山東省典型案例區耕地保護經濟合理性研究*

王興杰 谷樹忠 董德坤 張新華 武 紅 周 洪

(1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2.中國科學院研究生院，北京100049;3.山東師范大學山東省可持續發展研究中心，山東 濟南250014;4.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京100010;5.青島理工大學管理學院，山東青島266520)

山東省典型案例區耕地保護經濟合理性研究*

王興杰1，2，3谷樹忠4董德坤5張新華1，2武 紅1，2周 洪1，2

(1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2.中國科學院研究生院，北京100049;3.山東師范大學山東省可持續發展研究中心，山東 濟南250014;4.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京100010;5.青島理工大學管理學院，山東青島266520)

耕地轉為建設用地能產生高額的土地增值收益，因而建設占用是我國耕地減少的重要因素之一，對建設用地的控制是保持耕地穩定的必不可少的一環。因此，構建了耕地保護經濟合理性一般均衡分析理論模型。模型研究表明，為有效控制建設用地對耕地的占用，必須將土地出讓收益與種植業收益比保持在一定限度內。山東省典型案例區耕地保護實證表明，在耕地變化驅動因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，為保持現有耕地面積不減少、土地增值收益惠及農民、政府(地方政府、省級和中央政府)土地出讓收益不受損、土地使用者承擔相應耕地保護責任，典型案例區單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率至少應保持在1.09% －8.75%之間;單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應至少保持在4.24% －10.78%之間。上述結果可以為我國耕地保護政策的制定提供參考。

耕地保護;經濟合理性;利益相關方;土地出讓

土地問題始終是我國現代化進程中一個全局性、戰略性重大問題。由于耕地保護經濟政策相對不足，相關方土地增值收益分配結構不合理，過于依賴行政、法律手段保護耕地，雖然能夠保持耕地數量的表面穩定，但卻難以對耕地保護相關各方形成有效激勵，并可能會使土地收益分配不公平問題更加嚴重，尤其可能會導致保護耕地的農民持續受損，這些都有悖于和諧社會的宗旨。因此，在強化現有耕地保護行政、法律手段的基礎上，迫切需要尋求能夠合理調節土地增值收益分配結構，在確保耕地穩定的同時，使耕地保護利益相關方尤其是作為耕地保護主體的農民收益公平的新的經濟政策。國內學者就土地征收模型、土地稅收對土地利用的調節［1］，土地非農化過程中土地增值收益在利益相關方間的分配及其制度創新［2］，作為土地供應者的地方政府的土地供給政策目標［3］，現行農地保護制度由于經濟管理手段的缺失而產生的不良影響［4］，中央政府對地方政府行為的規范［5］等進行了系統研究。但已有研究，要么局限于土地征收—出讓階段，要么局限于農用地內部，割裂了耕地保護—耕地征收—土地出讓這一耕地(土地)收益流轉體系，因而難以從根本上控制耕地向建設用地的轉用。本文建立了耕地保護—耕地征收—土地出讓的耕地(土地)收益流轉全過程中，相關方耕地保護經濟合理性一般均衡理論模型，并以山東省典型案例區為例，進行耕地保護經濟合理性實證研究，希望能夠對我國的耕地保護實踐有所啟迪。

1 耕地保護經濟合理性一般均衡分析理論模型

基于我國現行的耕地保護經濟政策體系，采用一般均衡分析方法，建立耕地保護—耕地征收—土地出讓過程中，相關方耕地保護經濟合理性分析理論模型。

征地區片綜合地價:

式(1)中，P:征地區片綜合地價;X:農戶耕地收益;S:耕地總量(人均耕地面積);ti:農戶耕地收益以外的制定耕地區片綜合地價的因素，包括:產值、土地區位、農用地等級、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等。

地方政府土地招標、拍賣、掛牌和協議出讓底價:

式(2)中，D:地方政府土地招標、拍賣、掛牌和協議出讓底價;P:征地區片綜合地價;Q:新增建設用地土地有償使用費;bj:耕地收益和耕地總量(人均耕地面積)之外的影響新增建設用地使用費的相關因素，包括基準地價水平、社會經濟發展水平等;U:耕地占用稅;ck:耕地收益和耕地總量(人均耕地面積)之外的影響耕地占用稅的相關因素，如經濟發展水平等;V:征地區片綜合地價、新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅等之外的土地出讓成本之和，如土地前期開發成本等;r:地方政府期望的土地出讓收益。

地方政府土地招拍掛和協議出讓收益:

式(3)中，Y:地方政府土地招拍掛和協議出讓收益;D:地方政府土地招標、拍賣、掛牌和協議出讓底價;R:地方政府通過土地招拍掛和協議出讓所獲得的市場收益。

由式(1)－(3)可得:

Y=F(X，S，ti)+Q(X，S，bj)+U(X，S，ck)+V+r+R(4)

式(4)表明，地方政府土地招拍掛、協議出讓收益、農戶承包經營耕地收益、耕地總量(人均耕地面積)、相關土地開發成本和稅費、地方政府期望的土地出讓收益和通過土地招拍掛、協議出讓所獲得的市場收益間存在著確定的相關關系。

式(5)中，ea:為農戶承包經營耕地收益、耕地總量(人均耕地面積)之外的影響土地出讓收益的稅費因素;μ為殘差。

進一步求取式(5)的反函數，可得

式(6)中，為殘差。

式(6)兩邊對S求導，可得:

式(7)表明，耕地面積的變化率、農戶承包經營耕地收益變化率、土地招標拍賣掛牌和協議出讓收益變化率及相關稅費變化率等因素間存在著確定的相關關系。上述4個相關變量任何一方變化，都會引起其余變量連鎖反映。

式(7)也為耕地保護經濟合理性分析和政策設計提供了便捷的途徑，即保持耕地數量的穩定可以通過調控農戶承包經營耕地收益變化率、地方政府土地招標拍賣掛牌和協議出讓收益變化率、相關稅費變化率3種方式來實現，要求農戶承包經營耕地收益達到理想水平，地方政府土地出讓收益適度增長，確定合理的土地收益分配結構與比例。其中，在土地出讓階段，地方政府單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率成為關鍵的調控指標。

2 典型案例區耕地保護經濟合理性一般均衡分析

根據式(7)，本文以耕地面積的變化率為因變量，建立多元線性回歸模型，以分析土地用途和產業結構差異下，典型案例區耕地數量和糧食作物播種面積變化的驅動因素。

模型數據來源于2005年和2009年典型案例區①應調研單位要求，本文隱去了典型案例區相關背景數據。關鍵指標以百分比表示。農村經濟統計年報和相關部門實地調研數據。模型所需收入比例全部以當年價格核算，增長率指標全部以核算至2009年后的數值計算。由于各年度出讓土地位置、土地出讓方式、土地用途等存在較大差異，為綜合衡量地方政府土地出讓收益及方便下文的研究，將2005－2009年各年度、不同出讓方式和不同土地用途的土地出讓收益統一按用途分別核算至2005年和2009年的平均收益。由于耕地出讓主要局限在城鎮周邊地區，要核算全案例區的土地出讓收益，必須計算全案例區各村可能的土地出讓收益。本文以城鎮周邊的土地出讓收益為基準，采用典型案例區征地區片綜合地價調整得出各樣本村可能的土地出讓收益。不同用途、不同出讓方式的土地出讓收益分別按當年價格取加權平均值。調整方式如下:

式(8)中，P:調整后的各樣本村各類用地土地出讓總收益;U:各樣本村非種植業收入;W:各樣本村農村經濟總收入;N:案例區Ⅲ級地區片地價(元/畝);M:案例區Ⅰ、Ⅱ級地區片地價均值(元/畝);R:案例區各類用地土地出讓總收益(萬元);i=1，2，3，分別代表不同土地用途的不同的土地出讓方式。

取2005年和2009年兩個截面的數據，運用SPSS17.0統計分析軟件，為避免變量多重共線性影響，不同組合變量逐一進入模型，采用向后消去法進行多元線性回歸分析。結果見表1和表2。

表1 案例區耕地面積變化驅動因素模型估計結果及變量顯著性檢驗Tab.1 Model result and variable significance testing for change of cultivated land area in study area and its driving force

式(9)和表1中，△C耕:案例區耕地面積年變化率;X1:種植業總收入年變化率;X2:種植業占農村經濟收入比年變化率;X3:農戶家庭承包耕地規模年變化率;X4:糧食收入占農業收入比年變化率;X5:土地出讓價與種植業收入比年變化率。

式(10)和表2中，△C糧:案例區糧食播種面積年變化率;Y1:種植業總收入年變化率;Y2:勞務收入占農村經濟收入比年變化率;Y3:糧食收入占農村經濟收入比年變化率;Y4:糧食作物復種指數年變化率;Y5:土地出讓價與糧食收益比年變化率。

分析式(9)和式(10)發現，在所有耕地(糧食)面積變化驅動因素中，土地出讓價格與種植業(糧食)收入比年變化率是便于政府調控的控制性因素。本文設定典型案例區土地出讓價格與種植業(糧食)收入比年變化率以外的耕地(糧食)面積變化驅動因素可能的變化情景，分析將土地出讓價格與種植業(糧食)收入比年變化率控制在何種水平，可以在不顯著改變其他驅動因素的情況下，保持耕地數量和糧食播種面積的穩定。

表2 案例區糧食作物播種面積變化驅動因素模型估計結果及變量顯著性檢驗Tab.2 Model result and variable significance testing for change of grain sowing area in study area and its driving force

耕地(糧食)面積變化驅動因素年變化率一般不會出現劇烈變化。因此，選取各驅動因素保持不變、提高5%和降低5%共3種情景進行情景分析。變化率在現有基礎上每年提高5%，即第一年由原來的11.14%的年變化率提高到11.70%，第二年則由11.70%提高到12.29%，依此類推;年變化率保持不變則意味著第一年和最后一年一直保持11.14%的年變化率不變。分析某一驅動因素的影響時，除土地出讓價格與種植業(糧食)收入比年變化率以外的其余要素保持不變。本文以2009年為起始年度，模擬2010－2040年的31年里，在各驅動因素變動影響下，案例區通過調控土地出讓價格與種植業(糧食)收入比年變化率，可能將耕地(糧食播種)面積保持在何種水平。以案例區種植業總收入年變化率降低5%的情景為例。調控前，單位面積土地出讓收入與種植業收入比為14.67%，2040年的耕地面積僅有2009年的74.6%;當將單位面積土地出讓收入與種植業收入比調控到8.75%時，2040年的耕地面積就可以與2009年的耕地面積持平(見表3，4)。

由表3和表4可知，在耕地變化驅動因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，為保持耕地面積的穩定，典型案例區單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率至少應保持在1.09% －8.75%之間;單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應至少保持在4.24% －10.78%之間。

上述結果具有深刻的政策涵義:①如果單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率沒有超出上述范圍，則可以在維持現狀的情況下保持耕地面積的穩定;②如果單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率超出上述范圍，則將超出部分補償給本縣(市、區)范圍內保護和經營耕地的農戶，因為這些農戶因耕地征收—出讓而承擔了更重的耕地保護責任;③地方政府可以將補償給農戶的成本計入土地出讓底價，由土地使用者承擔。如此一來，則既能保持現有耕地面積不減少，又能使土地增值收益惠及農民、政府(地方政府、省級和中央政府)土地出讓收益不受損，并能夠使土地使用者承擔相應的耕地保護責任。

3 結論

本文構建耕地保護經濟合理性一般均衡分析理論模型，選取山東省典型案例區進行了耕地保護經濟合理性一

般均衡實證研究。主要結論如下:

表3 案例區耕地數量變化情景分析Tab.3 Future Scenarios for change of cultivated land area in study area

表4 案例區糧食播種面積變化情景分析Tab.4 Future Scenarios for change of Grain Sowing Area in study area

(1)保持耕地數量的穩定可以通過調控農戶承包經營耕地收益變化率、地方政府土地招標拍賣掛牌和協議出讓收益變化率、相關稅費變化率3種方式來實現，要求農戶承包經營耕地收益達到理想水平，地方政府土地出讓收益適度增長，確定合理的土地收益分配結構與比例。其中，在土地出讓階段，地方政府單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率成為關鍵的調控指標。

(2)山東省典型案例區的實證研究表明，在耕地變化驅動因素保持不變、提高5%和降低5% 的3種情景下，典型案例區單位面積土地出讓收益與種植業收益比年變化率至少應保持在1.09% －8.75%;單位面積土地出讓收益與糧食收益比年變化率應至少保持在4.24% －10.78%之間，方能保持現有耕地面積不減少，使土地增值收益惠及農民、政府(地方政府、省級和中央政府)土地出讓收益不受損，并能夠使土地使用者承擔相應的耕地保護責任。上述結果具有深刻的政策涵義，可以為土地參與宏觀調控及我國耕地保護政策的制定提供參考。

References)

［1］畢寶德主編.土地經濟學(第五版)［M］.北京:中國人民大學出版社，2006.［Bi Baode.Land Economics(5th Edition)［M］.Beijing:China Renmin University Press，2006.］

［2］梁爽.土地非農化及其收益分配與制度創新［D］.中國科學院研究生院博士學位論文，2006.［Liang Shuang.Revenue Distribution and Related Institutional Innovation in China’s Farmland Conversion［D］.Doctor Thesis of Graduate University of Chinese Academy of Sciences，2006.］

［3］唐健等著.我國耕地保護制度與政策研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2006.［Tang Jian.Study of Institution and Policy for Cultivated Land Conservation［M］.Beijing:Chinese Social Sciences Press，2006.］

［4］吳次芳，楊志榮.經濟發達地區農地非農化的驅動因素比較研究:理論與實證［J］.浙江大學學報(人文社會科學版)，2008，38(2):29 － 37.［Wu Cifang，Yang Zhirong.Comparatively Study on Land Conversion Driving Factor:Theory and Empirical Analysis［J］.Journal of Zhejiang University(Humanities and Social Sciences)，2008，38(2):29 －37.］

［5］張學輝，王如淵.基于地方政府行為的農地非農化均衡模型［J］.中國土地科學，2009，23(6):4 －8.［Zhang Xuehui，Wang Ruyuan.Equilibrium Model of Farmland Conversion Based on the Local Government Behavior［J］.China Land Sciences，2009，23(6):4 －8.］

Study on Economic Rationality of Cultivated Land Protection in Typical Case Areas of Shandong Province

WANG Xing-jie1，2，3GU Shu-zhong4DONG De-kun5ZHANG Xin-hua1，2WU Hong1，2ZHOU Hong1，2
(1.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，Chinese Academy Sciences，Beijing 100101，China;2.Graduate University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China;3.Reserch Center for Sustainable Development of Shandong Province，Shandong Normal University，Jinan Shandong 250014，China;4.Institute of Resource and Environmental Polices，Development Research Center of the State Council，Beijing 100010，China;5.School of Management，Qingdao Technology University，Qingdao Shandong 266520，China)

Since to turn cultivated land into land for construction use yields high added value of land，construction occupation and use is one of the important factors of the decrease of cultivated land in China，and to control construction land use is an indispensable link in keeping the stability of cultivated land.An analytical theory model is constructed for the general equilibrium in the economic rationality of cultivated land protection.The study of the model shows that in order to control effectively the occupation of cultivated land for construction use，a certain limit must be kept for the ratio of land sale profit to planting industry profit.The empirical study on cultivated land protection of 2 typical case areas in Shandong province shows:In the scenario where the driving factors of cultivated land change remain unchanged at the original annual change ratio，the annual change ratio rises by 5% ，and falls by 5%，and in order that the present cultivated land area is not to decrease，that land added value profit benefits farmers，that land sale profit for the governments(at local，provincial and central levels)is not to be damaged，and that land users bear relative cultivated land protection duties，the annual ratio of unit area land sale profit in the typical areas to planting industry profit should remain at least at 1.09% －8.75%;the annual change ratio of unit area land sale profit to grain profit should be kept between 4.24% －10.78%.The above results can serve as reference for the making of cultivated land protection policies of China.

cultivated land protection;economic rationality;related parties of interest;land sale

F291.1

A

1002－2104(2011)05－0061－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.05.011

2011－03－16

王興杰，博士生，助理研究員，主要研究方向為資源經濟與資源政策。

*該文為中國科學院知識創新工程重大項目“耕地保育與持續高效現代農業試點工程”專題“山東省耕地保育和農業可持續發展戰略研究”成果之一。

(編輯:李 琪)