土地流轉制度下農民養老保險制度初探

劉儒婷

(東北財經大學 研究生院，遼寧 大連 116025)

土地流轉制度下農民養老保險制度初探

劉儒婷

(東北財經大學 研究生院，遼寧 大連 116025)

農民或主動或被動地離開土地是中國土地流轉制度下的產物之一。在這個制度下，農民被劃分為三種不同類型，所以應該根據不同農民群體的特點把他們納入到不同的養老保險體系中。但是為了保證農民養老問題的快速、有效解決，需要將土地流轉下的農村養老保障問題植根于我國當前的養老保險體系框架之下，并制定涉及資金來源、制度銜接、制度彈性和監管等問題的解決方案。

土地流轉制度;農民;養老保險

0 引言

農民或主動或被動地離開土地是我國土地流轉制度下的產物之一，使農民與土地相分離的原因主要有兩個方面:其一是我國正處于城鎮化進程的快速發展時期，城鎮規劃用地迫使農民離開土地，成為失地農民;其二是農村土地流轉制度改革允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，并發展適度規模經營。農民可以把土地使用權轉讓出去，參與土地收益分配。農民離開了土地，也就失去了工作，同時，農民群體沒有一個完善的社會保障體系支持，于是出現了“無地、無工作、無保障”的三無農民。據估算，目前我國失地農民總數在4000萬人左右，且每年還在以200多萬人的速度增加。我國已有17個省級政府或部門出臺關于失地農民社會保障工作方面的文件或通知，已經有700多萬失地農民納入到基本生活或養老保障制度。但從總體來看，依然存在著覆蓋面較窄、養老金待遇較低的現象，很難達到農民失地后生活水平不下降的目標。經專家預測，隨著我國工業化和城鎮化步伐的加快，到2030年，我國失地農民將達到1.1億人，其中將有8000萬人既失地又失業。［1］因此，及早重視這部分農民的養老保險制度問題，能夠為國家整體規劃的實現和農村經濟的發展解決后顧之憂。在土地流轉制度下，農民實際上被劃分為不同群體，應該根據不同類型的農民解決他們的養老問題，解決方案要植根于目前的城鎮養老保險體系和新型農村養老保險體系，加強可操作性和可行性，同時又順應建立城鄉統一養老保險體系的最終目標。針對土地流轉制度，建立合理有效的農民養老保險制度，一方面可以確保農村土地流轉制度高效實施，緩解土地資源稀缺;另一方面可以幫助解決土地粗放經營和撂荒問題。

1 土地流轉制度對農民養老的影響

1.1 土地流轉改變農民傳統養老保障方式

土地對農民有著特殊的意義。土地一直被當作是農民的傳家寶和命根子，它不僅是農民當前賴以生存的生產資料，還承擔著農民養老、醫療、失業等方面的保障功能。但是當農民把土地轉讓之后，農民就會暫時或永久地失去土地，當然同時也喪失了土地給農民帶來的各種保障功能。因此在農民的土地被流轉之后，作為具有穩定和保障作用的養老保險等社會保障體系將要解決這部分農民的后顧之憂。

1.2 土地流轉制度下不同農民群體納入不同養老體系

土地流轉制度下的農村將存在三類農民群體，一類是純粹農民，指那些依然從事農業活動，并依靠土地收入為主要生活來源，且長期生活在農村的農民。其余兩類都是土地流轉農民，根據土地流轉的形式，可分為暫時性失地農民和永久性失地農民。暫時性失地農民是指那些暫時出讓土地使用權，實際上農民并沒有完全喪失土地，原則上農民可以收回并占有土地使用權。在這類農民土地流轉期間，他們最可能成為城市農民工群體中的一部分。而永久性失地農民是指在我國城市化進程中，徹底喪失了以土地為生活來源的權利，他們同城鎮人口一樣，土地不再是他們的生產要素了。由于土地流轉農民可劃分為暫時性和永久性失地農民，因而根據他們與土地關系的變化，應給出不同的養老保險解決方案。由于永久性失地農民徹底失去了土地這個生產要素，他們之后的經濟生活方式將同城鎮居民一樣，且這類永久性失地農民大多生活在城鄉結合部，因此應該把這部分農民納入到城鎮居民養老保險體系，并改變他們的戶口性質。而對于暫時性失地農民，他們今后的生產生活依然不會和土地分開，因此仍然要把這部分暫時性失地農民納入到新型農村養老保險部分。但是目前的新型養老保險并不能完全符合這部分農民的特點和滿足他們對養老保險的要求，所以要在當前實行的新型農民養老保險基礎上繼續發展和完善，以使其妥善解決各種類型農民的養老問題。

1.3 土地流轉影響農民養老金繳費能力

在我國目前的養老保險體系中，無論是城鎮養老保險還是新型農村養老保險，都需要個人繳納相當一部分的養老金，而農民是否有經濟能力參保直接取決于農民的收益。土地收益是農民的主要收益來源，土地一旦流轉，農民有權享有土地流轉所帶來的收益。農民的土地收益權由三方面構成，承包地經營權流轉的收益、農民作為集體土地共有人應得的集體土地流轉收益和土地流轉后的土地發展權收益。一般來講，資源需要通過市場價格機制的調節才能達到最有效率的配置，但根據我國《土地管理法》規定，征地補償安置方案要經過市、縣人民政府批準后組織實施，對補償方案有異議或不能達成協議的，由政府部門處理。所以對于土地流轉價格農民是沒有話語權的，它是由有關行政部門事前確定的，并不是通過產權所有者通過自身利益參與討價還價的過程實現的，這往往導致征地補償標準低且資金經常不能及時到位的現象。“根據調查，如果成本價為100，擁有集體土地使用權的農民只能得到5%－10%，擁有集體土地所有權的村集體得到25%－30%，而60% －70%為政府及相關部門所得，而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，則大部分被中間商或地方政府所獲得”［2］。農民連最基本的土地流轉收益都不能獲得，更不用談土地發展權收益了。另外，目前征地賠償金多是一次性給付農民，而農民在養老保險問題上往往是短視的，考慮眼前利益較多，考慮長遠保障較少，不少人把養老保險的希望寄托于將來發財，而對社會保險缺乏應有的認識。農民在土地流轉過程中，往往也會要求一次性賠償，而較少注意保障自己的長期利益。農民對自己的長期保障缺乏規劃也會給農民養老保障的順利實施造成障礙。

2 土地流轉制度下農村養老保險解決方案

為了迎合城鎮化建設、刺激內需和規模化土地經營等方面經濟發展的需要，農村土地是有必要進行流轉的。農村土地流轉制度的實行將會影響農村經濟的格局，在這種制度下，土地可以作為農民的資產自由轉讓其使用權，從而獲得多樣化的收益，絕不僅僅局限于農產品生活資料。同時農民參與經濟生產的形式也將發生很大的變化，將有更多的農民離開屬于自己的土地進行生產活動，即使他們依然與土地打交道。在這種狀況下，針對土地對農民養老保障方面的功能，我們需要設計出一種能夠延續這種保障功能的制度，以維護農民的權益。

目前我國的養老保險體系由城鎮養老保險和新型農村養老保險兩個部分構成，經過多年的修正和磨合，這兩部分的養老保險制度已經日趨成熟。所以為了更加切合實際地解決問題，筆者主張土地流轉下的農村養老保障問題應該基于目前成熟的我國養老保險體系框架之下。將失地農民的養老問題根植于這個目前正在運行的體系之下，會快速和有效地解決這部分農民的養老問題。解決土地流轉制度下的農村養老保險問題的基本框架和思路如下:

圖1 土地流轉下農民養老保險框架

2.1 資金來源

建立一個健全、穩健的農民養老保險制度，資金是最不可或缺的保障因素。在筆者設計的農村養老保險制度中，更加強調土地流轉收益方對失地農民應盡的義務。對于土地流轉農民來說，他們的養老資金應該主要來源于土地流轉受益方。就目前的情況來看，土地流轉受益方一般一次性支付給失地農民若干資金作為補償，這完全不能滿足農民比較長遠的生存保障。土地可以為農民提供養老保障，所以土地流轉受益方理應承擔土地這一保障功能，這將意味著受益方要負擔更多的責任。所以應設立國家失地農民養老保障基金，基金來源于土地流轉受益方，基金主要用于解決永久性失地農民養老金。以往土地流轉時，受益方大多給予一次性補償，但是由于農民的短視行為，他們并不能妥善經營這筆資金。這時政府有責任幫助農民規劃未來，而且由于土地對農民的保障作用是長期的、持續的，因此即使在土地流轉制度下也要注重土地對農民的延續性賠償，土地受益方做不到，政府部門也要幫助農民做到。而利用部分土地流轉收入設立國家失地農民養老保障基金，輔助永久性失地農民順暢地融入到城鎮生產生活及社會保障體系之中將是一個行之有效的方法。

對于把土地承包出去的那些暫時性失地農民，他們和土地承租者實際上是一種租賃關系。在城鎮養老保險體系中，單位需要承擔職工相當大的一部分養老金，相應地，在土地租賃期間，由土地所產生的收益大部分歸承租方所有，因此承租方應承擔部分租賃土地農民的養老保險金，尤其是在村集體經濟收入匱乏的地區。

2.2 制度銜接

對于永久性失地農民，主要思路是將他們納入到實施中的城鎮養老保險制度中。按照城鎮養老保險制度的規定，針對沒有固定職業的居民，應按照當地上年度平均工資標準的20%進行養老保險繳費，其中8%計入到個人賬戶部分，12%計入到個人統籌部分。永久性失地農民的養老保險應與這個標準進行銜接。實施中需要注意的幾個原則:首先，繳納的費用應該從國家失地農民養老保障基金中劃出。其次，國家失地農民養老保障基金對不同年齡層次的失地農民承擔不同的責任，比如說對于已經達到退休年齡的失地農民，其養老保險費應該全部由基金支付;而對于中年的失地農民，鑒于他們還有一定的勞動能力，由基金承擔他們的部分養老保險費用，同時幫助他們再就業;而對于青年失地農民，應把重點放在對他們進行勞動技能培訓和扶持就業、創業上，鼓勵和培養他們通過勞動承擔自己的養老金。而對于他們的補償部分應該側重體現在就業培訓和正式就業之前的生活費用問題上，主要應該由失業保險項目承擔。

2.3 制度彈性

土地流轉制度下農民存在3個方向的類型轉變:

圖2 土地流轉制度下農民類型轉變

3種類型農民賴以生活的經濟活動形式是不一樣的。由有地農民、暫時性失地農民向永久性失地農民的轉變是單向的，但是其他兩種農民身份的轉變是暫時的，因此要充分考慮到農民在經營活動改變時繳納方式、繳納能力等方面的變化。首先要注重制度的多層次性，以便農民在經濟情況發生變化時，也能通過調整養老金數量達到自己可以承受且滿意的程度。同時也要注意制度的靈活性和與當前制度政策的可銜接性。

2.4 監管問題

土地流轉制度下的農民養老保險能否真正解決各種失地農民養老問題，還需要嚴格、科學的監管體系和部門。監督土地流轉受益人履行義務，確保國家失地農民養老保障基金有效運轉、保值增值以及避免濫用資金，都需要監管部門的監督和管理。

3 結語

農民養老保險制度作為一個國家的社會政策制度，政府在其中發揮著重要作用。第一，在土地流轉制度中，政府有著監督和管理各利益群體之間的利益均衡關系的責任。農民作為弱勢群體，應該首先確保他們的利益不受侵害。第二，在農民養老保險體系中，政府應該強化自己在公共福利提供上的功能和角色，增加其在養老保險領域上的公共投入。同時，土地流轉制度下的農民社會保障應是一個系統的體系，雖然本文只對其中的養老保險方面做了探討，而實際上養老保險是否能夠有效實施，需要醫療、失業以及其他系統的通力配合才能達到最優的效果。所以要想真正解決土地流轉制度下的農民問題，需要設計一個更全面、更安全、更科學的社會保障安全網。

［1］徐鼎亞，樊大霞.論失地農民利益保障機制的構建［J］.社會科學論壇:學術研究卷，2006(12):27－31.

［2］郭陽旭.農村土地流轉中社保功能體現與補償標準計算研究［J］.重慶工商大學學報，2008(7):27 －30.

［3］黃敏秋.土地流轉與農民權益保護研究——基于土地制度的分析［J］.產業與科技論壇，2009(5):11 －13.

［4］崔智敏.土地流轉中的失地農民問題及其對策［J］.特區經濟，2007(5):173－174.

［5］鄭勝華，等.被征地農民養老保障問題研究［J］.浙江學刊，2007(2):192－195.

［6］尚長風，張瀚文.土地流轉及農村養老保險制度設計［J］.審計與經濟研究，2008(5):78－82.

［7］徐秋花，侯仲華.構建失地農民養老保險制度探析［J］.南昌大學學報，2006(1):70－75.

Preliminary study on peasants＇pension insurance mechanism under the system of land circulation

LIU Ru-ting

(Graduate School，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

It is a result of the system for transferring rural land whether peasants leave their land forwardly or passively.Under this system，peasants are divided into three types.Therefore，different kind of peasants should be included into different social pension insurance system referring to their features.In order to ensure pension issue of peasants can be solved quickly and effectively，we should root it in the framework of current pension insurance system and make solution plans，including sources of funds，system interface，system flexibility and supervision issues.

land circulation system;peasant;pension insurance

C913.7

A

1009－3907(2011)01－0007－04

2010－11－07

劉儒婷(1982－)，女，吉林通化人，博士研究生，主要從事養老保險方面的研究。

責任編輯:沈 玲