾對產權的內涵和外延理解存在著諸多分歧,尚未達成比較一致的意見;另一方面,我國民辦高校跨越了世紀,在不同歷史階段,其創建的方式也各不相同。因此,民辦高校的產權始終未能得以清晰劃分。學界對誰應該擁有民辦高校的產權也產生了諸多爭議。

1.單一歸屬說。即民辦高校屬于某一個單一的法人主體。這種說法又可細分為三種觀點。即:(1)產權歸舉辦者所有,持這種觀點的人多為私人辦學者;(2)產權歸社會公共群體所有,持這種觀點的人主要從民辦教育的公益性出發,認為民辦高校的產權在公益性制度約束下,只能屬于社會所有;(3)產權歸學校所有;(4)產權歸國家所有。

2.多元歸屬說。持這種觀點的人認為,在計劃經濟體制下,學校是國家舉辦的,其產權歸屬較明晰,但這種單一的產權制已難以適應投資多元化的需求。因此,胡赤弟認為,隨著高等教育的發展,要想最大限度地吸引民間資金參與高等教育事業,就要徹底改變過去單一的產權制度。[30]在具體劃分上,這種說法主要堅持了高校資金來源和高校辦學性制質兩個維度。在高校資金來源方面,李維民認為,舉辦者投入民辦學校的財產歸舉辦者所有;國家直接、間接投入所形成的校產歸國家所有,在學校存續期間歸學校法人享有使用權;受贈資產在學校存續期間歸學校所有,并依法行使管理權和使用權;校產增值部分歸學校所有。由“滾動發展”形成的財產,舉辦者不享有產權,學校的產權屬學校所有。國家應對這部分產權進行界定,規定這部分產權屬國家、集體共同所有。[31]現階段,我國民辦高校大致有兩種類型,即投資辦學和捐資辦學,對應地存在兩種高校類型,即營利性民辦高校和非營利性民辦高校。靳希斌認為,社會捐資舉辦的學校,其產權應歸私立學校所有,學校財產由學校管理、支配和使用,不得轉讓或用于擔保,任何組織和個人不得侵占私立學校的財產。投資舉辦的私立學校其產權歸投資者所有,學校可按企業方式來進行管理與經營,投資者擁有學校財產的所有權和收益權。投資者是學校的法人代表,學校在經營期間的營利部分,投資者可以獲取合理的回報。按照誰投資、誰擁有、誰受益的原則,私立學校的產權應屬舉辦者,并享有學校財產的收益權和回報權。[32]

(三)完善法人治理結構

什么是治理結構?通俗地說就是由哪些組織或個體來控制的問題。就股份制公司而言,國際上公認且通行的做法就是,誰是所有者就應該由誰來控制。然而,由于股份制公司導致所有權與控制權的分離,使得在這些公司中出現了內部人控制的現象。究竟是由出資人、董事會還是由CEO來控制公司,尚存爭議。事實上,這種現象在教育領域尤其是民辦教育領域中大量存在。由于公辦高校其產權屬國家所有,相應地,其治理結構也比較簡單,一般而言是由政府作為出資方指派代理人進行治理。而民辦高校的產權構成異常復雜,既有國有資產,又有出資方投入的財產,還有辦學積累的財產等。因此,其治理結構也相當復雜。

良好的治理結構有利于保證民辦高校的正常運轉,也有利于民辦高校正確處理好與利益相關方的關系。從目前而言,民辦高校的治理結構還沒有很好地體現分權制衡的治理本質,利益相關方參與治理的范圍和程度也還相當有限。

沈有祿從宏觀、中觀和微觀三個層面提出了完善高校法人治理結構的思路。[33]宏觀上,就是要處理好國家與高校之間的行政與民事關系。政府在辦學權方面,更多地體現在提供服務和法律等制度的創新與保障上;在管理權方面,政府應更多地依靠行政合同而使高校成為一個獨立的法人實體,使學校獲得更大的獨立自主辦學的權力,真正實現“獨立辦學、自主經營、自我發展、自我約束”的目標。中觀上,就是現代高校制度的中介治理結構。在這方面,應該通過一系列中介市場的建立和完善,進一步界定公共領域教育資源的產權,使其外部效益內部化。微觀上,就是高校產權的內部分配問題,即落實現代高校內部的權利結構問題。這種內部治理結構由股東會、董事會、監事會、校長、教代會及學生家長會構成,實行董事會領導下的校長負責制。

胡四能、韓民等認為,要從以下四個方面來完善法人治理結構:(1)進一步完善法律規劃,形成分權與制衡的法人治理組織結構。董事長不宜兼任校長,同時,建立健全的監事會制度;(2)完善董事結構。增設與學校舉辦和管理沒有直接利益關系的社會賢達或教育專家出任獨立董事。同時,保證教職工參加董事會;(3)進一步加強內部制度建設,完善各項運行程序規則,對董事會、校長、監事會等決策機構、執行機構、監督機構之間相互制衡的方式與程序的制定安排要公正、公平,同時,制定和完善民辦高校董 (理)事會會議議事規則;(4)正確處理好董事長與校長的關系,明確雙方的權利與義務。[34-35]

(四)落實民辦高校法人財產權

“法人財產權”的概念是建立現代企業制度的核心所在。為了實現由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉型,上世紀 90年代初,中共中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》一文中明確提出了“法人財產權”的概念。什么是法人財產權?法人財產權是企業參與市場競爭的先決條件。通俗地說就是企業法人對其財產依法擁有的獨立支配權。企業法人憑其財產而具有獨立的民事行為能力,依法享有民事權利,承擔民事責任,成為民事主體。確立法人財產權的目的就是使企業成為自主經營、自負盈虧的經濟實體。

在 2002年 12月 28日公布的《民辦教育促進法》第 35條規定:“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國家資產、受贈的財產以及辦學積累,享有法人財產權。”2006年,國務院辦公廳又發布了《關于加強民辦高校規范管理,引導民辦高等教育健康發展》的通知,也就是所謂的 101號文件。通知指出,民辦高校要落實法人財產權,出資人按時、足額履行出資義務,投入學校的資產要經注冊會計師驗資并過戶到學校名下,任何組織和個人不得截留、挪用或侵占。2007年 1月教育部頒布第 25號令,即《民辦高等學校辦學管理若干規定》,規定第七條要求,“民辦高校的資產必須于批準設立之日起 1年內過戶到學校名下。本規定下發前資產未過戶到學校名下的,自本規定下發之日起 1年內完成過戶工作。資產未過戶到學校名下前,舉辦者對學校債務承擔連帶責任”。那么如何才能落實民辦高校法人財產權呢?

董圣足、黃清云認為,除了要做好民辦高校舉辦者的思想工作外,還提出四個建議:一是要建立專門的協調機構,即建議由省級政府辦公廳牽頭,會同同級財政、稅務、工商、銀監會、上地、房產和教育行政部門等組成聯合工作機構,對民辦高校落實法人財產權問題進行專題研究,協調好各方面的政策;二是要按照總體要求、分類指導的原則,穩步推進;三是要研究制訂切實可行的民辦學校財務會計制度,加強對民辦高校內部財務管理的審計與監督;四是深入落實同等待遇和各項優惠政策,給予民辦高校適當經費扶持,除了設立民辦教育政府專項資金,在項目建設上給予民辦高校一定扶持和獎勵外,還可考慮在教育經費經常性預算上給予民辦高校適當比例的經費補助,以幫助民辦高校克服資金困難,改善辦學條件,提高教育教學質量。確保民辦高等教育事業健康、平穩地向前發展。[36]

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Abstract:The issueof corporate governance isoneof themost important factorswhich restrict the sustainable developmentof nongovernmental institutionsof high learning.Now there are several problems existing in corporate governance,including the vague of the legal person,unclear of property rights,un-implement of the legal property rights and so on.Therefore,countermeasures need to be carried out to solve those problems.

Key words:non-governmental higher education;non-governmental institutionsof high learning;corporate governance;legal person;property rights;legal property rights

On the Corporate Governance in the Sustainable Development of Non-governmental Institutions of High Learn ing:Based on Summary of References

ZHOU Jianglin

(Shanghai Academy of Educational Sciences Institute for Higher Education,Shanghai,200030,China)

G648.7

A

1671-2714(2011)01-0012-08

2010-07-14

國家社科基金教育學青年課題“我國民辦高校可持續發展的基本條件和主要政策研究”(CGA090112)

周江林 (1972-),男,湖南祁陽人,助理研究員,碩士,研究方向:高等教育管理。

(責任編輯 毛紅霞)