上海入境旅游的發展及其政策措施演變

齊莉莉，鄭煥友

上海入境旅游的發展及其政策措施演變

齊莉莉，鄭煥友

以入境旅游熱點城市上海為研究對象，以1978-2009年相關統計數據的定量分析，結合對相關文件梳理后的定性分析，闡述上海入境旅游的發展以及相關政策措施的演變。

上海；入境旅游；政策措施

上海作為中國的經濟中心、長三角的龍頭城市以及對外交流的前沿，對中國和長三角的的經濟發展（包括旅游經濟發展）起著重要的作用。從實踐意義上來講，上海該如何在入境旅游發展上起到良好的帶頭作用，將深深影響到下階段中國入境旅游業的發展。另一方面，從理論意義上來說，盡管近幾年廣大研究者對上海入境旅游有了一定的探討，但是多從入境旅游的市場分析［1-3］、相對競爭優勢［4-6］、入境旅游經濟發展［7-9］和旅游流的時空格局變化［10-12］等幾個方面入手進行討論，比較缺乏對上海入境旅游政策的研究與梳理。

在介紹上海入境旅游發展概況的基礎上，分析上海各階段發展入境旅游所出臺的各項政策措施以及其影響意義，以期梳理出上海入境旅游發展的政策演變過程，希望為以后上海入境旅游的政策制定提供依據，也可以為其他大城市的入境旅游政策制定提供參考借鑒。

一、上海市入境旅游的發展狀況

首先，從入境旅游人數上來看，上海的入境旅游人數一直保持快速增長趨勢，30多年來年均增長率達10.74%，占全國入境旅游人數的比重近10年來也呈逐漸增長趨勢。其次，從入境旅游外匯收入來看，上海旅游外匯收入自1978年中國實行改革開放政策以來，開始呈現快速增長趨勢 （表1）。在入境旅游外匯收入比重上，上海由1978年占全國的21.29%下降至2009年的12.08%，但是自1990年以來仍基本呈增長趨勢。可見上海入境旅游的發展對全國入境旅游發展有著重要意義，同時也反映出越來越多的入境游客愿意到上海旅游與消費。最后，從旅游產業增加值來看，上海目前的旅游產業處于快速發展階段。近幾年，上海接待國際游客不斷增多，而國內旅游與外匯收入等各項經濟指標也全面增長，由表2中可以看出，旅游產業的增加值占上海生產總值的比重由1998年的4.66%增加至2008年的7.0%。顯示出上海旅游產業增加值每年都呈現大幅增長，占上海市生產總值比重不斷提高。

表1 上海入境旅游發展統計表

表2 上海旅游產業增加值與全國比較表

二、上海市發展入境旅游的政策措施演變

1.從外事接待到旅游經濟的功能轉型（1978-1985）

與新中國旅游業發展相似，上海的旅游業發展伊始也是以入境旅游為主。而且實質上更多的是為適應國家外交與政治的需要而形成的外事和政治接待型“旅游”。因此，從建國初期至十一屆三中全會以前的20多年間，上海的旅游工作主要是外事接待。早期的國際旅游客源市場主要以東方國家為主，旅游接待人數從絕對數量來看雖然微不足道，例如1975年底，國旅上海分社接待海外游客1.57萬人次，營業收入外匯14.61萬元，但為旅游業以后的發展積累了一定的經驗。

改革開放之初，我國的經濟建設資金十分短缺，尤其是外匯收入更是缺乏，所以上海市一改原來將旅游產業作為外事和政治接待工作的思維，提出要圍繞“擴大對外政治影響”和“為國家吸取自由外匯”兩大目標，充分發揮上海入境旅游的創匯創收功能。為此，上海市旅游局于1979年3月制訂 《上海市發展旅游事業初步規劃》。在此政策思想的指導下，市政府將旅游產業定位也由外事和政治接待事業轉向創匯導向型的經濟事業。1984年黨中央適時提出了要全方位發展旅游業的號召，為上海的入境旅游業提供了更廣闊的發展空間。1985年上海入境旅游人數達60.23萬人次，旅游外匯收入達1.47億美元，較之1978年分別增長了1.54倍和1.63倍。華僑、外籍華人、港澳同胞、臺灣同胞等入境旅游者，是這一時期上海入境旅游業的主要推動力量，大約占到入境旅游總人數的90%以上［13］。

2.從計劃管理到市場經濟的模式轉型（1986-1996）

隨著旅游活動在社會經濟生活中的作用不斷凸顯，1986年國家將旅游業納入國民經濟與社會發展計劃。同時，上海旅游業及時調整了其產業發展目標與政策；1987年起，為強化行業管理，在全國率先實行旅游業政企分開的改革。例如，當時的上海旅游局改變了同華亭聯營公司、上海旅游公司三塊牌子一套機構的事業管理體制，入境旅游經營單位首先從事業單位轉變為企業單位。在1992年實行社會主義市場經濟后，上海還不斷引入外資和外方管理，鼓勵組建跨地區、跨行業、跨所有制的綜合性大型旅游集團，推動旅游經營企業向市場化、民營化方向發展，為其后形成的一批包括錦江集團、上海國旅、攜程旅游網、春秋國旅等在內的大型國有涉外旅游骨干企業和民營企業奠定了堅實基礎。

3.從產品旅游向都市旅游的理念轉型（1997-2004）

1997年是上海旅游業發展的一個新開端，上海市政府正式成立了“上海市旅游管理委員會”，其主要目的就是將旅游業從行政事業中獨立出來，使其管理部門能更加有效率的規劃與管理上海的旅游事務。而且在這一年上海將旅游業的定位為發展 “都市旅游”上，這意味著上海旅游業跳出原來“做景區、賣產品”的簡單模式，立足國際性旅游目的地以及世界著名旅游城市的目標，確立“做好都市旅游，推銷上海城市”的旅游發展戰略。

1997年可以說是上海發展旅游的新里程碑，開始重視發展旅游。為此調整了旅游管理體制，設立了“上海旅游事業管理委員會”，對上海旅游發展重新定位。2001年成為國際會議協會的成員，可以看出其不斷要與國際接軌的趨勢。而且從1997年至2004年間，制定并出臺了一系列入境旅游相關的條例、政策等，其目的是創造出一個適宜海外游客旅游的環境。在對外宣傳活動方面，基本上年年都要去日本、韓國、德國、美國等主要發達國家，對“都市旅游”的品牌進行大力推銷。政府的努力得到了應有的回報。上海每年吸引越來越多的游客前來入境旅游 （參見表1），2004年其入境旅游人數和旅游外匯收入已經分別達到491.92萬人次和30.89億美元，較之1995年的136.79萬人次和9.44億美元又分別增加了2.6倍和2.27倍，出現較大幅度增長。可以說，這一時期的政策措施對于到上海的入境旅游者的決策起著關鍵的催化作用。

4.從產業經濟向服務民生的主旨轉型（2005-）

2005年10月，中國共產黨在召開的十六屆五中全會上，通過了《中共中央關于十一五規劃綱要的建議》，明確提出要重視“民生問題”。進入“十一五”以來，上海旅游業在國家“以人為本、關注民生”新主題指引下，在強調經濟功能的同時，不斷注入“民生”理念，發揮出其作為民生產業的社會現實意義和綜合優勢，提出了新時期發展的新目標，即“培育國際會展品牌，發展都市特色旅游產品，建設若干大型旅游基礎設施，推動會展旅游業與相關產業的融合發展［3］”。上海市在“十一五”時期的任務也確定為“形成四個中心的基本框架；辦好一屆成功、難忘、精彩的世博會；實現經濟社會又快又好的發展；人民群眾生活得到盡快改善。”（2006年3月時任上海市市長韓正在全國人民代表大會時的發言。）可見在“十一五”時期上海是以2010年世博會為主要目標，借此機會改善提升人民生活的軟硬件條件，以促使“上海整體城市競爭力的提升［14］”從而吸引更多包括入境游客在內的外來游客。

三、結論

首先，上海的入境旅游發展成就顯著，上海的入境旅游人數與旅游外匯收入不斷增加，推動了其旅游業的壯大，同時為上海的城市發展帶來了良好的經濟與社會效應，旅游產業增加值所占上海生產總值的比重總體來看呈上升趨勢。

其次，根據上海入境旅游業在功能、模式、理念和主旨4個方面的發展轉型變化，將上海市入境旅游發展的歷史軌跡劃分成4個階段，每個階段都各有其特點。

第三，政府尤其是地方政府在上海入境旅游業發展中起到了主導作用。在上海市入境旅游發展的不同時期，上海市政府通過制定相關促進政策、改變發展模式與思路、編制旅游發展規劃，舉辦旅游發展研討會、對外宣傳促銷和舉辦大型賽事等措施來引導上海旅游業尤其是其入境旅游的發展，取得了較好成績。

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[7]劉宏盈,馬耀峰.入境旅游流空間轉移與省域旅游經濟聯系強度耦合分析——以上海入境旅游流西向擴散為例[J].資源科學,2008(8).

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[9]靳誠,陸玉麒.區域旅游一體化進程中邊界效應的定量化研究——以長江三角洲地區入境旅游為例[J].旅游學刊，2008(10).

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[11]張艷平,吳殿廷,岳曉燕.我國省際入境旅游發展空間差異淺析[J].旅游論壇,2009(5).

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[13]上海通志編纂委員會.上海通志[M].上海：上海社會科學院出版社,2005.

[14]上海市政府.上海市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要[Z].2006.

F590.8

A

1673-1999（2011）06-0105-02

齊莉莉（1980-），女，碩士，安徽商貿職業技術學院（安徽蕪湖241003）工商管理系講師，研究方向為休閑經濟與旅游管理；鄭煥友（1983-），男，安徽師范大學（安徽蕪湖 241003）國土資源與旅游學院碩士研究生。

2010-01-11

安徽省教育廳人文社科項目（項目編號：2009sk486）。