基于7-S系統思維模型的中國稅收服務模式變革

趙勇

(華中師范大學管理學院，武漢430079)

基于7-S系統思維模型的中國稅收服務模式變革

趙勇

(華中師范大學管理學院，武漢430079)

文章運用國際著名的管理咨詢公司提出的麥肯錫7—S系統思維模型，相繼從理念、戰略、結構、體制、風格、人員、技術七個方面對我國稅收服務模式變革問題進行探討，嘗試性地提出了當代中國稅收服務變革的理想模式，對推進稅務部門行政管理體制改革以及當下中國構建服務型政府的實踐具有重要的參考價值和借鑒意義。

稅收服務；模式變革；7—S系統思維模型

0 引言

建立現代稅收征管新體系，樹立納稅服務的理念，是我國當前推進服務型政府建設的重要任務。改革以來，稅務行政機構依法治稅水平不斷提高，稅務征收法治化、民主化、服務化、科學化程度不斷增強。但與此同時，稅務機關行政方式與當前構建服務型政府的要求尚存在一定差距，在治稅的理念、結構、體制、技術等方面仍存在一些缺陷和不足，應當以系統思維的方法，積極推進稅收服務模式的變革。

稅收服務模式變革是一項綜合性和系統性工程，涉及組織外部環境的變化、組織內部職能結構、權責配備、指導組織運行的戰略理念、人力資源配置及技術手段等方方面面的環節。因此，選取合適的研究視角和分析工具對于全面、科學、理性地考察稅收服務模式變革問題至關重要。

1 7-S系統思維模型簡介

麥肯錫管理咨詢公司發明的7—S模型是系統思維方法研究的一個著名模型。7—S系統思維模型認為任何組織均不可能是一種結構形式，而是由戰略、結構、體制、風格、人員、技術和共同理念構成的多維系統。由于這7個要素的英文單詞的第一個字母都是S，因而被簡稱為“7—S模型”（見圖1）。

在該模型中，共同理念是組織的“靈魂”和“核心”，它涉及整個組織的價值取向；“戰略”是組織根據內外環境及已有資源狀況對組織發展目標、發展策略和途徑的總體謀劃，是組織理念的集中體現；“結構”和“體制”是組織的結構形式及制度設計，服務于組織的整體“戰略”；“風格”、“人員”、“技術”分別是指組織的領導、管理風格、人力資源配置、技能及其相應的技術配置。其中，“戰略”、“結構”和“體制”被認為是組織成功的“硬件要素”，“風格”、“人員”、“技術”和“共同理念”被認為是組織成功的“軟件要素”。麥肯錫7—S模型強調，“軟件要素”和“硬件要素”同等重要，只有統攝這7個要素的“硬件”和“軟件”和諧統一、相互促進，才能使組織系統釋放出最佳的功能，產生最優的績效[1]。20世紀80年代以來，體現系統思維的麥肯錫7—S模型被西方發達國家的企業部門及政府機構應用于分析組織的變革和發展，成為診斷企業問題、變革組織機制、創新組織范式的有效工具。有鑒于此，本文擬以麥肯錫7—S系統思維模型為框架，探析當代中國稅收服務模式變革問題。

2 麥肯錫7—S模型下的中國稅收服務模式變革

2.1 稅收服務理念變革：從“管制型服務”到“服務型管制”

傳統的稅收征管以強制管理為中心，即稅務機關在稅收征管中居于主體地位，納稅人被動地聽從稅務機關的行政命令以實現納稅義務的遵從。納稅人遵從在很大程度上依賴于稅務機關的執法強度和懲處的嚴厲性。由于稅務機關過分強調稅收的強制性和無償性，逐步形成了收入管理型模式，征納雙方在征納活動中居于不平等地位。在依法治稅的背景下，又進一步強化了“有罪推定”的思維，忽視了納稅人的主體地位，增大了稅收征納雙方的對立性。

長期以來，我國奉行的是一種“管制型”或“管制型服務”的稅收服務理念，在實踐中引發一系列問題和矛盾，日益難以滿足納稅人對服務的需求及適應經濟社會發展的要求。近年來，隨著社會主義市場經濟的深入發展，樹立平等的征納地位、做到“一切為納稅人服務”的口號和呼聲日益強烈。尤其是國家稅務總局確立“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式以來，稅務行政機關在堅持依法治稅和嚴厲打擊偷逃騙稅行為的同時，為納稅人提供服務的意識日益增強。當前，宜進一步樹立“服務型管制”的發展理念，在從事稅收服務活動過程中踐履“寓管理于服務之中、通過服務體現管理”的理念。

2.2 稅收服務戰略變革：從“聚財為民”到“為民聚財”

在計劃經濟體制下，由于經濟短缺和物資匱乏，為了樹立“全國一盤棋”的思想和發揮集中有限力量辦大事的優勢，我國建立了集中統管的“經濟建設型”財政。在這一財政模式下，作為國家經濟命脈及政權運轉基礎的稅收要服務于國家經濟建設大局，具有“聚財為國”的特征。隨著市場經濟的發展，公共財政的理念逐步深入人心。在公共財政模式下，要求稅收“取之于民、用之于民”，為社會提供公共產品及為納稅人服務。不過，由于體制、觀念等因素的影響，長期以來，“聚財為民”一直停留在宣傳、口號和號召的階段，與實際行動尚存在一定差距。在新的時期，稅收服務戰略要實現從“聚財為民”到“為民聚財”的轉變，切實尊重納稅人的權利并從根本上樹立納稅人的主體地位。

2.3 稅收服務結構變革：從豎直化到扁平化

建國后，我國實行單一制的國家體制，在政府結構上采用豎直化的做法，在實踐中逐步形成了中央、省、市、縣、鄉的五級制政府層級體制。與此類似，稅務組織結構也呈現出豎直化的特點，在實踐中基本上是采取與同級政府機關并設的做法，逐步形成目前“一級政府機關、一級稅務機關”的格局。隨著市場經濟的深入發展、信息技術的日新月異以及公民權利和意識的增長，稅務部門豎直化組織結構日益難以適應新形勢下稅收服務工作的要求，亟待實現組織重構與變革，構建一種管理層次少、管理幅度大的扁平型組織機構。

2.4 稅收服務體制變革：從“單中心”到“多中心”

在計劃經濟時代里，我國形成了一種全能型的政府治理模式。在這一治理范式下，“政府通過政治行政機制治理社會，實質上是政府吞噬掉了社會，社會領域也成為政治領域”[2]。政府權力的全面滲透導致政府治理成本急劇上升，各種民間組織力量和社會成員積極性受到抑制，導致社會嚴重缺乏生機和活力，引起政府治理的制度性危機。隨著我國社會主義市場經濟的進一步完善和發展，納稅人數量越來越多，納稅人的需求多樣化，僅靠稅務機關和人員無法滿足納稅人需求，也導致稅收成本日益提高。新時期我國稅收服務體制變革的方向是實現從“單中心”到“多中心”的轉變，在發揮政府在提供稅收服務方面的主導作用的同時，充分調動市場、社會、志愿組織及個人的積極性，實現政府與社會力量的協同治理。

2.5 稅收服務風格變革：從被動型到主動型

在傳統稅收管理體制和運行模式下，稅務行政機關及其工作人員“重管理、輕服務”，甚至“以管理取代服務”，這種消極和被動型服務方式在新形勢下日益難以滿足納稅人多樣化的服務需求，亟待改革與重建。在新的時期，為更好地維護納稅人的合法權利和利益，必須對傳統稅收文化進行重塑和定位，致力構建積極主動型的稅收文化和服務風格。

2.6 稅收服務人員變革：從傳統人事管理到現代人力資源管理

自上世紀90年代初實行分稅制財稅體制改革以來，稅務行政機關根據實踐發展需要，在不斷深化傳統干部人事制度改革的同時，積極應對市場化條件下干部隊伍建設面臨的新形勢、新任務與新要求，加大了人員競聘、干部交流輪崗與培訓力度，全面推行公務員制度，穩步推進事業單位改革，為新時期稅收服務工作的健康有序發展提供了堅強的組織保障和人力資源支持。不過，由于現行制度直接脫胎于傳統的干部人事管理制度，在現實中尚存在一系列有待解決的問題。現代稅收服務從動態上說是一種過程管理。現代組織管理由垂直管理向過程管理逐步演進，過程管理要求“規范”、“高效”，這對人力資源的科學配置和管理提出了更高的要求，同時也是構建稅收服務體系的重要支撐。稅務人員是稅收服務水平的決定因素，稅務人員的素質關系到納稅服務水平質量的好壞。要通過建立合理人力資源分配和激勵機制，運用信息化手段實現各項稅收服務質量考核指標的自動化生成，實行績效考核，強化監督管理，使各服務崗位的人員數量能與工作量相吻合。用科學的方法、合理的指標、可靠的數據來指導人力資源數量的配備工作。

2.7 稅收服務技術變革：從人工型到電子型

人類社會的發展進步與科技革命息息相關。歷史上科學的每一次重大發現及技術革新不僅會極大地推動社會生產力的發展，而且會對人類社會的組織結構形式、思想觀念和行為方式產生深遠的影響。在信息化的社會條件下，各國政府廣泛借用現代信息和通訊技術為納稅人提供服務，電子稅務在此背景應運而生。所謂電子稅務，是指稅務行政機關運用現代網絡通訊與信息技術手段，將稅務管理和服務通過網絡與信息技術進行集成，在互聯網上實現稅務部門組織結構、工程流程的優化重組和再造，超越時空局限與部門分割障礙，全方位地為納稅人提供優質、規范、透明的管理和服務[3]。電子稅務的興起不僅是政府稅收服務職能在技術和工具層面的變革，而且也是政府管理理念、方式及行為上的一次革命，其目標旨歸和價值歸宿在于廣泛借用現代科學和信息技術手段，實現政府管理與服務從人工型到電子型的轉變，從而降低服務成本，并為納稅人提供更為便捷、高效和優質的服務。

3 研究結論及展望

本文運用7—S系統思維模型，對當前我國稅收服務模式變革問題進行探討和剖析，通過考察，本項研究得出的結論如下：

3.1 研究結論

7—S系統思維模型告訴我們，任何組織均不是一維的組織結構，而是由戰略、結構、體制、風格、人員、技術和共同理念等要素構成的多維結構和復雜系統。因此，研究組織結構變革問題，不可能從某一方面或單一因素出發，而應樹立系統和全面的思維和觀點，綜合考慮組織內部各構成要素及其內部聯系，整體性地推進改革。同樣地，我國稅收服務模式變革是一項系統工程，必須采取統籌規劃、多管齊下、整體推進、分類實施的策略，達到促進組織結構優化及整體效能發揮的目標。

在7—S系統思維模型分析框架指引下，當前我國稅收服務模式變革應遵循的策略和技術路線是：（1）稅收服務理念變革：從“管制型服務”到“服務型管制”；（2）稅收服務戰略變革：從“聚財為民”到“為民聚財”；（3）稅收服務結構變革：從豎直化到扁平化；（4）稅收服務體制變革：從“單中心”到“多中心”；（5）稅收服務風格變革：從被動型到主動型；（6）稅收服務人員變革：從傳統人事管理到現代人力資源管理；（7）稅收服務技術變革：從人工型到電子型。新型稅收服務模式圖示如圖2。

3.2 研究展望

由于稅收服務模式變革是一項具有復雜性的理論和實踐課題，不同的研究者由于采取的立場、觀點和方法的不同，可能會得出不同的論點和結論。本項研究對此問題進行了初步探討，在此僅希望起到“拋磚引玉”的作用，希望能引起更多研究者的關注。結合本項研究，今后可從以下幾個方面進行深化、拓展和完善：

首先，本項研究主要是在總結實踐經驗的基礎上，對我國稅收服務模式變革問題展開研究，如果說本文有一定意義的價值和貢獻的話，那就是本文提出了當代中國稅收服務模式變革的“愿景”以及為實現理想圖景的行動路線。下一步研究可采取實證和個案分析的方法，進一步驗證本文提出的觀點和結論，并增強研究結論的適用性、應用性和針對性。

其次，麥肯錫7—S系統思維模型不僅指出了構成影響組織變遷與結構變革的七種主要因素，而且認為這七種要素之間是相互聯系、不可分割的，各要素之間的相互作用和關系圖譜共同決定組織變革的模式與進程。其中，戰略、結構、體制是影響組織變革的“硬件”，而理念、人員、技術、風格是影響組織變革的“軟件”。本文雖然從七個方面考察了我國稅收服務模式變革問題，在論證過程中也注意到各要素之間的聯系，但并沒有單列一章對要素之間的內在聯系展開具體分析。這也構成本文的缺陷和遺憾之處，下一步宜進一步補充和完善。

第三，“7-S”模型主要是從組織內部的內在環境和因素來分析組織變革問題的，雖然各要素的提出是外部環境施加內部環境作用的產物，強調組織與外界存在物質、信息、能量的交流及開放性，但在本文的考察過程中，對外在環境和變量感覺著墨過少，這也為后續研究提供了進一步努力的空間及方向。

[1]張立榮.當代中國治理范式變革—基于麥肯錫7—S系統思維模型的一種探討[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2007，(4).

[2]張立榮,冷向明.論中國未來政府治理范式的特質與進路[J].江海學刊,2007，(3).

[3]劉書明,楊旭.電子稅務:為納稅人提供最佳服務[J].中國稅務,2002，(7).

（責任編輯/亦民）

F201

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1002－6487（2011）07－0084-03