日本排放福島核電站低放射性污水入海的法律責任辨

郁志榮

日本排放福島核電站低放射性污水入海的法律責任辨

郁志榮

2010年9月18日航拍的日本福島第一核電站

英國媒體公布的2010年11月（左）和2011年3月15日航拍福島第一核電站的照片

日本“311”地震海嘯重創福島第一核電站，1-6號機組都有不同程度的損壞。4月4日，日本政府同意東電公司將廢棄物集中處理設施內的放射性污水和5號、6號機組附近的地下水排放入海，引起了國內外的強烈反響，日本漁業協會等向東電公司提出抗議并要求索賠，國際社會尤其是鄰近國家韓國、俄羅斯和中國對日本的舉動表示強烈不滿，認定其擅自排放放射性污水屬于違法行為并保留隨時向日本索賠的權利。但是事實上，世界上對核輻射影響海洋環境的國際法律制度尚不完善，實際認定當事國違法的法律依據以及處罰或制裁的具體規定幾乎空白，至于賠償訴求的兌現更加困難。以此為契機，應盡快建立和完善防止和處置放射性污染影響和損害海洋環境的法律制度，盡早形成中、韓、俄、日西北太平洋核輻射聯合監測體系，跟蹤監測日本排放核輻射污水的擴散實況及其影響范圍和影響程度。

福島核電站核輻射污水排放情況

2011年4月4日，日本東京電力公司宣布，從當天19時開始將福島第一核電站廢棄物集中處理設施內低放射性污水排放入海，目的是為了騰出空間，存放該電站1號至4號機組渦輪機房等處大量含高濃度放射性物質的積水。此次排放的除了廢棄物集中處理設施內的約1萬噸污水之外，還包括5號和6號機組附近大約1500噸含放射性物質的地下水，共計11500噸。根據東京電力公司4月15日向日本經濟產業省原子能安全保安院的報告，福島第一核電站4日至10日實際向海洋排放的污水共計10393噸，大約有1500億貝克勒爾的放射性物質。日本政府強調，向海中排放低放射性污水是根據日本相關法律實施的，是為確保有空間存放高放射性積水而采取的不得已措施。被排放的這些低放射性污水中的輻射量超過日本法定安全標準的500倍左右。在排放污水前數小時日本召開了駐東京外國大使館的說明會，美國和加拿大等51個國家和國際組織出席，此外向駐東京的全部149個國家大使館、歐盟以及35個國際組織發送了告知傳真和郵件。日本還強調，東京電力公司4日15點50分左右宣布排放污水，官房長官枝野幸男也幾乎同時在記者會上透露了該消息，電視直播了當時的情況。有媒體報道，日本政府在批準東電公司將核污染廢水排放入海前曾向美國通報并征得同意。美國能源部有關人士4月1日在日本總理官邸會見了日本政府高層官員，轉達了美國政府的意思，稱“應該把核污染廢水排入海中，早日冷卻福島第一核電站的反應堆。放射性物質擴散海中，并不會有什么問題。美國政府不會抗議將廢水排入海中。”另外，美國駐日大使與日本政府負責人在東京電力本公司會面舉行對策研討會時，美國已認可了將污水排入海中的方案。

2011年4月4日，日本東京電力公司宣布，從當天19時開始將福島第一核電站廢棄物集中處理設施內低放射性污水排放入海，目的是為了騰出空間，存放該電站1號至4號機組渦輪機房等處大量含高濃度放射性物質的積水。

對日排污入海的反響強烈

對東電公司將福島第一核電站的放射性污水排放入海，日本國內外都作出了強烈反響。首先是日本國內的反應出乎意料的激烈，農林水產省大臣鹿野道彥向經濟產業大臣海江田萬里抱怨，“決定排放低輻射污水沒有事先通知農林省，我感到非常遺憾。”日本漁業與水產加工團體也向東電提出了強烈抗議，并要求全額賠償損失。日本全國漁業協會聯合會(全漁聯)會長服部郁弘6日上午前往東京電力公司總部，與東電董事長勝俁恒久舉行會談，就該公司向大海排放因福島第一核電站事故而含有放射性物質的污水提出抗議：服部批評稱“這是東電單方面的粗暴行徑，難以原諒”，勝俁則表示“從心里感到抱歉”，并稱今后不會再向大海排放污水；服部指出“東電的做法踐踏了全國漁業工作者為穩定提供安全放心的水產品作出的努力，我們希望東電能夠明確這起重大事故的責任”，對此勝俁回答稱“誠懇地接受你們的意見，我們將盡最大努力。會和政府商量，做出最大限度的賠償”。

事實上，日本此次排放污水前征求了美國的意見，在某種意義上講是美國“批準”了日本的排放行為。由此證明針對核輻射污染海洋環境的國際法律制度尚不完善，實際操作非常不規范；即使確定日本屬于違法行為，采取處罰或制裁措施也難以落到實處，賠償兌現更加困難。

東京電力公司向海中排放放射性污水，還引起了鄰國的不滿和國際社會的擔憂，各國紛紛向日本政府提出質疑。韓國于4日晚通過駐日本大使館向日本外務省轉達了政府的憂慮，認為日方這一行為有可能會觸犯國際法，并詢問了日本外務省的對策；針對日本稱已向駐東京的全部149個國家大使館、歐盟以及35個國際組織發送了通報排污的傳真和郵件，韓國當天向日本外務省表示不滿，稱“過了19點才通過發來的傳真得知排水一事”，要求重要信息應個別進行事前通報。俄羅斯7日發表聲明指出“日本6日才告知排水一事”。 在4月13日上午舉行的日本眾院外務委員會會議上，日本外務省承認，有關東京電力公司4日向海洋中排放放射性物質污染水一事，在排放前未及時向周邊各國進行通報。據韓聯社報道，日本政府預定于6日上午11時向韓國相關官員介紹放射性污水的排放情況；對于韓方的聯合監測要求，日方表示將視事態發展情況做出決定，如有必要，可考慮聯合進行監測。俄羅斯副總理伊萬諾夫表示，如果海水受到輻射污染，俄羅斯在距離福島約160千米的海域捕魚將非常危險；伊萬諾夫還表示，美俄的核能專家對日方不太合作的態度感到不滿，認為日本應將輻射外泄事故的情況公開給海外核能專家。中國國際法專家指出日本擅自排放核污水行為是違反《核事故及早通報公約》和《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的不當行為，但是調查取證難度較大，而且核輻射污染產生的后果影響有一個積累過程，短期內不會顯現。

日本排污違法應承擔法律責任

國際社會尤其是作為鄰近國家的韓、俄、中三國的反應最為強烈，認為日本擅自排放福島第一核電站低放射性污水入海屬于違反國際法的行為，應該追究其相應的法律責任并保留要求日方賠償的權利。綜合各國立場和態度，認為日本排污屬于違法行為的主要有三個方面的依據。

其一，根據《公約》中海洋環境污染的定義認定日本排污屬違法行為。《公約》第一條第一項第四款對“海洋環境污染”的定義是，人類直接或間接把物質或能量引入海洋環境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和其他正當用途在內的各種海洋活動、損壞海水使用質量和減損環境優美等有害影響。對照《公約》規定，可以認定日本將福島第一核電站的低放射性污水排放入海屬于違法行為，尤其是此項規定中“以致造成和可能造成……”對“原告”方十分有利。放射性污染是看不見摸不著的，但危害卻很大，特別是對人體腦部等重要部位的影響巨大，嚴重時可以使DNA變異。此次日本福島核電站排放污水，從理論上完全可以認定其影響了鄰國的海洋環境，而要拿出確鑿的證據卻非常困難，至少目前階段幾乎不可能，但這并不妨礙對日本排放福島第一核電站低放射性污水屬于違法行為的認定。《公約》中的“海洋環境污染”可以是證據確鑿的事實存在，也可以是推測或估計，這樣就能把舉證責任推給“被告”一方，即日本如果要否認鄰國和國際社會對其違法行為的指控，就必須負有其排污對海洋環境和鄰國沒有造成損害和危害的舉證責任，不舉證或舉證不力就等于承認指控。當然，即使日本不得不承認違法行為，仍有許多理由提出免責申訴，譬如其排放低放射性污水的目的是為了給存放高放射性污水騰出空間，避免更大的事故和更嚴重的危害發生，從根本上講這是一項積極主動的措施，可以用應急和不可抗拒為由提出免責。這里存在一個仲裁的問題，而究竟是由作為專業管理組織的國際原子能機構（IAEA）還是國際法院抑或國際海洋法法庭來裁決需要很好的研究——放射性污染專業性非常強，后兩者恐怕不具備裁決的能力，而國際原子能機構也未必能夠勝任裁決，因為它畢竟是以行業協調為主的松散性組織，依法判案并不專業。筆者認為，兩者結合會產生珠聯璧合的效應。事實上，日本此次排放污水前征求了美國的意見，在某種意義上講是美國“批準”了日本的排放行為。由此證明針對核輻射污染海洋環境的國際法律制度尚不完善，實際操作非常不規范；即使確定日本屬于違法行為，采取處罰或制裁措施也難以落到實處，賠償兌現更加困難。

其二，違反《1972年防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》即《倫敦傾廢公約》有關規定。《倫敦傾廢公約》強調，“各國應按照聯合國憲章和國際法原則有責任保證在其管轄或控制范圍內的活動，不致損害其他國家或各國管轄范圍以外區域的環境，并確保海洋環境的質量及與人們利害有關的資源免受損害”。根據國際公約，“排海”行為確實構成了“傾廢”，但其不同于傳統意義上的“傾廢”。“之所以說日本東京電力公司的‘排海’區別于國際法傳統意義上的‘傾廢’，是因為傳統意義上的傾倒放射性廢料是經過嚴格儲存、運輸和選定特定海域進行的，而日本是將核廢液直接‘排海’。”日本的“排海”行為仿佛已經凌駕于國際法之上。筆者認為，上述以違反《倫敦傾廢公約》認定日本排放福島第一核電站低放射性污水屬違法行為基本不成立，因為《公約》對海洋“傾廢”有明確的規定，即“從船只、飛機、平臺或其他人造海上結構故意處置廢物或其他物質的行為”，把日本的“排海”行為硬是與其對號入座，未免太牽強附會經不起推敲，結果必然適得其反。此外，將日本的“排海”行為認定為其凌駕于國際法之上的認識也過于武斷，必然得不到普遍認可。

其三，日本未履行通知國際組織和與各國磋商的國際義務。聯合國《里約環境與發展宣言》第十八條規定：“各國應把任何可能對其他國家的環境突然產生有害影響的自然災害或其他意外事件立即通知那些國家。”第十九條要求“各國應事先和及時地向可能受影響的國家提供關于可能會產生重大的跨邊界有害環境影響的活動的通知和信息，并在初期真誠地與那些國家磋商”。而日本政府“排海”在前，“告知”在后，更未“在初期真誠地與那些國家磋商”。日本作為《公約》等國際公約的締約國之一，其“排海”行為嚴重違背了現代國際法7項基本原則中的兩項，即善意履行國際義務原則和國際合作原則，并且更加違背了國際環境法的基本原則，即環境可持續發展原則。《公約》設專章就“海洋環境的保護和保全”作出規定，第一百九十二條明確規定：“各國有保護和保全海洋環境的義務”，第一百九十三條第二款規定：“各國應采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下進行的活動不致使其他國家及其環境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權權利的區域之外”，第二百三十五條規定：“各國應按照國際法承擔責任。”

我國在著力防范核事故發生的同時，還要對偶發的核電站事故引起的放射性污水排放影響海洋環境進行研究，建立一套完整的放射性污染物質擴散的監測系統，同時形成追究當事國責任乃至賠償的法律制度勢在必行。

反思

如果對日本福島第一核電站放射性污水排放行為嚴格追究責任的話，其的確存在一定的程序違法嫌疑。主要原因是日本重視了美國的作用而輕視或無視鄰國的存在和知情權利，并確實有“先排放后通報”的違反程序的行為。但是以筆者之見，與其追究日本在“排污”問題上的程序違法行為，不如向前看，采取務實的措施防患未然。福島第一核電站的放射性污水已經排放，而如何影響和影響如何尚是未知，因此中、韓、俄、日四國應該形成西北太平洋放射性污染物擴散聯合監測體系，并開展實質性的監測活動，美國和法國也應該參與其中。

鑒于日本排污入海的行為，有學者和專家認為沿海國應該保留向日本提出損害賠償的權利。“各沿海國和內陸國是否向日本提出越境海洋環境損害賠償，取決于日本的‘排海’是否造成海洋環境越境污染。”雖然《公約》對“海洋環境污染”的定義沒有進行詳細的解釋，但是“海洋環境污染”應該包括引入一國管轄范圍內海洋環境的物質或能量，通過海水運動或擴散作用造成或可能造成損害他國的生物資源和海洋生物、損壞其海水使用質量和減損其環境優美等有害影響。 客觀地分析，從理論上提出這個命題也許是成立的，但是在實際操作上可能性不大，而沒有可能性就失去了現實意義。按照《公約》規定，日本對其200海里內的專屬經濟區和大陸架擁有管轄權，未經許可擅自進行跟蹤監測等科學研究屬于違法行為，但是不抵近排污口采樣監測要想得到理想的效果是不可能的；而如果不是從排污源頭開始監測和掌握其擴散全過程，即使在它國管轄海域測出放射性污染物質，并證明造成了海洋環境污染也難以證明是日本排污所為而提出索賠。我們常說以法律為準繩、以事實為依據，證明海洋環境污染造成損害必須依靠高科技手段才能實現，任何隨心所欲的簡單的推理都是不可取得，是沒有任何說服力的，如果對簿公堂必定會敗下陣來。日本東電公司現在已經考慮對受災地區給予一定賠償，但是并非以排放污水造成損害為由，而是作為對陸上核輻射造成損失進行賠償。

迄今為止，世界上發生核電站爆炸引發核輻射污染事故的只有美國三厘島、前蘇聯的切爾諾貝利和日本福島第一核電站三起，而將放射性污水排放入海的只有日本福島第一核電站，究竟如何從法律角度認定當事國的責任，如何判斷其排放污水對海洋環境的影響，無論從法學的角度還是監測技術的領域都是一片空白，需要深入探討和建立相應的程序。以此為契機，我國在著力防范核事故發生的同時，還要對偶發的核電站事故引起的放射性污水排放影響海洋環境進行研究，建立一套完整的放射性污染物質擴散的監測系統，同時形成追究當事國責任乃至賠償的法律制度勢在必行。