國(guó)土資源規(guī)制:基本理論與中國(guó)實(shí)踐*

谷樹忠 周 洪 武 紅，4 張 亮 王興杰，5

(1.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京100010;2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101;3.中國(guó)科學(xué)院研究生院，北京100049;4.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北石家莊050031;5.山東師范大學(xué)山東省可持續(xù)發(fā)展研究中心，山東濟(jì)南250014)

國(guó)土資源規(guī)制:基本理論與中國(guó)實(shí)踐*

谷樹忠1周 洪2，3武 紅2，3，4張 亮1王興杰2，3，5

(1.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京100010;2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101;3.中國(guó)科學(xué)院研究生院，北京100049;4.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北石家莊050031;5.山東師范大學(xué)山東省可持續(xù)發(fā)展研究中心，山東濟(jì)南250014)

規(guī)制是政府或其特定部門，對(duì)企業(yè)及家庭、組織等行為，依據(jù)特定規(guī)定進(jìn)行特定的約束。該文基于國(guó)土資源基礎(chǔ)及其稀缺性和公共物品屬性，以及企業(yè)活動(dòng)的資源環(huán)境外部性等理論，提出國(guó)土資源規(guī)制的概念，認(rèn)為國(guó)土資源規(guī)制既是對(duì)與國(guó)土資源相關(guān)的行為的規(guī)制，也是以國(guó)土資源為手段對(duì)企業(yè)及地方政府的規(guī)制。國(guó)土資源規(guī)制的基本內(nèi)容包括:明晰國(guó)土資源基礎(chǔ)狀況、編制區(qū)域國(guó)土功能區(qū)劃和國(guó)土規(guī)劃、確定關(guān)鍵性國(guó)土資源的開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn);優(yōu)化國(guó)土資源規(guī)制路徑，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)手段在國(guó)土資源規(guī)制中的運(yùn)用;評(píng)定國(guó)土資源規(guī)制效果等。中國(guó)國(guó)土資源規(guī)制主要體現(xiàn)在土地參與宏觀調(diào)控、用水配額管理和制定能源效率標(biāo)準(zhǔn)等方面。依據(jù)中國(guó)國(guó)土資源規(guī)制實(shí)踐，選擇出8個(gè)包含土地、水、能源、礦產(chǎn)和森林等在內(nèi)的國(guó)土資源規(guī)制指標(biāo)，以期建構(gòu)我國(guó)國(guó)土資源規(guī)制的基本指標(biāo)體系。同時(shí)，建議加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)的國(guó)土資源規(guī)制，調(diào)整并完善現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和干部考核體系，以適應(yīng)國(guó)土資源規(guī)制的需要。

國(guó)土資源;規(guī)制;國(guó)土資源規(guī)制;資源稀缺;理論;實(shí)踐

國(guó)土資源規(guī)制，是指政府，特別是中央政府，對(duì)包括土地資源、水資源、能源資源、礦產(chǎn)資源及生物資源等在內(nèi)的國(guó)土資源的勘察、開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)等行為進(jìn)行約束，并將國(guó)土資源作為規(guī)制手段，對(duì)企業(yè)、地方政府及其他社會(huì)組成部分的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為進(jìn)行約束，以使之更符合國(guó)家利益、公共目標(biāo)和社會(huì)需求的行為。中國(guó)是一個(gè)資源小國(guó)，國(guó)土資源的人均擁有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，城市土地資源緊缺，土地價(jià)格急劇上升，耕地面積接近“紅線”，水資源嚴(yán)重不足，能源資源進(jìn)口量逐年上升，我國(guó)的資源安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，對(duì)我國(guó)國(guó)土資源進(jìn)行規(guī)制，規(guī)范國(guó)土資源開發(fā)行為、維護(hù)國(guó)土資源開發(fā)秩序、保障國(guó)土資源安全是符合我國(guó)國(guó)情和民意的行為，更是我國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

1 (政府)規(guī)制及其發(fā)展

1.1 規(guī)制及其含義

“規(guī)制”一詞來源于英文中的“Regulation”或“Regulatory Constraint(on)”，是日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)造的譯名。我國(guó)學(xué)者也將其翻譯成管制、監(jiān)管等名詞。目前關(guān)于規(guī)制的概念還沒有形成統(tǒng)一的共識(shí)，學(xué)者們分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和法學(xué)三個(gè)角度對(duì)規(guī)制進(jìn)行不同的定義，其中經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)規(guī)制的研究最為廣泛。日本學(xué)者金澤良雄將規(guī)制定義為，在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下，以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問題(廣義的市場(chǎng)失靈)為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體(特別是對(duì)企業(yè))活動(dòng)的行為。植草益在金澤良雄的基礎(chǔ)上，發(fā)展了規(guī)制的含義，認(rèn)為規(guī)制是由社會(huì)公共機(jī)構(gòu)對(duì)私人以及經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行的規(guī)制［1］。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾·F.史普博 (Daniel F.Spulber)將規(guī)制與市場(chǎng)相結(jié)合，提出一個(gè)市場(chǎng)條件下的規(guī)制的定義，即規(guī)制是指由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需關(guān)系決策的一般規(guī)則或特殊行為［2］。另一位美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨則將規(guī)制拓展到更廣大的范圍，認(rèn)為政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、扶助以及合理化和轉(zhuǎn)換等，都應(yīng)看作政府微觀規(guī)制的范疇。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳富良在借鑒國(guó)外研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，將規(guī)制定義為，政府根據(jù)有關(guān)法律法令、規(guī)章制度，對(duì)市場(chǎng)主體，包括公共部門和私人部門的企業(yè)組織、事業(yè)單位及個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和制約的一種管理方式［3］。可以看出，現(xiàn)有研究主要是從規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制依據(jù)、規(guī)制行為等幾個(gè)基本要素對(duì)規(guī)制進(jìn)行定義。

綜上所述，我們認(rèn)為，規(guī)制是政府或其特定部門，對(duì)企業(yè)及家庭、組織等行為，依據(jù)特定規(guī)定進(jìn)行特定的約束。根據(jù)規(guī)制對(duì)象及規(guī)制內(nèi)容的不同，可以將規(guī)制分為廣義規(guī)制與狹義規(guī)制:規(guī)制對(duì)象上僅限于企業(yè)的為狹義規(guī)制，而擴(kuò)展至家庭、組織甚至地方政府的為廣義規(guī)制;規(guī)制內(nèi)容上僅限于產(chǎn)業(yè)方面的為狹義規(guī)制，而擴(kuò)展至其他方面(社會(huì)責(zé)任、資源環(huán)境生態(tài))的為廣義規(guī)制。

1.2 規(guī)制的實(shí)質(zhì)與特征

規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)與政府的相對(duì)職責(zé)問題。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的適度干預(yù)往往能達(dá)到較理想的效果，這種干預(yù)就是政府規(guī)制。但是在何種經(jīng)濟(jì)狀況下需要干預(yù)以及干預(yù)到何種程度是規(guī)制過程中需要認(rèn)真考慮的問題。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能任由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，也不能完全依賴政府干預(yù)，市場(chǎng)和政府之間既有分工，又有協(xié)作，政府和市場(chǎng)之間的責(zé)任分配問題是規(guī)制的首要問題，也是確定規(guī)制邊界的重要內(nèi)容。

根據(jù)規(guī)制的概念及含義，規(guī)制具有如下幾個(gè)基本特征:①政府是規(guī)制的主體。一般認(rèn)為，規(guī)制主體是政府行政機(jī)關(guān)，也有人將政府司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)也包括在規(guī)制主體的范圍內(nèi)，而其他社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、組織，如各種行業(yè)協(xié)會(huì)，在某些情況下也可作為規(guī)制的主體;②企業(yè)是規(guī)制的客體。一般認(rèn)為，企業(yè)是規(guī)制的客體，但是隨著規(guī)制范圍的擴(kuò)大和延伸，規(guī)制的客體已經(jīng)擴(kuò)展至家庭、組織甚至地方政府;③社會(huì)監(jiān)督是規(guī)制實(shí)施的重要條件。當(dāng)規(guī)制中僅存在規(guī)制主體和規(guī)制客體時(shí)，容易產(chǎn)生尋租等腐敗問題，將規(guī)制置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，確保規(guī)制的公平和有效是規(guī)制實(shí)施的重要條件;④在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，規(guī)制的手段是不同的，即規(guī)制手段具有變遷性。在規(guī)制發(fā)展之初，行政手段在規(guī)制中的應(yīng)用較多，而當(dāng)規(guī)制發(fā)展到一定階段之后，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等在規(guī)制中的作用越來越突出。

1.3 規(guī)制的發(fā)展進(jìn)程

據(jù)認(rèn)為，規(guī)制產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代甚至更早些。源于為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而加強(qiáng)政府力量。20世紀(jì)30年代，以農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格下跌為起點(diǎn)，資本主義世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了有史以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)大蕭條，自由資本主義在面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)表現(xiàn)出來的無能為力迫使經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始探索新的管理方式，凱恩斯主張采用政府干預(yù)的方式來挽救陷于困境的資本主義經(jīng)濟(jì)，這一想法在羅斯福的實(shí)施下取得了良好的效果，贏得了政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)家的認(rèn)同。此后，規(guī)制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越大，一度出現(xiàn)了強(qiáng)化規(guī)制的浪潮。

20世紀(jì)五六十年代，過多的規(guī)制政策在增加政府行政支出的同時(shí)，加重了企業(yè)尤其是大量中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低了企業(yè)的生產(chǎn)效率，規(guī)制的執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)之間的差距也逐漸加大，政府規(guī)制這只“看得見的手”也出現(xiàn)了失靈，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開始重新審視政府強(qiáng)化規(guī)制的政策，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了不少反對(duì)規(guī)制的呼聲。20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)先后陷入滯脹的困境，為了提高生產(chǎn)效率、刺激市場(chǎng)活力，出現(xiàn)了“放松”和“緩和”規(guī)制的趨勢(shì)［4］。

20世紀(jì)90年代，資源環(huán)境問題顯現(xiàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約和障礙作用越來越明顯，在可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，再次出現(xiàn)了強(qiáng)化政府規(guī)制的要求。在資源環(huán)境已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的條件下，對(duì)企業(yè)的資源環(huán)境生態(tài)行為進(jìn)行規(guī)制已十分必要。

總體來看，目前全球處于放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制并存的局面:部分領(lǐng)域放松，特別是產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域;部分領(lǐng)域強(qiáng)化，特別是社會(huì)責(zé)任與資源環(huán)境生態(tài)行為等。而從我國(guó)的實(shí)際情況來看，中國(guó)正處于加強(qiáng)規(guī)制尤其是加強(qiáng)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任、資源環(huán)境生態(tài)行為規(guī)制的階段。

2 國(guó)土資源規(guī)制及其理論基礎(chǔ)

2.1 國(guó)土資源規(guī)制的基本界定

國(guó)土資源規(guī)制的概念是將規(guī)制與國(guó)土資源相結(jié)合提出的。它有兩層含義，其一是政府對(duì)各行為主體與國(guó)土資源有關(guān)的行為所進(jìn)行的規(guī)范化約束與管理;其二是政府將國(guó)土資源作為手段，對(duì)企業(yè)及地方政府的行為進(jìn)行約束，以使之更加符合國(guó)家利益、公共目標(biāo)和社會(huì)需求。

2.2 國(guó)土資源規(guī)制的理論基礎(chǔ)

2.2.1 政府規(guī)制理論

歸根結(jié)底，國(guó)土資源規(guī)制屬于政府規(guī)制，因此，政府規(guī)制理論是國(guó)土資源規(guī)制的最基本理論，在前面已有定義，在此不再贅述。

2.2.2 稀缺理論

稀缺理論是國(guó)土資源規(guī)制的重要理論。稀缺性是國(guó)土資源的自然屬性。在一定的時(shí)間和空間內(nèi)，國(guó)土資源在數(shù)量上是有限的，不是取之不盡、用之不竭的。不可再生資源的稀缺性顯而易見，而可更新資源的自然再生、補(bǔ)充能力也同樣有限。國(guó)土資源的排他性進(jìn)一步加劇了國(guó)土資源的稀缺程度，而國(guó)土資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不可或缺的作用和國(guó)土資源的戰(zhàn)略性地位決定了國(guó)土資源的自然壟斷特性。稀缺性是國(guó)土資源形成自然壟斷的基礎(chǔ)，而自然壟斷反過來又造成國(guó)土資源的進(jìn)一步稀缺。

2.2.3 公共物品理論

公共物品理論也是國(guó)土資源規(guī)制的理論基礎(chǔ)之一。土地資源、水資源、能源資源、礦產(chǎn)資源等公共資源都屬于準(zhǔn)公共物品，由于公共物品具有的非排他性特征，其在使用過程中就會(huì)更容易產(chǎn)生負(fù)外部性，導(dǎo)致資源配置的低效率。在使用公共資源的過程中，個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為所產(chǎn)生的負(fù)外部性往往由整個(gè)社會(huì)來承擔(dān)，如果缺乏有效的規(guī)制措施，外在的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)刺激他們?cè)黾訉?duì)資源的使用，如擴(kuò)大資源開采數(shù)量，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的退化［5］。

2.2.4 自然資源基礎(chǔ)理論

國(guó)土資源是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不可或缺的基礎(chǔ)，為人類提供日常生產(chǎn)和生活所需的基礎(chǔ)資料，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，但是國(guó)土資源承載能力是有限的，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要以資源基礎(chǔ)為依據(jù)，在自然資源的承載能力范圍內(nèi)適度發(fā)展，任何資源的短缺都將影響區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展水平。將國(guó)土資源壓力限制在區(qū)域自然資源承載能力的范圍之內(nèi)是國(guó)土資源規(guī)制的重要目標(biāo)。

2.2.5 外部性理論

如果某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的福利(效用或利潤(rùn))中包含的某些真實(shí)變量的值是由他人選定的，而這些人不會(huì)特別注意到其行為對(duì)于其他主體的福利產(chǎn)生的影響，此時(shí)就出現(xiàn)了外部性。企業(yè)活動(dòng)尤其是資源型企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)具有較強(qiáng)的外部性，且這種外部性往往表現(xiàn)為外部不經(jīng)濟(jì)性，造成企業(yè)的過度生產(chǎn)和對(duì)國(guó)土資源的浪費(fèi)。由政府制定對(duì)損害方行為數(shù)量控制的政策法規(guī)，限制其外部不經(jīng)濟(jì)行為，將企業(yè)外部成本內(nèi)部化是國(guó)土資源規(guī)制的重要內(nèi)容。

2.3 國(guó)土資源規(guī)制的現(xiàn)實(shí)需求

近年來，在世界經(jīng)濟(jì)不太樂觀的形勢(shì)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率約達(dá)10%，最高的省份甚至達(dá)到16%，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)到了近乎失控的狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)總量急劇擴(kuò)大的同時(shí)，居民收入在GDP中的比重仍然很低，環(huán)境質(zhì)量日益惡化，資源利用效率極低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量并未與經(jīng)濟(jì)規(guī)模同步提高。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠出口為主的外需拉動(dòng)，居民消費(fèi)不足、三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間發(fā)展不平衡、資源環(huán)境要素投入過多等結(jié)構(gòu)性矛盾是造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量偏低的主要根源。居民收入增長(zhǎng)緩慢，關(guān)系人民生活水平的醫(yī)療、教育、收入分配等問題突出，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能衰退，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)效益、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重失衡。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失控嚴(yán)重影響我國(guó)國(guó)土資源安全，資源價(jià)格急劇上升，資源投機(jī)行為屢禁不止，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)境污染加劇，資源環(huán)境壓力達(dá)到歷史最高水平。我國(guó)重規(guī)模輕質(zhì)量、重增長(zhǎng)輕發(fā)展、重速度輕效益、重經(jīng)濟(jì)輕資源環(huán)境的政績(jī)考核體系又進(jìn)一步加大了我國(guó)的資源環(huán)境壓力。我國(guó)的單位產(chǎn)值能耗是世界上最高的國(guó)家之一，每公斤標(biāo)準(zhǔn)煤創(chuàng)造的GDP僅為0.36美元，而日本為5.58美元，約是我國(guó)的15倍，世界均值為1.86美元。我國(guó)資源環(huán)境對(duì)于支撐“粗放型”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)到了難以承受的地步。因此，用國(guó)土資源對(duì)低效率的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行限制，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

從我國(guó)的資源國(guó)情來看，我國(guó)是一個(gè)資源小國(guó)，國(guó)土資源的人均擁有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，城市土地資源緊缺，土地價(jià)格急劇上升，耕地面積接近“紅線”，水資源嚴(yán)重不足，能源資源進(jìn)口量逐年上升，我國(guó)的資源安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。資源開發(fā)利用給環(huán)境造成了沉重的負(fù)擔(dān)，資源開發(fā)利用的環(huán)境效應(yīng)問題突出。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化的中期階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境之間的矛盾是當(dāng)前我國(guó)最為主要的矛盾之一，煤礦安全、糧食安全、水資源安全、能源安全是國(guó)土資源面臨最為嚴(yán)重的問題。因此，對(duì)我國(guó)國(guó)土資源進(jìn)行規(guī)制，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。

從自然資源的所有權(quán)來看，我國(guó)的自然資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家擁有對(duì)自然資源的所有權(quán)和控制權(quán)，國(guó)土資源的國(guó)家所有屬性決定了我國(guó)政府在配置資源或控制資源配置過程中的支配地位，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)以國(guó)土資源為手段規(guī)制區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了可能。而在規(guī)制主體的選擇上，我國(guó)的國(guó)土資源規(guī)制必須由作為自然資源所有者的政府來行使。

3 國(guó)土資源規(guī)制的基本內(nèi)容

3.1 國(guó)土資源規(guī)制的基礎(chǔ)性工作

明晰國(guó)土資源基礎(chǔ)狀況是明確國(guó)土資源規(guī)制目標(biāo)、確定國(guó)土資源規(guī)制內(nèi)容的前提條件。國(guó)土資源承載能力既是國(guó)土資源規(guī)制的基礎(chǔ)，又是國(guó)土資源規(guī)制的重要手段和標(biāo)尺，國(guó)土資源規(guī)制要以國(guó)土資源的承載能力為基準(zhǔn)，將人類活動(dòng)壓力盡可能限制在國(guó)土資源的承載能力范圍之內(nèi)。國(guó)土資源承載能力評(píng)估可以摸清國(guó)土資源狀況，找出區(qū)域國(guó)土資源短板，為區(qū)域國(guó)土資源規(guī)制提供基礎(chǔ)依據(jù)，是國(guó)土資源規(guī)制最基礎(chǔ)的工作。

不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，資源基礎(chǔ)不同，區(qū)域人類活動(dòng)對(duì)國(guó)土資源壓力的大小也不盡相同。根據(jù)區(qū)域國(guó)土資源承載能力和國(guó)土資源承載現(xiàn)狀將區(qū)域大致可以分為超載、滿載和盈余三種狀況，并依據(jù)承載狀況將我國(guó)的國(guó)土空間劃分為不同的主體功能區(qū)，用以指導(dǎo)區(qū)域的國(guó)土資源開發(fā)活動(dòng)，明確區(qū)域國(guó)土資源重點(diǎn)和開發(fā)方向，為區(qū)域國(guó)土資源規(guī)制提供理論依據(jù)。區(qū)域國(guó)土規(guī)劃是國(guó)土資源規(guī)制的重要途徑之一，國(guó)土資源規(guī)制要以區(qū)域國(guó)土規(guī)劃為指導(dǎo)，保證兩者之間的匹配和協(xié)調(diào)。因此，編制區(qū)域國(guó)土功能區(qū)劃和國(guó)土規(guī)劃也是國(guó)土資源規(guī)制的重要基礎(chǔ)性工作。

國(guó)土資源是國(guó)土資源規(guī)制的對(duì)象，但是，國(guó)土資源的種類繁多，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，不同國(guó)土資源對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也不盡相同，南方地區(qū)的耕地可能成為區(qū)域國(guó)土規(guī)制的重要目標(biāo)，而北方地區(qū)的水資源可能才是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制因素。因此，找出不同區(qū)域的關(guān)鍵資源因素，針對(duì)不同地區(qū)的國(guó)土資源狀況，確定關(guān)鍵性國(guó)土資源的開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)是制定國(guó)土資源規(guī)制政策的前期工作。

3.2 國(guó)土資源規(guī)制路徑與手段

國(guó)土資源規(guī)制在我國(guó)由來已久，且規(guī)制的范圍和內(nèi)容十分廣泛，從土地資源到水資源，再到能源、礦產(chǎn)等國(guó)家擁有支配權(quán)的自然資源，國(guó)土資源規(guī)制在我國(guó)實(shí)踐運(yùn)用中取得較好的效果。行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和技術(shù)手段普遍存在于我國(guó)不同種類的國(guó)土資源規(guī)制中，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)土資源規(guī)制手段見表1。

在當(dāng)前的國(guó)土資源規(guī)制中，規(guī)制不足與規(guī)制過度、規(guī)制越位與規(guī)制缺位同時(shí)并存［6］。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，我國(guó)國(guó)土資源規(guī)制的政府主義傾向嚴(yán)重，認(rèn)為國(guó)土資源規(guī)制就是政府采取行政手段對(duì)國(guó)土資源的干預(yù)和控制，將規(guī)制狹隘的理解為是與市場(chǎng)相對(duì)立的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，忽略了經(jīng)濟(jì)手段和法律手段在國(guó)土資源規(guī)制中的應(yīng)用。總體來看，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化國(guó)土資源規(guī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益中的調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化國(guó)土資源規(guī)制路徑，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)手段在國(guó)土資源規(guī)制中的運(yùn)用，發(fā)揮國(guó)土資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)化和調(diào)控作用。

3.3 國(guó)土資源規(guī)制效果預(yù)期

國(guó)土資源規(guī)制的效果可以分為正效果和負(fù)效果，國(guó)土資源規(guī)制達(dá)到既定的規(guī)制目標(biāo)即為正效果，與預(yù)期目標(biāo)相反或者給規(guī)制客體以外的個(gè)人和組織造成了負(fù)面影響即為規(guī)制的負(fù)效果。國(guó)土資源規(guī)制應(yīng)盡量增加正效果減少負(fù)面效果。保障國(guó)土資源安全、規(guī)范國(guó)土資源市場(chǎng)、節(jié)約利用國(guó)土資源、提高國(guó)土資源利用率是國(guó)土資源規(guī)制的基本出發(fā)點(diǎn)，也是國(guó)土資源規(guī)制的預(yù)期目標(biāo)。然而，國(guó)土資源規(guī)制也可能出現(xiàn)失靈，過度的規(guī)制可能會(huì)阻礙國(guó)土資源正常功能的發(fā)揮，甚至產(chǎn)生負(fù)外部性，如嚴(yán)厲的國(guó)土資源規(guī)制在規(guī)范國(guó)土資源市場(chǎng)的同時(shí)，對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的過度限制可能會(huì)削弱在位企業(yè)采用新技術(shù)、探索新工藝、提高生產(chǎn)效率的積極性，最終不利于整個(gè)行業(yè)的進(jìn)步。國(guó)土資源規(guī)制的實(shí)行與否，主要是看規(guī)制正負(fù)效果的相互抵消情況，若正效果大于負(fù)效果，國(guó)土資源規(guī)制是可行的，但是，并不是所有國(guó)土規(guī)制都要求正效果必須高于負(fù)效果，當(dāng)國(guó)土資源規(guī)制關(guān)系十分重大的政治經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，即使規(guī)制的負(fù)效益大于正效益，規(guī)制仍然必須實(shí)行。

4 中國(guó)國(guó)土資源規(guī)制實(shí)踐及其改進(jìn)與完善

4.1 中國(guó)國(guó)土資源規(guī)制簡(jiǎn)要述評(píng)

4.1.1 對(duì)土地參與宏觀調(diào)控的簡(jiǎn)要述評(píng)

21世紀(jì)伊始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)了一些較突出的問題，如以土地為標(biāo)的的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過快、建設(shè)規(guī)模過大、新開工項(xiàng)目過多、投資結(jié)構(gòu)不合理等局部“過熱”現(xiàn)象。地方政府開始了新一輪的圈地運(yùn)動(dòng)，土地開發(fā)過度，對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了極大的影響，而傳統(tǒng)財(cái)政政策和貨幣政策的調(diào)控作用日益衰減，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須尋找新的宏觀調(diào)控手段。根據(jù)我國(guó)的憲法，我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，政府擁有對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的控制權(quán)，城市土地的所有權(quán)屬性為我國(guó)土地參與宏觀調(diào)控提供了制度基礎(chǔ)。2003年，國(guó)務(wù)院正式提出將土地與財(cái)政政策、貨幣政策一起，作為國(guó)家宏觀調(diào)控的手段。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知(31號(hào)文)》的出臺(tái)是我國(guó)土地政策參與宏觀調(diào)控的重要標(biāo)志，近年來密集出臺(tái)的一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，彰顯出土地在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的重要性，如國(guó)家在2009年、2010年陸續(xù)出臺(tái)了“國(guó)四條”、“國(guó)十一條”、“提高存款準(zhǔn)備金率”等措施，在2010年3月的全國(guó)兩會(huì)上出臺(tái)四措施堅(jiān)決抑制房?jī)r(jià)過快上漲勢(shì)頭，2010年9月的新政要求完善差別化的住房信貸政策，對(duì)貸款購(gòu)買商品住房，首付款比例調(diào)整到30%及以上;各商業(yè)銀行暫停發(fā)放居民家庭購(gòu)買第三套及以上住房貸款，要加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)性貸款的管理，禁止用于購(gòu)買住房;切實(shí)增加住房有效供給;在房?jī)r(jià)過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的城市，要在一定時(shí)間內(nèi)限定居民家庭購(gòu)房套數(shù)。以上一系列政策透視出中國(guó)政府加大房地產(chǎn)調(diào)控力度的決心。

表1 我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)土資源規(guī)制手段分類Tab.1 Classification of current means for land resources regulation in China

我國(guó)土地參與宏觀調(diào)控主要通過調(diào)節(jié)土地供應(yīng)尤其是建設(shè)用地的供應(yīng)量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)方式、土地價(jià)格、土地權(quán)責(zé)、土地收益分配等方面而進(jìn)行的，土地調(diào)控政策貫穿了土地開發(fā)、利用、收益、保護(hù)等全過程。土地利用規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、土地用途管制、土地儲(chǔ)備制度、土地稅費(fèi)制度、土地價(jià)格指導(dǎo)等是我國(guó)土地參與宏觀調(diào)控的重要途徑，而調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)總量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和部門結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展是土地參與宏觀調(diào)控的主要目的。從我國(guó)土地參與宏觀調(diào)控的結(jié)果來看，土地調(diào)控取得了一定成效，在抑制固定資產(chǎn)投資、規(guī)范土地市場(chǎng)秩序、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了重要作用，雖然房?jī)r(jià)高漲、投資過度、城市低水平擴(kuò)張、土地收益分配等問題仍未得到有效解決，使土地參與宏觀調(diào)控的有效性受到一定質(zhì)疑，但是土地作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控重要手段的地位不會(huì)改變，在未來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中仍將發(fā)揮重要作用。

4.1.2 對(duì)用水定額管理的簡(jiǎn)要述評(píng)

我國(guó)從20世紀(jì)70年代就開始了用水定額的研究和實(shí)踐，當(dāng)時(shí)提出的背景主要是應(yīng)對(duì)城市供水不足，用水定額管理主要集中在城市用水領(lǐng)域，尤其是以城市工業(yè)用水為主［7］。1981年徐州市首先摸索工業(yè)用水大戶的定額制定和管理，隨后逐漸推廣到全國(guó)，并將水資源定額擴(kuò)大到約200個(gè)工業(yè)產(chǎn)品。1987年原城環(huán)部和國(guó)家經(jīng)委頒發(fā)了關(guān)于完善和制定《城市用水定額》的通知，要求各地搞好城市用水定額制定工作，并于1991年頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)城市正式實(shí)行用水定額管理。隨后，水利部于1999年12月頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)用水定額編制和管理的通知(水資源［1999］519號(hào))》，要求各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)在2001年完成本地區(qū)主要用水行業(yè)用水定額的編制工作。2002年新《水法》出臺(tái)，規(guī)定我國(guó)對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，確立了我國(guó)用水定額管理的法律地位。2004年隨著黑龍江省出臺(tái)了第一個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)用水定額文件，各省(市、自治區(qū))也根據(jù)自身實(shí)際情況紛紛出臺(tái)用水定額管理辦法，截止目前，除貴州、西藏、海南外，其他28個(gè)省區(qū)市均頒布了用水定額標(biāo)準(zhǔn)，用水定額管理覆蓋了我國(guó)全部北方地區(qū)和絕大部分南方地區(qū)。在北京，非居民用水已經(jīng)實(shí)施了“定額管理，累進(jìn)加價(jià)”制度，居民用水的定額管理也在跟進(jìn)，2010年3月，北京部分試點(diǎn)小區(qū)啟動(dòng)“階梯水價(jià)”方案，4月，《北京市節(jié)約用水辦法》(修訂草案)出臺(tái)，要求:社會(huì)單位繼續(xù)實(shí)施累進(jìn)加價(jià)的用水制度，首次明確居民用水將逐步實(shí)施超計(jì)劃、超定額累進(jìn)加價(jià)方案，同時(shí)逐步建立居民生活用水節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，居民家庭實(shí)際用水量低于用水定額的將給予獎(jiǎng)勵(lì)。

我國(guó)的用水定額管理主要包括工業(yè)用水定額、農(nóng)業(yè)用水定額和居民生活用水定額，目前全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水定額基本編制完成，部分高耗水工業(yè)行業(yè)取水定額已實(shí)施［8］。水資源定額管理體系不僅包括水資源定額的編制，分級(jí)管理制度、用水指標(biāo)制度、用水報(bào)表制度、超定額超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度、用水計(jì)劃公示制度、用水定額標(biāo)準(zhǔn)修訂制度等大大擴(kuò)充了我國(guó)的用水定額管理制度體系。通過20多年的發(fā)展，用水定額管理在節(jié)約用水、提高水資源利用效率方面取得了極大的成效，在建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的過程中發(fā)揮了主要作用。但是，由于各地區(qū)的水資源基礎(chǔ)不同，在用水定額和指標(biāo)體系設(shè)定上存在較大差異，如何對(duì)各地區(qū)的用水定額管理進(jìn)行規(guī)范是當(dāng)前需要解決的問題。而在具體實(shí)施過程中，由于缺乏必要的計(jì)量?jī)x器，用水定額的實(shí)施效果與預(yù)期目標(biāo)存在一定的差距。

4.1.3 對(duì)于能源效率標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)要述評(píng)

我國(guó)的能源效率標(biāo)準(zhǔn)研究起源于20世紀(jì)80年代，以1981年原國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局成立全國(guó)能源基礎(chǔ)與管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)的能源效率標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂有了專門的行政機(jī)構(gòu)，開啟了我國(guó)能源節(jié)約的規(guī)范化時(shí)代。第一批能源效率標(biāo)準(zhǔn)主要是針對(duì)家用電器，包括1項(xiàng)電耗限定值的編制通則和電冰箱、洗衣機(jī)、電視機(jī)等8個(gè)家用電器的專項(xiàng)能效標(biāo)準(zhǔn)，于1989年12月25日由原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局批準(zhǔn)發(fā)布，1990年12月1日正式實(shí)施。這一時(shí)期可以看作我國(guó)能源效率標(biāo)準(zhǔn)的起步階段。能效(電耗)是這次能效標(biāo)準(zhǔn)的限定指標(biāo)，它的實(shí)施對(duì)提高中國(guó)家用電器的能源效率發(fā)揮了積極作用。但由于當(dāng)時(shí)條件所限，標(biāo)準(zhǔn)分析以根據(jù)產(chǎn)品市場(chǎng)分布應(yīng)用概率統(tǒng)計(jì)法為主，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性分析不夠，能效指標(biāo)規(guī)定得不是很科學(xué)，再加上社會(huì)各方面對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)還不到位，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的重視程度也不夠，因而這批能效標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施沒有達(dá)到理想的效果［9］。

20世紀(jì)90年代是我國(guó)能效標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)步發(fā)展階段。在借鑒國(guó)外能效標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院(原中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)研究中心)、全國(guó)能源基礎(chǔ)與管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)與國(guó)外政府及機(jī)構(gòu)合作開始組織首批能效標(biāo)準(zhǔn)的修訂和部分新的家用電器和照明產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，中國(guó)能效標(biāo)準(zhǔn)的研究工作進(jìn)入了一個(gè)穩(wěn)步發(fā)展的階段。而1998年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》的頒布實(shí)施將中國(guó)的能效標(biāo)準(zhǔn)化工作納入法制化軌道，同年開始實(shí)施的保證標(biāo)識(shí)制度，即節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度，為我國(guó)的節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證提供技術(shù)依據(jù)。在這期間，能效標(biāo)準(zhǔn)涉及的產(chǎn)品范圍已由家用電器逐步擴(kuò)展到部分照明電器、商用產(chǎn)品以及工業(yè)耗能設(shè)備，在指標(biāo)設(shè)定上，除了提高產(chǎn)品的能效限定值之外，同時(shí)還新增了節(jié)能評(píng)價(jià)指標(biāo)。新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施對(duì)提高家電產(chǎn)品的能效水平起到了積極的促進(jìn)作用，據(jù)1999年對(duì)電冰箱的調(diào)查顯示，中國(guó)主要電冰箱產(chǎn)品的能耗量比1997 年降低了9%［10］。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著國(guó)際能源局勢(shì)的日益緊張，我國(guó)更加注重從“節(jié)流”角度來保障我國(guó)的能源安全。原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委制定并發(fā)布的《能源節(jié)約與資源綜合利用“十五”規(guī)劃》，將能效標(biāo)準(zhǔn)列入新時(shí)期節(jié)能的重點(diǎn)任務(wù)。這一時(shí)期我國(guó)的能效標(biāo)準(zhǔn)在研制過程中越來越多考慮到與國(guó)際接軌，積極引入“超前標(biāo)準(zhǔn)”的理念，要求能效水平要比產(chǎn)品現(xiàn)有能效水平高15% －25%，促進(jìn)耗能產(chǎn)品或設(shè)備在能源利用效率方面的不斷更新?lián)Q代。2005年3月1日，隨著國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布的《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》的施行，我國(guó)能效標(biāo)準(zhǔn)正式成為企業(yè)確定其產(chǎn)品能效等級(jí)的唯一依據(jù)。在此階段，我國(guó)能效標(biāo)準(zhǔn)得到了全面提升，產(chǎn)品范圍和技術(shù)內(nèi)容等方面都有大幅度的變化，并增加了能源效率等級(jí)和超前能效兩項(xiàng)指標(biāo)。

經(jīng)過20年的發(fā)展，我國(guó)的能效標(biāo)準(zhǔn)在節(jié)約能源、觀念更新、產(chǎn)品質(zhì)量辨識(shí)方面發(fā)揮了十分重要的作用。能效標(biāo)準(zhǔn)包括的范圍越來越廣，評(píng)價(jià)指標(biāo)也趨于豐富和完善，已成為我國(guó)能源資源規(guī)制的重要組成部分，在我國(guó)能源利用效率的提高方面起了極大的促進(jìn)和推動(dòng)作用。但是，我國(guó)的能效標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)外相比還有很大的差距，在產(chǎn)品范圍和指標(biāo)限定值的設(shè)定上都明顯低于國(guó)外水平，同時(shí)現(xiàn)有的能效標(biāo)識(shí)只是原則性的管理辦法，沒有強(qiáng)制作用。因此，盡快建立與國(guó)際接軌的能源效率標(biāo)準(zhǔn)體系，從法律上規(guī)范我國(guó)的能效標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)的能效標(biāo)準(zhǔn)提供法律依據(jù)是能效標(biāo)準(zhǔn)管理的下一步工作。

4.2 中國(guó)國(guó)土資源規(guī)制的基本取向

國(guó)土資源規(guī)制在保障國(guó)家資源安全、維護(hù)市場(chǎng)秩序方面發(fā)揮了積極作用，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的重要手段。總體來看，在今后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，應(yīng)明確國(guó)土資源規(guī)制的地位和功能，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土資源作為規(guī)制手段在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和資源配置中的作用，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制方法，適當(dāng)減少行政干預(yù)，優(yōu)化政府在國(guó)土資源規(guī)制中的職能，重視經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和技術(shù)手段在國(guó)土資源規(guī)制中的應(yīng)用。進(jìn)一步優(yōu)化和強(qiáng)化土地用途管制及土地利用強(qiáng)度管制，提高土地資源在房地產(chǎn)調(diào)控中的效率。進(jìn)一步優(yōu)化和強(qiáng)化用水配額管理在水資源用途管制中的主導(dǎo)作用，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)水資源配置的經(jīng)濟(jì)效益。借鑒能源效率標(biāo)準(zhǔn)的做法，制定水資源效率標(biāo)準(zhǔn)，嘗試對(duì)水資源的利用效率進(jìn)行控制。

4.3 中國(guó)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)的國(guó)土資源規(guī)制

4.3.1 重點(diǎn)行業(yè)的國(guó)土資源規(guī)制

(1)資源型產(chǎn)業(yè)的國(guó)土資源規(guī)制。資源型產(chǎn)業(yè)是直接從事自然資源開發(fā)和初步加工的產(chǎn)業(yè)，一般而言，從事煤炭、石油、化工、金屬等礦產(chǎn)資源采掘和初步加工的企業(yè)均屬于這一范疇。經(jīng)濟(jì)效益低、污染強(qiáng)度大、資源浪費(fèi)嚴(yán)重是資源型產(chǎn)業(yè)的基本特點(diǎn)。隨著開采難度的加大，儲(chǔ)量的減少，資源型產(chǎn)業(yè)最終將隨著資源的枯竭而逐漸消亡，因此，迫切需要對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行國(guó)土資源規(guī)制，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提升資源附加值，實(shí)現(xiàn)資源型產(chǎn)業(yè)的“軟著陸”。

(2)傳統(tǒng)工業(yè)的國(guó)土資源規(guī)制。傳統(tǒng)工業(yè)是以資源為基礎(chǔ)發(fā)展起來的，在國(guó)家工業(yè)體系中地位逐漸下降的工業(yè)部門。傳統(tǒng)工業(yè)由于技術(shù)手段相對(duì)落后、對(duì)資源的依賴較大，在與新型工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的過程中處于弱勢(shì)地位。運(yùn)用土地、水、能源等國(guó)土資源對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)進(jìn)行規(guī)制，提高傳統(tǒng)工業(yè)的資源利用效率，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)型是當(dāng)前我國(guó)國(guó)土資源規(guī)制的重點(diǎn)之一。

4.3.2 重點(diǎn)地區(qū)的國(guó)土資源規(guī)制

隨著剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，城市人口急劇增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化率快速上升，我國(guó)的城市化水平從2000年的36.22%上升到2009年的46.6%，年均增長(zhǎng)率高達(dá)1.15%，而個(gè)別地區(qū)的城市化增長(zhǎng)率更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，重慶的城市化率在8年間上升了16.9%，年均增長(zhǎng)率超過2%，同期河北的城市化增加了15.82%，江蘇、安徽、江西、河南、湖南、寧夏等省區(qū)的城市化水平在最近8年間的增長(zhǎng)率也都在12%以上。城市化的過快增長(zhǎng)造成城市用地的大量增加，發(fā)展空間不足、水資源短缺等問題在我國(guó)大城市表現(xiàn)的極為突出，為避免重蹈大城市的覆轍，在我國(guó)城市化快速地區(qū)實(shí)行國(guó)土資源規(guī)制是十分必要的。目前，我國(guó)尚沒有針對(duì)快速城市化地區(qū)而出臺(tái)的國(guó)土資源規(guī)制政策，但是對(duì)房?jī)r(jià)問題的規(guī)制旁及到快速城市化地區(qū)的國(guó)土資源規(guī)制，并取得了一定的成效。將國(guó)土資源作為快速城市化地區(qū)的規(guī)制手段是我國(guó)城市發(fā)展的必然選擇。

快速城市化帶來快速工業(yè)化，當(dāng)前我國(guó)的城市化和工業(yè)化都處于中期階段，工業(yè)化快速地區(qū)的資源短缺、環(huán)境污染問題已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，如果不加以有效的干預(yù)，“先污染后治理”的老路在工業(yè)化快速地區(qū)將很快重現(xiàn)，而國(guó)土資源是工業(yè)發(fā)展必不可少的基本要素，運(yùn)用國(guó)土資源對(duì)工業(yè)化發(fā)展速度進(jìn)行限制是必要且可行的。目前，我國(guó)對(duì)工業(yè)化快速地區(qū)的國(guó)土資源規(guī)制主要體現(xiàn)在由工業(yè)化而引發(fā)的種種問題的規(guī)制，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、節(jié)能減排政策、三廢治理等國(guó)土資源規(guī)制在我國(guó)已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。

4.4 研究設(shè)計(jì)中國(guó)國(guó)土資源規(guī)制指標(biāo)體系

4.4.1 國(guó)土資源規(guī)制指標(biāo)體系的可能構(gòu)成

國(guó)土資源作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種規(guī)制手段，將其規(guī)制到何種程度，需要借助國(guó)土資源指標(biāo)來進(jìn)行衡量和測(cè)度。本文選擇了8個(gè)國(guó)土資源規(guī)制的指標(biāo)，覆蓋了包括土地、水、能源、礦產(chǎn)和森林等在內(nèi)的國(guó)土資源，建構(gòu)我國(guó)國(guó)土資源規(guī)制的指標(biāo)體系，各指標(biāo)的基本特征如表2。

表2 國(guó)土資源規(guī)制指標(biāo)的基本特征Tab.2 Basic characteristic of territorial resources regulation indicator

4.4.2 現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的調(diào)整與適應(yīng)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和國(guó)土資源管理工作的不斷深入，特別是國(guó)土資源部門參與宏觀調(diào)控的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不能適應(yīng)國(guó)土資源規(guī)制的要求，缺乏反映資源宏觀形勢(shì)、資源市場(chǎng)、國(guó)土資源節(jié)約集約利用、重要礦產(chǎn)新增生產(chǎn)能力等方面情況的指標(biāo)。我國(guó)應(yīng)按照《國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)工作改革方案》的要求，盡快對(duì)現(xiàn)有的國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，建立一套統(tǒng)一完善的國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，廢除不適應(yīng)國(guó)土資源管理新形勢(shì)和宏觀調(diào)控需要的統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，增加反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)效益、自然資源、科技進(jìn)步、國(guó)土資源管理和宏觀調(diào)控成效等方面內(nèi)容的指標(biāo)，適時(shí)提出一些跟蹤監(jiān)測(cè)國(guó)土資源發(fā)展態(tài)勢(shì)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，以滿足各級(jí)政府決策和宏觀調(diào)控的需要。

4.4.3 現(xiàn)行干部考核指標(biāo)體系的調(diào)整與適應(yīng)

我國(guó)現(xiàn)有的干部考核指標(biāo)體系往往強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，特別是經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)指標(biāo)的考核，忽視社會(huì)、可持續(xù)和人的全面發(fā)展的考核。我國(guó)的干部考核指標(biāo)體系可從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和政治文明建設(shè)4個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。經(jīng)濟(jì)發(fā)展從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果3個(gè)方面進(jìn)行考慮，社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)和與人民群眾生活質(zhì)量密切相關(guān)的內(nèi)容，可持續(xù)發(fā)展必須正確處理好人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，政治文明建設(shè)要以改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、提高執(zhí)政能力為著力點(diǎn)調(diào)整現(xiàn)行干部考核指標(biāo)，使之適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部新的要求［11］。

5 討論與展望

5.1 結(jié)論

本文將規(guī)制應(yīng)用到國(guó)土資源領(lǐng)域，提出了國(guó)土資源規(guī)制的概念，認(rèn)為國(guó)土資源規(guī)制既是對(duì)與國(guó)土資源相關(guān)的行為的規(guī)制，也是以國(guó)土資源為手段對(duì)企業(yè)及地方政府的規(guī)制。得出了如下結(jié)論:

(1)政府規(guī)制理論、稀缺理論、公共物品理論、自然資源基礎(chǔ)理論和外部性理論構(gòu)成了國(guó)土資源規(guī)制的理論基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過快引發(fā)一系列問題的背景下，國(guó)土資源的國(guó)家所有屬性為我國(guó)實(shí)行國(guó)土資源規(guī)制提供了可能。

(2)在實(shí)施國(guó)土資源規(guī)制之前，需要摸清區(qū)域國(guó)土資源承載能力狀況，將其劃分成不同的國(guó)土功能區(qū)，并明確關(guān)鍵性國(guó)土資源的開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)。

(3)現(xiàn)有的國(guó)土資源規(guī)制手段主要包括經(jīng)濟(jì)、行政、法律和技術(shù)手段，土地參與宏觀調(diào)控、用水配額管理和能源效率標(biāo)準(zhǔn)等是國(guó)土資源規(guī)制中運(yùn)用較早且取得較大成效的國(guó)土資源規(guī)制手段。

(4)今后應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土資源規(guī)制力度，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)的國(guó)土資源規(guī)制，構(gòu)建國(guó)土資源規(guī)制指標(biāo)體系，并對(duì)現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和干部考核體系進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)國(guó)土資源規(guī)制的需要。

5.2 討論與展望

本文分析了我國(guó)國(guó)土資源規(guī)制的理論和實(shí)踐，對(duì)國(guó)土資源規(guī)制的概念、內(nèi)容等有一個(gè)較清晰的認(rèn)識(shí)，初步建立了國(guó)土資源規(guī)制框架。但是，本文對(duì)國(guó)土資源規(guī)制的理論與實(shí)踐只是簡(jiǎn)略概述，沒有進(jìn)行深入、系統(tǒng)的分析。今后應(yīng)進(jìn)一步深化國(guó)土資源規(guī)制的理論研究，擴(kuò)展國(guó)土資源規(guī)制的范圍和研究領(lǐng)域，建立完善的國(guó)土資源規(guī)制指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源規(guī)制手段和規(guī)制方法的探索和研究，使我國(guó)的國(guó)土資源規(guī)制更好地為國(guó)家資源安全服務(wù)。

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Natural Resources Regulation:Basic Theories and Practices in China

GU Shu-zhong1ZHOU Hong2，3WU Hong2，3，4ZHANG Liang1WANG Xing-jie2，3，5
(1.Institution of Natural Resources and Environmental Policy，Development Research Center of the State Council，Beijing 100010，China;2.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China;3.Graduate University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China;4.Shijiazhuang University of Economy，Shijiazhuang Hebei 050031，China;5.Research Center for Sustainable Development of Shandong Province，Shandong Normal University，Jinan Shandong 250014，China)

Regulation is specific constraint on behavior of enterprises and the families that the government or its specific departments make，based on specific provisions.Based on natural resources base and its scarcity，the attribute of public goods，externality of business activity on resources and environment，this article puts forward the concept of natural resources regulation，which we think as constraint on behavior relevant to natural resources and a restriction tool of enterprise and local government.The basic contents of natural resources regulation include:a)making clear of the basic condition of natural resources，programming regional natural resources function zoning and natural resources planning，identifying the exploit and utilization standards of critical natural resources;b)optimizing regulation path of nautral resources，strengthening the apply of economic，legal and technology means in the process of natural resources regulation;c)evaluating the effect of natual resources regulation.Natural resources regulation in china mainly contains natural resources participating in macroeconomic control，water resources quota management and energy efficiency standards.According to the practice of natural resources regulation in china，eight indicators have been chosen to frame the basic index system of natural resources regulation，including natural resources，water resources，energy resources，mineral resources and forest resources.At the same time，it is suggested that strengthening natural resources regulation in the key sectors and key areas，adjusting and improving the current statistical indicator system and the cadre assessment system to adapt the need of natural resources regulation.

regulation;natural resources regulation;resources scarcity;theory;practice

F062.1

A

1002－2104(2011)05－0001－09

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.05.001

2011－02－20

谷樹忠，研究員，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)橘Y源經(jīng)濟(jì)與資源政策。

*國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)家資源安全管理的目標(biāo)耦合、系統(tǒng)模擬與制度設(shè)計(jì)”(編號(hào):70873119)和“欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)資源詛咒典型檢驗(yàn)與規(guī)避路徑設(shè)計(jì)”(編號(hào):40871253)。

(編輯:李 琪)