轉變政府職能 建設“行為規范”政府

程守艷

轉變政府職能 建設“行為規范”政府

程守艷

闡述了貴州省政府機構改革中轉變政府職能的做法和效果。從規范政府經濟調節職能、改進政府市場監管職能、加強公共服務體系建設和強化社會管理等方面，分析了建設“行為規范”政府的任務路徑。

政府職能；公共服務；公共產品；機構改革；貴州

深化行政管理體制改革的核心和關鍵在于以科學發展觀為指導，抓住重點，加快推進政府職能轉變。2004年3月，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，提出了用10年時間基本建成法治政府的目標。《綱要》明確指出，法治政府必然是職能與經濟社會發展需求相適應的政府，并將政府職能定位在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面，主要任務和著力點是實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，力圖建造“行為規范”之政府。基于此，下面結合貴州省政府2009年機構改革的實踐，對政府職能的轉變加以分析。

一、貴州省政府機構改革及轉變職能的實踐

2009年6月，按照《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發〈貴州省人民政府機構改革方案〉的通知》和《中共貴州省委、貴州省人民政府機構改革的實施意見》，貴州省開始了省政府機構改革工作。這次政府機構改革的主要有任務有兩個方面：一方面是按照精簡、統一、效能的原則，進一步整合優化政府組織結構，探索建立職能有機統一的大部門體制。改革涉及職能調整、劃轉、整合的部門15個、事業單位7個，實際減少廳級機構8個。全面清理和規范省政府議事協調機構和自定機構，將職能相近的部門整合重組為一個較大的部門，減少機構重疊、部門職能交叉，增強綜合協調能力，使政府組成部門的數量保持適中精干。這次省政府機構改革，按照中央的要求，先在農業、工業、交通、人力資源等領域建立了大部門體制，為其他領域實行大部門體制積累經驗。組建了省農業委員會，將省農業辦公室、省農業廳、省鄉鎮企業局、省畜牧獸醫局、省農業機械事業局的行政管理職責，整合劃入省農業委員會。組建了省能源局，由省發展和改革委員會管理，將省煤炭管理局的職責與省經貿委、省發展和改革委員會的能源管理職責，整合劃入省能源局，不再保留省煤炭管理局。不再保留省招商引資局(省對外經濟協作辦公室)，其職責劃入省發展和改革委員會、省商務廳等。另一方面是轉變政府職能，突出服務重點。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，切實解決政府職責越位、錯位和缺位的問題。突出職責重點，更加注重加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化社會管理和公共服務職能，強化執行和執法監管職責，強化直接服務，簡化辦事流程，提高辦事效率和透明度。

目前，貴州政府職能逐漸體現在經濟管理、社會服務和引導社會發展方面。

（一）重視社會管理和公共服務職能

貴州省政府明確提出政府改革的方向之一就是提供公共服務、加強社會管理。省政府通過“大部制”改革，對相關部門進行整合，減少機構重疊和部門職能交叉，增強綜合協調能力，使政府組成部門的數量保持適中精干，更好地提供公共服務。如將省食品藥品監督管理局由省政府直屬機構調整為省衛生廳管理。為了落實食品安全綜合監督責任，將原由省食品藥品監督管理局承擔的食品藥品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故責任的職責劃入省衛生廳，將原由省衛生廳承擔的食品衛生許可、餐飲業、食堂等消費環節食品安全監管和保健食品、化妝品衛生監督管理職責劃入省食品藥品監督管理局。省級以下食品藥品監督管理機構由垂直管理改為地方政府分級管理，并相應對食品監管隊伍進行整合。通過這種職能部門的優化組合，使政府能更好履行社會管理和公共服務職能。

（二）加強市場監管職能

市場秩序進一步得到規范，市場監管取得很好效果。例如自2007年以來，為了加快種子管理體制改革，強化種子市場監管，促進農業生產和種子產業發展，保障農業生產安全，根據《貴州省人民政府辦公廳關于推進種子管理體制改革加強市場監管的實施意見》（黔府辦發［2007］33號）的總體要求，省政府堅持“精簡、統一、效能”和標本兼治的方針，逐步構建種子市場監管長效機制，要求將種子生產經營機構從農業行政主管部門剝離出去，實現人、財、物的徹底分開。截止2007年6月底，種子生產經營機構與農業行政主管部門的分開基本完成。此外，政府相關部門還組織開展集中打假，加強對食品生產、經營、流通環節企業和個體工商戶的管理，進一步完善食品質量安全市場準入制度，確保貨源質量安全。重點組織對糧油、調料、肉及肉制品、蔬菜、水果、水產品、飲料等食品及節日消費用品的專項質量抽查，并及時向社會公布抽查結果。各級整規辦和執法部門在節日期間都實行24小時值班制度，并公布舉報電話。

（三）鼓勵發展中介組織

政府職能轉變的目標就是要理順政府、中介組織和社會之間的職能分工。政府主要發揮其宏觀調控的優勢，承擔起宏觀職能。中介組織承擔起政府與社會聯結橋梁的職能，具體完成各項微觀經濟職能。在這方面，貴州的做法是將行業自律與行政管理體制改革相結合，推動政府職能轉變，減少和規范行政審批事項，把行業協會和市場中介組織能夠自律管理的事項交給行業協會和市場中介組織。如把扶持和推進知識產權中介組織建設作為完善知識產權服務體系的重要工作來抓，通過擴大中介機構數量和提高中介服務質量，發揮中介組織在知識產權事業發展中的重要作用。在扶持中介機構發展壯大的同時，全省繼續加強了對中介機構和專利代理人隊伍的監管，舉辦了專利代理人年檢培訓班，進一步提高了專利代理人執業素質和服務質量，規范了專利代理行業行為。

二、政府職能轉變的經驗及存在的問題

貴州在政府機構改革、轉變職能過程中做了一些有益的探索，取得了很好的成績。但是，現行行政管理體制仍然存在許多不足，包括：機構設置未能遵照法治化原則；政府職能轉變滯后、思路不清晰；社會中介機構實力弱，無法承接需轉移的政府職能，等。政府職能轉變狀況離法治政府的要求還存在一定距離。

（一）社會管理和公共服務職能仍需加強

政府直接參與市場活動這一行為還存在。政府承擔著“掌舵”和“劃漿”的雙重角色，管了許多不該管的事情，而應該管的事情卻沒有管好。公共服務體系尚未建立起來，國有資產監管、金融監管、市場監管和社會管理依然薄弱，社會征信體系、市場秩序比較混亂。改革開放以來，貴州在建立和發展社會主義市場經濟體制的過程中，在改善和提高人民的物質生活方面做出了積極的貢獻，但在統籌經濟社會協調發展，統籌各項社會事業的全面進步，提高人民生活質量方面，還存在明顯的薄弱環節和諸多問題，導致政府社會管理和公共服務職能相對滯后，政府職能轉變不到位。

表1 貴州政府職能重點與全國的比較

從表1可以看出，貴州政府行使職能的重點還是明顯集中于招商引資方面，政府在這方面投入的精力較大，這與貴州“欠發達”“欠開發”的省情有關。而對社會管理和公共服務兩項職能，重視程度低于全國平均水平。今后一段時期，政府在加強經濟管理職能的同時，還要不斷加大對社會管理和公共服務的投入。建設服務型政府，任重道遠。

（二）社會中介機構實力仍然薄弱

目前，貴州的中介組織實力弱，無法承接需轉移的政府職能。主要存在兩個方面的問題：一是行業協會發育遲緩，發育不健全，數量不多，覆蓋面不廣。社會中介組織或第三部門還未真正成為政府職能轉移的有效載體，社會的自主性及自我組織能力不夠強，各級官員新的治理理念尚未樹立起來，社會團體等民間組織的作用尚未得到充分發揮，政府“單中心”治理狀況尚未得到根本的改變，影響社會工作開展與和諧社會建設。二是許多行業自律性組織是由原來的政府機構派生出來的，管理體制、組織方式、運行體制都帶著濃厚的官方色彩。另外，社會中介組織的法制領域有很多法律空白。目前采取雙重管理和登記掛靠制度，政府與社會中介組織間仍具有領導與被領導的從屬關系，社會中介組織獨立性差，處于弱勢地位，自我發展能力低下。

（三）職能交叉，事權不明確

當前，機構設置和人員編制“越位”“缺位”“錯位”現象嚴重，職能交叉、事權不明確問題仍然存在。一些行政執法權在縱向劃分上不明確，上下級行政機關執法重疊現象較為嚴重。行政執法權在橫向上即在政府部門之間也存在一些職權不明、職權交叉的問題。這里既有立法不明確的原因，也有部門設置不合理、職責劃分不明確的原因。這些問題直接導致執法實踐中的重復執法、交叉執法，既增加了執法成本，又加重了行政相對人的負擔，還造成了某些領域的執法混亂。部門權力利益化嚴重，有利、有錢、有權的事爭著抓。部門職能分工權責脫節問題比較突出，權責配置不合理，有權無責、有責無權、權責不匹配，過于集中與過于分散并存。決策、執行、監督職能配置不夠科學，遇到難辦棘手的事則推諉扯皮，辦事效率不高，一些好的政策未能得到落實。政府機構設置偏多，分設過細，不少部門集決策與執行職能于一體，缺乏有效制約。

三、建設“行為規范”政府的任務路徑

在市場經濟條件下，政府應當是高效而有限的政府。政府的權力過大則易于損害人們的自由和權利，政府的權力過小又無法保證人們的自由和權利。政府究竟應當履行哪些職能？世界銀行1997年的報告《變革世界中的政府》圍繞解決市場失靈和促進社會公平兩方面的任務，將政府職能分為小型職能、中型職能和積極職能三個層次。國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》將政府職能定位在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。筆者認為，在轉變政府職能過程中，需要進一步做好以下幾個方面的工作：

（一）規范政府經濟調節職能，健全宏觀調控體系和機制

在這方面，具體來說就是要推進政企分開、政事分開、政社分開，進一步理順政府與企業、政府與市場、政府與中介組織、政府與社會之間的關系。要依法嚴格規范行政機關對事業單位的授權行為，特別是要防止把政府不該管的事、不應有的管理權、收費權轉移給事業單位，變相進行管理、變相收取費用。更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，進一步增強企業和整個社會發展經濟的活力和效率。政府要根據不斷變化的經濟運行情況，遵循市場規律，綜合運用經濟手段、法律手段和行政手段，通過經濟政策、經濟法規、經濟命令等從宏觀上對經濟進行調控。如恢復對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅、下令關閉污染嚴重的小煤窯、小油田等。多管齊下，才能充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，將市場機制“無形的手”與政府調控的“有形的手”有機地統一起來。

（二）改進市場監管職能，創造規范有序的市場運行環境

在轉變政府職能過程中，要明確政府和企業各自的權力、地位及相互關系。政府不直接辦企業，要創造各類企業平等競爭的市場環境，同等對待，加強監管。政府應集中力量把市場監管的職責履行好，明確市場監管的責任主體，加強相關部門的協調，形成監管的合力。要在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破部門分割、行業壟斷、地區封鎖，健全統一開放競爭有序的現代市場體系。要制定促進公平競爭的市場規則，建立市場準入和退出機制；要健全社會信用體系，建立和完善對市場主體履行道德責任的激勵約束機制和信用行為的監測評估體系。特別要加強對涉及人民群眾生命財產安全領域的監管，維護消費者的合法權益。如要以群眾關心的熱點、難點問題為重點，加大價格欺詐案件查處力度，嚴厲打擊不正當價格行為，認真開展醫藥價格、教育收費、旅游景點收費等專項檢查，堅決制止和查處各種亂收費行為；繼續清費治亂減負，推進事業單位經營服務性收費清理工作，同時以零售商業、旅游景點、通信、交通運輸、汽車維修等行業為重點，開展明碼標價工作。此外，要努力培育和規范各類市場中介組織和專業服務組織，推動和引導社會力量參與市場監管。

（三）著眼于改善民生，加強公共服務體系建設

提高公共服務能力，為全體居民提供大體均等的公共服務，是市場經濟條件下政府的首要職責。具體來說，政府應最大程度地滿足公眾基本權益訴求；提高勞動者素質，消除零就業家庭；為弱勢群體提供基本生活保障，滿足部分弱勢公民的生存需要；全面實現國民基礎義務教育，搞好針對所有適齡兒童的義務教育公共服務；保障公民醫療供給，使每一個人都享有初級醫療保健；為公民提供公平、和諧、安全的生產、生活環境；完善信息渠道，保障公民信息需求等。現階段，我國完善社會再分配的根本動力是要依靠改革，建設公共財政體系，大幅度增加對社會事業、公共設施、社會保障的投入，完成向公共服務型政府的轉變。同時，政府公共服務的分配應該以“最少受惠者的最大利益”為原則。根據這一原則，要強化公共服務職能和公共服務意識，健全政策，改善手段，簡化程序，降低成本，提高服務質量，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制，努力為社會和人民群眾提供更多更好的公共產品和公共服務。

（四）著眼于社會和諧穩定，強化社會管理，維護公平正義

社會建設和管理水平的高低是政府管理水平的集中體現。服務型政府將更加注重履行社會管理職能。處理好人民內部矛盾，協調好各方面利益關系，化解不和諧因素，是政府社會管理的重大任務。政府應當把更多的精力放在各類社會矛盾的解決、各方面利益的協調和化解社會不和諧因素上。當前的重點是要解決好關系群眾切身利益的問題。比如：縮小地區之間和個人之間的收入差距，妥善解決被征地農民的生計問題；健全城鄉社區管理組織，倡導先進的思想道德和文化藝術等；把構建和諧社會的任務落實到基層，提高公眾對社會管理的參與度，擴大政府決策的民主；加大對貧困地區的扶持力度，建立健全社會保障制度，解決好保障性分配問題，關心和解決弱勢群體的就業和生活問題；完善應急管理體制和機制，確保公共安全；建立各類突發事件應急機制，采取法律、技術和增加投入等多種手段抓好安全生產，減少人員傷亡；加強社會治安的管理，從源頭上減少刑事犯罪，增強人民的安全感。要在促進發展的前提下，把維護和實現公平放到更加突出的地位，全方位考慮公平問題。依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系。從制度、政策、法律上營造公平的社會環境。充分考慮到不同階層、不同群體的利益要求，切實找準最大多數人的共同利益和不同方面群眾具體利益的結合點，努力減少各方面的利益矛盾與沖突。完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，不斷建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。

新世紀、新目標、新任務下的政府職能轉變面臨新的挑戰，既有對政府經濟政策、現行行政管理體制的挑戰，也有對市場中介組織的挑戰。這就需要政府由全能政府向有限政府、由審批政府向責任政府、由管制政府向服務政府轉變，不斷推進行政管理體制改革的創新。

[1]韓長賦.關于推進政府職能轉變的幾個問題[J].理論前沿，2007（5）.

[2]唐鐵漢.抓住重點突破難點加快推進政府職能轉變[J].中國行政管理，2009（8）.

[3]孫晉，鄧聯繁，吳寧.對政府機構改革之深層次探討[J].武漢大學學報：人文社會科學版，2000（4）.

[4]方鑫.淺析中國“入世”對政府機構改革的正面影響[J].重慶社會科學，2001（5）.

[5]張穎倩，崔菲.從新制度經濟學的視野探討政府職能[J].知識經濟，2009（11）.

[6]孫穎.加入WTO與政府職能的轉變[J].中共樂山市委黨校學報，2002（3）.

[7]汪彤，李萬峰.中國體制轉軌中的政府權利悖論[J].山西財經大學學報，2007（1）.

（編輯：米盛）

D63-3

A

1673-1999（2011）07-0012-03

程守艷（1980-），貴州安順人，貴州廣播電視大學（貴州貴陽550004）教師，中山大學政治與公共事務管理學院2009級博士研究生，研究方向為政治學理論。

2011-01-21