煤炭工業環境監管政策及管理方法

□文/徐向陽 劉倩倩

煤炭工業環境監管政策及管理方法

□文/徐向陽 劉倩倩

我國工業環境監管政策在近些年有了長足發展，但仍存在很多不足，導致很多環境監管不到位。自愿協議式環境管理作為歐洲環境政策的一個重要組成部分，在政府法律法規覆蓋領域之外發揮著重要作用。本文簡要分析目前煤炭工業環境監管狀況，并突出介紹自愿協議式工業環境管理方法,分析在我國的適用情況。

煤炭工業環境；自愿協議式工業環境管理；政策

近年來，我國煤炭的快速發展給生態環境帶來了巨大的壓力。2009年底中國煤炭總產能已經高達36億噸，產量30億噸，另凈進口1億噸，煤炭大國首次成為煤炭凈進口國；預計2010年產煤將在33億噸左右，上半年就進口了8，000萬噸煤炭。然而，“十一五”規劃的全國煤炭產量目標是26億噸，“十一五”規劃的煤炭總量控制已經“完敗”。從2003年開始，中國煤炭產量幾乎以每年2億噸的增量上升。據估算，“十五”期間煤炭開采造成采空區地表塌陷面積新增約17萬公頃，全國重點煤礦平均塌陷面積約占礦區含煤面積的1/10；煤炭開采耗地下水約140億噸，污染和破壞了礦區及其周圍水系，全國96個國有重點礦區中，缺水礦區約占71%，其中嚴重缺水占40%；煤矸石排放量新增約8.7億噸，累計堆存40億噸，占地約1.2萬公頃。（圖1）

“十一五”期間，國家對煤炭環境進行了一系列治理工作，出臺了一系列政策法規規范煤炭工業環境。近年來，我國關于煤炭產業環境監管的力度加強，為合理開發利用煤炭資源、防治環境污染和生態破壞、保障人體健康、促進煤炭工業健康發展做出了很大的努力。

一、我國現有煤炭工業環境監管政策概述

近年來，我國煤炭工業環境保護不斷適應新要求，通過一系列法規和政策的制定和實施，煤炭環境監管質量有了很大的提升，煤炭環境保護質量也有了一定的改善。

監管范圍上，從以國有重點煤礦為主要監管對象，逐步改為向煤炭全行業的監管；監管手段上，從過去的行政管理，逐步轉變為依法監督、行業指導、技術和信息引導的綜合服務；工作重點上，從單一解決煤炭開發中的環境污染問題，逐步轉變為解決污染問題與生態問題并重；技術路線上，從末端治理、以污染物達標排放為主向過程控制、生態整治、資源綜合利用方面轉變；在經濟政策上，從單純依靠企業籌資轉向國家、地方政府和企業共同出資綜合治理，投資量逐年增加，渠道較為穩定，這些轉變都有力地推進了煤炭行業的環境保護工作。（表 1）

二、我國煤炭工業環境監管中的主要問題

我國煤炭工業環境保護起步較晚、基礎較差，法律法規在實施過程中存在很多問題，與國際先進煤炭生產國家的水平仍有較大差距。主要表現為：

1、煤炭建設項目的環境影響評價制度尚待完善。煤炭建設項目的環境影響評價，主要是針對環境可能造成的影響，以及擬采取的措施進行評價、論證，從而選取對環境危害較小的最佳可行方案，為決策部門提供方向性意見。雖然環境評價報告通常詳述了對礦區生態環境保護及防治的技術方案，但方案落實情況較差，礦區開發后的生態環境在不斷變化，因此應在整個過程中進行評價。而目前僅做事前一次性的評價，缺乏后續跟蹤評價。

2、煤炭工業環境監管相關部門協調、統一管理機制有待完善。煤炭企業以及礦山生態環境的管理涉及環保、國土、水利、發展改革、科技、司法等部門以及人大、政協監督機構，各部門環境管理根據自身領域側重點不同，往往只重視本部門的職能，沒有從礦區生態環境整體出發加以管理，部門間難以協調一致。國家制定相關機制雖有規定負責的部門，卻沒有突出各部門的如何協調合作。國家應該完善相關協調機制，同時賦予煤監局環境監管職責，強化中央政府協調解決跨省界煤礦區域生態環境問題的能力，督促檢查突出的煤礦工業生態環境問題。

3、煤炭工業環境改善資金投入不足。由于煤炭環境治理需要資金額度巨大，全國各大煤炭礦區長期遺留下了大量環境舊賬。隨著煤炭的大量開采，生態環境遭到更多的破壞，而相關環境治理資金一直欠缺。20世紀后期，七部委聯合下發維簡費使用辦法，在更改資金中提取7%作為生態環境費用，但其作用有限，煤炭產銷兩旺的今天，這部分資金只能做到平新賬而還不了舊賬。

鑒于我國煤炭工業法律法規體系的建立健全和政策監管的這些不足之處，我國應該促進煤炭企業法人積極自愿進行煤炭礦區的環境治理，改進政府部門和相關企業的制約關系，引進“自愿協議式工業環境管理”是有效的改進方法。

三、自愿協議式工業環境管理機制

1、自愿協議式工業環境管理的發展。自愿協議式工業環境管理方法是工業企業為改進環境管理主動做出的一種承諾，它是建立在企業自覺自愿基礎上，以契約形式承諾改進環境質量的環境政策工具。自愿方法有兩種主要類型：一種是單方面承諾，企業主動提出采取減少污染排放、改善環境的措施，并通報各相關利益人；另一種是協商協議，政府部門和企業之間通過協商達成協議，協議中提出環境目標，明確各自的環境保護責任。自愿協議受到獎勵和懲罰機制的約束，并受到公眾和第三方的監督，體現了政府部門與工業企業之間的相互制約關系。在大多數的情況下，自愿協議等同于合同，有法律效力。

自愿協議方法源自于日本，20世紀七十年代在歐盟國家開始使用。在上世紀九十年代，為了盡量避免“命令式”和行政管理中出現的問題，工業企業和政府部門建立了自愿協議式環境管理模式。因此，自愿協議既不是政府干預的結果也不是政治科學家的理論。而解決復雜環境問題需要更靈活的方法，自愿協議式環境管理正是這一需求的必然產物。歐盟從大量的自愿協議式環境管理中積累了超過30年的實踐經驗，目前它已經成為歐盟混合環境政策框架中的重要組成部分。

表1 近年我國發布的工業環境政策

2、我國實行自愿協議式工業環境管理的機遇

（1）我國已具備實施自愿協議式環境管理的法律法規體系。實踐證明，只有“命令式”環境管理進入了較高階段，才具有實施自愿式環境管理的可能。“命令式”環境管理是以法規和標準為依據的，近年來我國已經逐步建立了較為完善的煤炭工業環境管理法律法規體系。

（2）推行清潔生產與實施循環經濟為實施自愿協議式環境管理開辟了道路。國家實施循環經濟和推行清潔生產，將替代傳統經濟的高消耗、高廢棄生產模式，減少對環境的污染和破壞。同時，在工業企業中普及清潔生產的概念和做法為自愿協議式工業環境奠定基礎。

（3）我國已有了自愿協議式環境管理的雛形。我國一些地區政府采用與企業協商的方式確定污染物減排指標；施行排污收費貸款減免措施；對布局不合理的污染企業采用協議搬遷的方法，并施以土地優惠政策；協議建設生態環境恢復工程等，都是自愿協議式環境管理的范疇，屬于協商協議。

（4）公眾環境意識的提升為實施自愿協議式環境管理的道德基礎。隨著近年來世界環境問題的嚴峻化，我國加強環境保護宣傳力度，公民普遍具有了環境保護意識和可持續發展思想。同時，企業社會責任意識的提升也增強了自愿協議是環境管理的可實施性。

自愿協議式環境管理方式雖然在歐盟已經發展成為一種成熟的環境管理方式，但在我國還是一個新概念。在我國傳統的“命令式”管理系統不足的今天，應當大膽地引進自愿式管理辦法，使得工業企業以“主人”的身份改善自身的環境管理，而不是被動地進行環境管理，以提高企業自身積極性。這將對正統的政策法規體系起到十分有益的補充作用。

[1]張仁志.在我國實施自愿協議式工業環境管理的可行性探討.中國環境管理干部學院學報，2008.12.

[2]王玖明.煤炭工業環境保護工作三十年.煤炭加工與綜合利用，2009.2.

[3]盧寧川等.企業采用自愿協議式環境管理方法的意愿調查.污染防治技術，2006.4.

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（作者單位：中國礦業大學（北京）管理學院）