土地督察的耕地保護效果評價*

鐘太洋 黃賢金 譚 夢 彭佳雯

(南京大學國土資源與旅游學系，江蘇南京210093)

土地督察的耕地保護效果評價*

鐘太洋 黃賢金 譚 夢 彭佳雯

(南京大學國土資源與旅游學系，江蘇南京210093)

為分析土地督察的耕地保護效果，論文把這目標分解為兩個問題，即土地督察制度的實施是否對減少建設占用耕地面積產生了影響;如果有顯著影響，效果有多大。論文收集了1999－2007年的省級面版數據，分別采用了固定效應模型、隨機效應和混合OLS模型加以估計，通過相關檢驗，采用了固定效應模型的估計結果。在模型估計結果的基礎上，對土地督察的耕地效果進行了評價。分析表明:①土地督察的確對減少建設占用耕地面積有顯著影響，土地例行督察的耕地保護效果要好于土地專項督察的耕地保護效果，土地專項督察比例(每提高1%，約能減少建設占用耕地面積為261 hm2，例行督察比例每提高1%，約能減少建設占用耕地面積為929 hm2;②由于實施專項督察，2007年和2008年分別減少建設占用耕地面積32 160.52 hm2和6 442.90 hm2，分別占當年建設占用耕地面積的17.08%和3.36%;2008年由于實行了土地例行督察，減少建設占用耕地面積41 127.79 hm2，約占當年建設占用耕地面積的21.5%;③由于實行了土地例行督察和專項督察，2007年和2008年分別減少建設占用耕地面積32 160.52 hm2和47 570.70 hm2，分別占當年建設占用耕地面積的17.08%和24.83%。

土地政策效果評價;土地督察;耕地保護

2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)提出建立國家土地督察制度，2006年7月國務院辦公廳印發《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》(國辦發〔2006〕50號)，決定建立國家土地督察制度，由國務院授權國土資源部代表國務院對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》中有關派駐地方的國家土地督察局職責的第一條是“監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況”。從土地督察制度以及土地督察機構建立以來，土地督察機構對各地進行了土地督察，那么，土地督察是否對耕地保護起到了積極影響呢?本文試圖對這一問題加以分析。

目前已有不少文獻對耕地保護問題加以了分析，也有不少文獻對耕地保護制度績效進行了研究。從已掌握的文獻來看，有關耕地保護制度與政策效果的文獻主要有兩類:一是，有研究將耕地保護的各類政策作為一個整體分析了耕地保護政策的綜合效果［1－6］;二是，具體分析耕地保政策體系中某一項政策的運行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保護效果［7－8］、耕地總量動態平衡政策效果［9］、基本農田保護政策效果等［10－11］。就土地督察制度對耕地保護的影響而言，目前還未見到相關報道。

本文擬對土地督察對耕地數量保護的影響進行分析，而土地督察的耕地質量保護效應則不在本文的分析范圍之內。因此，本文擬對以下問題進行分析:一是，土地督察是否對遏止耕地面積減少有效?二是，如果有效，土地督察的耕地保護效果有多大?即因土地督察制度的實施，耕地流失面積減少了多少?

1 土地督察制度概述

2004年發布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中提出要建立土地督察制度，其目的是為了強化土地執法、加強對土地執法的監督。2006年7月國務院辦公廳印發的《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》明確設立國家土地總督察、副總督察，負責組織實施國家土地督察制度。在國土資源部設立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局，2006年9月－2007年，9個派駐地方的國家土地督察局逐步建立并開展了相關工作。從2007年以來，土地督察機構根據各地實際情況開展了各類土地督察工作，其中專項督察和例行督察是各派駐地方的國家土地督局均開展的工作，具有普遍性并有較大影響。2007年分別在13個省級和計劃單列市開展了專項督察工作;2008年，在9個省(區、市)、66個市(縣、區)開展專項督察，并對16個市縣開展了例行督察試點工作;2009年在9個省開展了專項督察工作并在全國24個省(區、市)及3個計劃單列市共150個縣(市、區、旗)開展例行督察工作。

2 研究方法與數據

2.1 變量選擇

本文所關心的是土地督察對于耕地流失，即耕地面積減少是否有影響以及影響的程度有多大。就耕地面積減少而言，在相關的統計資料中有兩個相關的指標，即年內減少耕地面積和年內建設占用耕地面積。在有關耕地面積變化的分析中，耕地面積凈變化(年內增加耕地面積與年內減少耕地面積之差)也是一個重要指標。從土地督察的性質來看，土地督察主要對土地違法進行督察，其對耕地面積變化的影響主要應是對建設占用耕地的影響，因此，本文采用年內建設占用耕地面積作為被解釋變量，并選擇以下變量作為解釋變量:

(1)固定資產投資。有不少研究已證明了固定資產投資與建設占用耕地面積之間的關系［8］，由于固定資產投資項目需要占用一定數量的土地，因此，通常認為固定資產投資與建設占用耕地面積之間具有正相關關系;

(2)人均GDP。經濟增長與耕地面積減少尤其是建設占用之間存在著相關性［12－13］，已有的研究對于人均GDP與耕地面積減少之間關系形式還存在爭議［14］，之所以要選擇人均GDP作為解釋變量之一，主要是考慮到不同經濟發展水平的地區，單位固定資產投資所需要占用的耕地面積不同，這里將人均GDP作為地區經濟發展水平的一個代理變量;因此，這一變量的系數的符號應為負;

(3)土地督察制度變量。在不少研究中，政策變量通常以虛擬變量的形式出現［8］，或者以名義變量的形式出現［1］?？紤]到土地督察機構在不同年份對不同地區開展例行督察和土地違法專項督察，且同一地區在同一年份可能既有例性督察也有專項督察，而有的地區則只有其中一項，有的地區兩項督察都沒有。此外，例行督察是定期或不定期集中一段時間，對督察區域內某個地區一定時期內的土地利用和管理情況進行監督檢查和評估;而專項督察則是有針對性地對某一類土地違法行為進行督察，即例行督察更為全面，專項督察針對性更強。因此，文章設置兩個變量來反應土地督察情況:①土地專項督察比例，即某省級區域內被督察(專項督察)地區行政轄區面積與該省級區域行政轄區面積之比;②土地例行督察比例，即某省級區域內被督察(例行督察)地區行政轄區面積與該省級區域行政轄區面積之比。這兩個比例越高，建設占用耕地的難度就越大，因此，這兩個變量系數的符號應為負。

另外，有研究認為路網密度與耕地減少之間存在聯系［1，15］，一般認為路網密度的提高會增加耕地占用的可能，因此，路網密度與耕地面積減少之間可能存在正相關關系;但是，相關分析的結果表明，路網密度與固定資產投資的相關系數高達0.66，與人均GDP的相關系數也高到0.65，且均在1%水平上顯著，為避免共線性問題，未把路網密度引入模型。各變量的含義以及期望符號具體見表1。

表1 變量定義與期望符號Tab.1 Variable definitions and expected signs for explanatory variables used in the models

2.2 模型設定

利用散點圖對各個解釋變量與因變量之間的相互關系和關系形式進行了初步的分析，并結合目前已有的相關研究［1，7－8］，本項研究采用以下模型來分析土地督察制度的耕地保護效果:

其中，yit為第i區第t年年內建設占用耕地面積，為因變量;β1和 β2分別為 investit和 gdpperit的系數;investit和gdpperit分別是固定資產投資和人均GDP，a0為常數項;basicit為specialit第i區域第t年土地專項督察比例，regularit第i區域第t年土地例行督察比例，δ1和δ2分別為specialit和regularit的系數;vit為殘差項;i為區域，t為年度。

2.3 效果評價方法

本文擬對以下問題進行分析:一是，土地督察是否對遏止耕地面積減少有效?二是，如果有效，土地督察的耕地保護效果有多大?對于這些問題，判斷和計算方法如下:

(1)是否有效的判斷。如果δ10且檢驗顯著或δ20且檢驗顯著，則認為土地督察的實施對減少建設占用耕地面積有效;否則，則認為土地督察的實施對減少建設占用耕地面積有效無效。

(2)分別計算專項督察、例行督察的效果以及兩者的綜合效果。

①專項督察的效果，通過模型估計得到各變量的系數，并將自變量的實際觀測值代入模型，得到

計算各區域各年專項督察的效果effectsit:

計算各區域各年例行督察的效果effectrit:際觀測值代入模型，計算

2.4 數據來源

1999－2008年各省年內建設占用耕地面積的數據分別來自2000－2009年的《中國國土資源年鑒》。

人均GDP數據來自2000－2009年的《中國統計年鑒》，并用GDP指數修正為可比價人均GDP。

固定資產投資數據來自2000－2009年的《中國統計年鑒》中的全社會固定資產投資，并用全社會固定資產投資價格指數修正為可比價固定資產投資，由于統計年鑒沒有西藏的固定資產投資價格指數，因此未對西藏的全社會固定資產投資加以修正。

2007年和2008年的土地專項督察比例和土地例行督察比例則根據《國家土地督察公告(2007年)》和《國家土地督察公告(2008年)》整理計算得到。

3 結果與分析

3.1 模型估計結果與分析

本文的數據為省級面板數據，這里分別采用固定效應模型和隨機效應模型加以估計，相分別用F檢驗和B－P檢驗對固定效應和隨機效應加以檢驗，檢驗結果表明，無論是固定效應模型還是隨機效應模型均優于混合OLS模型。因此，采用hausman檢驗做了進一步檢驗，檢驗結果表明，采用固定效應模型更為合適。因此，這里只給出固定效應模型的估計結果(見表2)。

表2 模型估計結果Tab.2 the estimated results of model

模型檢驗的 F=6.02，其對應的 P值為 0.000 1，N=310;各系數的T檢驗均在10%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于分析。

從表2可以看出，各變量的符號與預期一致。從估計結果來看，固定資產投資每增加1億元，需要增加建設占用耕地面積約為1 hm2。從人均GDP的系數來看，該變量的系數符號為負，說明隨著人均GDP的增加，建設占用耕地的數量會減少，這里人均GDP是作為地區經濟差異的代理變量出現的，這也說明可能由于經濟更為發達地區的土地集約利用水平更高所導致。

從估計結果來看，專項督察和例行督察的系數符號都是負的且均在1%水平上檢驗顯著，這說明專項督察和例行督察對于減少建設占用耕地均有顯著影響。土地專項督察比例和土地例行督察比例這兩個變量均采用百分數表達，因此，從土地專項督察比例這一變量的系數可以知道，土地專項督察比例(為被專項督察地區面積除以該省行政轄區面積)每提高1%，約能減少建設占用耕地面積為261 hm2;而例行督察比例(為被例行督察地區面積除以該省行政轄區面積)每提高1%，約能減少建設占用耕地面積為929 hm2。從這兩個變量系數的絕對值來看，土地例行督察比例(regular)要比土地專項督察比例(special)系數的絕對值要大，說明從減少建設占用耕地面積的角度來看，土地例行督察的效果要比土地專項督察的效果更為明顯。

3.2 土地督察效果評價

模型估計結果表明和前面的分析表明，土地專項督察和例行督察的確對減少建設占用耕地面積有效，因此，可以在模型估計的結果上計算土地督察的耕地保護效果。利用前面有關效果計算的方法，計算2007年和2008年(因為從2007年開始才有土地督察)各地區土地督察的耕地保護效果，分別計算了專項督察效果、例行督察效果和綜合效果，計算結果具體見表3。

從專項督察效果的計算公式來看，專項督察的效果是指在其他因素保持不變的情況下，如果沒有專項督察，建設占用耕地與實行專項督察時建設占用耕地面積之差。從計算結果來看，由于實施專項督察，2007年和2008年分別減少建設占用耕地面積32 160.52 hm2和6 442.90 hm2，分別占當年實際建設占用耕地面積的17.08%和3.36%。從實施專項督察的幾個省級區域來看，2007年北京、遼寧、浙江、山東和廣東這幾個地區的專項督察比例較高，因此，2007年這幾個地區的專項督察效果也比較明顯;2008年海南的專項督察比例較高，土地專項督察效果也比較明顯。

表3 2007－2008年各區域土地督察政策效果Tab.3 the effects of land supervision on arable land loss

從例行督察效果的計算公式來看，例行督察的效果是指在其他因素保持不變的情況下，假定沒有土地例行督察，建設占用耕地與實行例行督察時建設占用耕地面積之差。從計算結果來看，2008年由于實行了土地例行督察，減少建設占用耕地面積41 127.79 hm2，約占當年實際建設占用耕地面積的21.5%。由于2007年沒有實行例行督察，所以沒有計算2007年的土地例行督察效果。從實施土地例行督察的幾個省級區域來看，河北、遼寧、江蘇和廣西這個地區的例行督察比例較高，例行督察的效果也比較明顯。

從綜合效果的計算公式來看，綜合效果是在其他因素保持不變的情況下，假定沒有土地專項督察和土地例行督察，建設占用耕地有實行土地專項督察和土地例行督察時建設占用耕地面積之差。從計算結果來看，由于實行了土地例行督察和專項督察，2007年和2008年分別減少建設占用耕地面積 32 160.52 hm2和 47 570.70 hm2，分別占當年建設占用耕地面積的17.08%和24.83%。

從2008年的專項督察效果和例行督察效果來看，例行督察的耕地保護效果要大于專項督察的效果，這可能由以下兩個原因所導致:一是專項督察比例要小于例行督察比例(分別為0.2%和0.8%)，二是專項督察與例行督察相比較，專項督察比例的系數的絕對值要小于例行督察比例的系數的絕對值，即δ1δ2。2008年與2007年相比較，土地專項督察比例減小，但增加了土地例行督察這一項目，2008年土地專項督察比例與土地例行督察比例兩者之和為1.05%，2007年兩者之和為1.95%。雖然2007年土地專項督察比例與土地例行督察比例兩者之和高于2008年的土地專項督察比例與土地例行督察比例兩者之和，但由于δ1δ2，這使得2008年的綜合效果還是高于2007年的綜合效果。

4 主要結論

通過前面有關土地督察的耕地保護效果的分析，可以得到以下結論:

(1)土地督察的確對減少建設占用耕地面積有顯著影響，土地例行督察的耕地保護效果要好于土地專項督察的耕地保護效果，土地專項督察比例(每提高1%，約能減少建設占用耕地面積為261 hm2，例行督察比例每提高1%，約能減少建設占用耕地面積為929 hm2。

(2)由于實施專項督察，2007年和2008年分別減少建設占用耕地面積 32 160.52 hm2和 6 442.90 hm2，分別占當年建設占用耕地面積的17.08%和3.36%;2008年由于實行了土地例行督察，減少建設占用耕地面積41 127.79 hm2，約占當年建設占用耕地面積的21.5%。

(3)由于實行了土地例行督察和專項督察，2007年和2008年分別減少建設占用耕地面積32 160.52 hm2和47 570.70 hm2，分別占當年建設占用耕地面積的17.08%和 24.83%。

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Arable Land Conservation Effects of Land Supervision in China

ZHONG Tai-yang HUANG Xian-jin TAN Meng PENG Jia-wen
(Department of Land Resource and Tourism Sciences，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093，China)

The purpose of this study aimed to assess the effects of land supervision on the conversion of arable land to construction use.The question about this is defined whether land supervision has saved arable land from conversion to construction use，and if so，how much the effect is.The province-level panel data from 1999 to 2008 were collected，and the fixed-effects model，random-effects model and pooled OLS model were applied to estimate the equations.The test on those models suggests that the fixed-effects model is more appropriate than random-effects model and pooled OLS model.The effectiveness of land supervision on the conversion of arable land to constructionuse was evaluated based on the statistical significance of variables about land supervision and by computing the difference of arable land area converted to constructionuse land with and without land supervision in effect.The result shows that land supervision has provided a measurable degree of decreasing arable land conversion to construction use;the area of arable land conversion to construction purpose decreased about 261 ha with a 1%increment of rate of special land supervision，and the area of arable land conversion to construction purpose decreased about 929 ha with a 1%increment of rate of regular land supervision.Moreover，the loss of arable land due to construction use in 2007 and 2008 respectively decreased 32 160.52 ha and 6 442.90 ha because of special land supervision in effect，which is about 7.08%and 3.36%of actual farmland loss due to construction use in 2007 and 2008;the loss of arable land due to construction use in 2008 decreased 41 127.79 ha because of regular land supervision in effect，which is about 21.5%of the actual farmland loss due to construction use in 2008.The last but not the least，the loss of arable land due to construction use in 2007 and 2008 respectively decreased 32 160.52 ha and 47 570.70 ha because of both special land supervision and regular land supervision in effect，which is about 7.08%and 24.83%of the actual farmland loss due to construction use in 2007 and 2008.

assessment of land policy's effects;land supervision;arable land protection

F301.21

A

1002－2104(2011)05－0038－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.05.007

2010－11－12

鐘太洋，博士，講師，主要研究方向為土地資源。

黃賢金，博士，教授，博導，主要研究方向為土地資源。

*國家自然科學基金資助項目(編號:40801063;40971104)，江蘇省國土資源科技項目(編號:2009005)，土地例行督查規范和管理研究項目(編號:201014105117)。

(編輯:田 紅)