中美應對氣候變化的政策過程比較

李惠民 馬 麗 齊 曄

(清華大學公共管理學院，北京100084)

中美應對氣候變化的政策過程比較

李惠民 馬 麗 齊 曄

(清華大學公共管理學院，北京100084)

中國應對氣候變化的政策過程具有明顯的自上而下特征，美國應對氣候變化的政策過程則呈現出自下而上的特點。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過程，主要原因在于兩國政治制度和經濟基礎的不同。中國集中式民主使中央政府具有絕對的政治權威，中央政府的決策能夠迅速地傳遞到各級政府并得以實施。作為一個代議制國家，美國中央政府的決策受各種利益集團的影響較大，立法過程更為復雜和漫長。在以經濟增長為基礎的政治錦標賽下，中國的地方政府更關心經濟增長;美國的經濟已經高度發達，民眾對氣候變化的關心程度更高，同時，美國的地方政府在環境立法上擁有更多的自主權，這導致美國的地方政府紛紛出臺各自的應對氣候變化政策。美國的應對氣候變化政策過程過于緩慢，但自下而上的政策形成體系使地方政府提出的減排目標更適合于自身情況，有助于實現較低的減排成本;中國應對氣候變化的政策過程具有高效性，但自上而下的政策形成體系忽視了地區差別，對各地方政府造成了較大的減排壓力，從而不得不付出更高的減排成本。

氣候變化;政策過程;溫室氣體減排

作為世界上最大的兩個溫室氣體排放國，中國和美國在國際氣候談判中具有重要地位，其應對氣候變化的國內政策受到了國際社會的普遍關注。2006年，中國“十一五”規劃提出了2010年單位GDP能耗較2005年下降20%的戰略目標。在隨后的兩年時間內，通過節能目標責任制將節能目標逐級分解到了省、市、縣甚至鄉鎮，通過自上而下的行政手段，初步形成了國家的節能管理體系。2009年11月哥本哈根國際氣候談判前夕，中國國務院常務會議提出了2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%－45%的溫室氣體減排目標。能耗目標向碳耗目標的轉變，意味著氣候變化議題在中國各項政策中優先度的提升。美國方面，盡管2001年布什政府拒絕了《京都議定書》，但國會關于氣候變化政策的提案卻不斷涌現。2007年參議員Lieberman和Warner提出的《美國氣候安全法案(America's Climate Security Act)》是第一部在議會委員會層面得到通過的溫室氣體總量控制和排放交易法案，曾一度引起人們關注，但在2008年6月的最終表決中未獲通過。2009年，眾議員 Waxman和Markey提出的《2009美國清潔能源與安全法案(American Clean Energy and Security Act of 2009)》成為美國歷史上第一部在眾議院通過的限制溫室氣體排放總量的氣候變化法案，但該法案目前仍在參議院討論。國家氣候變化政策立法的困難，使美國難以形成國家層面的溫室氣體減排行動。與此同時，地方政府的溫室氣體減排行動得到了快速發展。截至2007年4月，以紐約為首的684個市政府制定了市級的溫室氣體減排目標，以加州為代表的17個州政府制定了州一級的溫室氣體減排目標，一些跨州的區域性溫室氣體減排行動也已展開。制定了溫室氣體減排目標的州和市，人口占美國總人口的53%，溫室氣體排放占美國2007年總排放的43%［1］。州和市通過自下而上的方式影響著美國氣候變化國家政策的形成。本文主要就中美兩國的氣候變化政策過程進行比較，并分析了自上而下和自下而上的兩種政策體系在應對氣候變化方面的長處與不足，從而為我國氣候變化政策的制定提供一定的借鑒。

1 中美兩國的碳排放概況

中國和美國是世界上碳排放量最大的兩個國家。1990－2007年，美國能源相關的CO2排放由50.4億 t上升到60億 t，2008年略有下降，但仍達58.3億 t。同期，美國碳排放占世界排放總量的比例由23.2%下降到19.2%左右。1990－2008年，中國的碳排放經歷了緩慢增長—緩慢下降—快速增長的三個階段。1990－1997年，中國的CO2排放由22.9億 t上升到31.1億 t，平均每年增加1億 t左右;1997－2000年，中國在快速的經濟發展過程中實現了碳排放量的下降，由1997年的31.1億 t下降到2000年的不到28.7億t，平均每年減少近1億t;2000年之后，中國的碳排放快速增長，2008年碳排放量達到65.3億t，平均每年增加4.6億t左右。1990－2008年，中美兩國的碳排放占世界總排放的比例由33.8%上升到40.7%。

從人均來看，2006年，中國人均CO2排放量為4.8 t，美國為19.8 t，是中國的4倍多。從累計排放來看，1850－2006年，中國累計排放占世界排放的8.62%，美國為29%，是中國的三倍多。2006年，中國的人均排放和累積排放仍低于世界平均水平。從發展階段上看，美國已成為世界上最為發達的國家，而中國尚處于發展中階段，2009年，中國人均GDP僅為美國的5.4%左右。

1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》，確立了“共同但有區別”的責任原則。美國作為發達國家，需要承擔量化減排義務。2001年美國政府退出《京都議定書》以來，其應對氣候變化的消極態度受到了國際社會的普遍譴責。作為發展中國家，中國不需要承擔量化減排義務，但由于碳排放量總量較高且增長迅速，近年來中國正受到國際社會越來越大的減排壓力。

圖1 中美兩國能源相關的CO2排放量比較Fig.1 Comparison of energy－ related carbon dioxide emissions between China and US數據來源:U.S.Energy Information Administration.International Energy Statistics-Total Carbon Dioxide Emissions from the Consumption of Energy［EB/OL］.［2010 －12 －08］.http://www.eia.doe.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm?tid=90＆pid=44＆aid=8

2 應對氣候變化的政策過程比較

2.1 中國的氣候變化政策過程

1990年，中國政府在當時的國務院環境保護委員會下設立了國家氣候變化協調小組，負責統籌協調我國應對氣候變化的國際談判和國內措施。協調小組辦公室設在國家氣象局，國務委員宋健擔任組長。1998年，中央國家機關的機構改革將國家氣候變化協調小組更名為國家氣候變化對策協調小組，作為部門間的議事協調機構。對策協調小組所設單位由國家氣象局轉移到國家發展計劃委員會，發展計劃委員會主任曾培炎擔任組長。協調小組所在單位的變遷說明了中國政府在應對氣候變化問題上的戰略轉變。正如中國政府所說，“氣候變化既是環境問題，也是發展問題，但歸根到底是發展問題”［2］。這期間，協調小組的職責主要在于協調各部門之間的國際氣候談判策略，并不涉及國內具體的氣候變化政策及行動。2007年6月，國務院成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，視工作需要也稱國家應對氣候變化領導小組或國務院節能減排工作領導小組。領導小組辦公室依舊設在發展與改革委員會，但由國務院總理溫家寶擔任組長。這表明氣候變化在中國政府的決策中已上升到一個非常重要的位置。同時，氣候變化和節能減排兩種職能的合并，說明中國已將節能減排和氣候變化視作內在統一的兩個問題。

中國政府自1990年設置國家氣候變化協調小組以來，積極參與了一系列的國際氣候談判，并簽署了《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》。作為一個發展中國家，中國不需要承擔量化減排的國際義務，因而在很長的一段時間內，中國國內并沒有展開針對氣候變化的全國范圍內的具體行動。進入21世紀以來，中國的能源消費飛速增長，2002－2003年能源消費總量增長了15.28%;2003－2004年增長了16.14%;2004－2005年增長了10.55%。1980年以來萬元GDP能耗連續下降的趨勢在2002－2003年被打破并在數年內出現連續增長。隨著能源消費的快速增長，中國的發展越來越多地依賴于能源進口。1995－2005年，中國石油的對外依存度由7.5%提高到了44%。同時，在后京都時代的國際氣候談判中，中國正受到越來越大的國際減排壓力。這些情況的存在，使中國越來越重視能源問題，并在具體行動中與氣候變化問題相結合。國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的命名很好地說明了這一點。

中國應對氣候變化的政策過程具有明顯的自上而下特征。2005年10月，中國共產黨中央委員會提出了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，建議國務院將單位國內生產總值能源消耗降低20%左右納入“十一五”期間的經濟社會發展目標。2006年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年(2006－2010年)規劃綱要》(簡稱《“十一五”規劃綱要》)將單位國內生產總值能源消耗下降20%作為約束性指標納入國家規劃。在中國歷次的五年發展規劃中，約束性指標的提出尚屬首次。《“十一五”規劃綱要》指出，“本規劃確定的約束性指標，具有法律效力，要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核”。這一解釋初步表明了中國實現“十一五”節能目標將要采取的措施和路徑，即通過績效考核，促使各地區各部門共同完成。2006年8月，國務院頒布《國務院關于加強節能工作的決定》，明確了實現“十一五”節能目標的具體方法，即建立節能目標責任制和評價考核體系。2006年9月，國務院發布了《國務院關于“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃的批復》，實現了節能目標的省級分解，對各省提出了“十一五”期間節能的具體目標。2007年6月，國務院發布《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，明確了政府主要領導是節能工作的第一責任人，政府主要領導必須為地區節能目標的完成負有主要責任。2007年10月，全國人大常務委員會通過《中華人民共和國節約能源法》修訂案，將節能目標責任制寫入法律。2007年11月，國務院發布《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》，明確了節能統計監測實施方案和單位GDP能耗考核體系實施方案。根據該方案，各省級人民政府的節能評價考核結果將作為政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據，實行問責制和一票否決制。

中央政府通過對各省級政府設立目標，然后進行考核的方式，使省級政府的主要官員產生了節能的原始動力。在中央的節能政策出臺之前，中國的省級政府鮮有節能或氣候變化方面的具體政策。隨著國家政策的出臺以及目標責任制的逐漸清晰，地方政府紛紛制定了與中央政府類似的各項政策。各省級政府、地市級政府甚至縣級政府紛紛將其能耗下降目標進行了分解，為下一級的地方政府提出了節能目標;同時出臺了與國家類似的地區內節能減排統計監測及考核實施方案，對下一級政府的節能目標完成情況進行考核。2007年6月國務院成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組以來，各地方政府也紛紛仿效，成立了省級的氣候變化與節能減排工作領導小組。在節能減排方面，中國政府“逐級行政發包的責任狀管理”特色體現的尤為明顯［3］。同時，這也明顯地體現出，中國的節能與氣候變化政策具有自上而下特征。通過逐級間的命令—控制系統，中央政府的決策被貫徹到了基層政府，從而形成了全國一致的節能與氣候變化政策。

2.2 美國的氣候變化政策過程

美國對氣候變化的關注由來已久。老布什執政期間，盡管聲稱氣候變化仍具有科學上的不確定性，但美國依然在國際氣候談判中發揮了積極作用，并成為第四個批準《聯合國氣候變化框架公約》的國家［4］。老布什政府反對具有約束力的減排目標，之所以批準《聯合國氣候變化框架公約》，在于公約的框架性性質，其規定的溫室氣體減排目標不具有強制性。相對來說，克林頓政府在應對氣候變化方面顯得更為積極。1993年，克林頓政府公布了《氣候變化行動方案》，該方案明確了2000年溫室氣體排放量減少到1990年水平的目標，與《聯合國氣候變化框架公約》中的約定相一致［5］。隨后，在公約締約方會議以及《京都議定書》的談判過程中，克林頓政府發揮了重要作用。《京都議定書》中的履約機制，如排放貿易、聯合履約、清潔發展機制，很大程度上得益于美國的思想貢獻。克林頓政府曾一度承諾美國將承擔一定的溫室氣體減排義務，使國際社會對其充滿了諸多期待。1997年《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約方會議之前，即《京都議定書》誕生之前，美國參議院以95∶0的結果通過了 S.Res.98決議，即《伯德法案》。其主要內容是總統不應該簽署任何量化減排相關的條約，“除非《京都議定書》或《聯合國氣候變化公約》為發展中國家在同樣的履約時間內設定減少溫室氣體排放的限制和時間表”。這一法案對隨后的美國氣候變化政策產生了重要影響。在該法案的影響下，克林頓政府盡管簽署了《京都議定書》，但并沒有遞交參議院表決，使美國的溫室氣體減排承諾流于形式。2001年，克林頓的繼任者小布什正式宣布退出《京都議定書》，其理由在于《京都議定書》沒有為中國、印度等發展中大國提出量化減排要求，反映了《伯德法案》中所體現的核心觀點。2002年2月，小布什提出了2012年溫室氣體強度較2002年下降18%的目標，并提倡通過自愿減排來完成。由于沒有相關的監測措施，這一目標最終也流于形式，并沒有形成國家的氣候變化行動策略。2009年新成立的奧巴馬政府在氣候變化方面表現出了較大的積極性，并提出了2020年在2005年基礎上減排17%，2050年減排80%的目標，但國會方面的阻力使奧巴馬政府的氣候變化政策難以取得實質性進展。

理解美國的氣候變化政策，國會是必不可少的一個單元。在美國的政治體系中，任何政策性的立法必須獲得參議院、眾議院以及總統的通過。其中，眾議院需要一半以上的贊成票，而參議院需要60%以上的贊成票。近年來，國會關于氣候變化的提案不斷增多，1999－2000年的第106屆國會共提出了27個氣候變化相關的法案，其中包括10個溫室氣體減排法案;2007－2008年的第110屆國會則提出了123項氣候變化相關法案，其中包括19個溫室氣體減排法案。國會氣候變化政策提案數的不斷涌現，反映出美國國會越來越關心氣候變化問題。但同時，沒有一個溫室氣體減排法案同時獲得參議兩院通過，也反映出美國國會內部的力量對比。在這些氣候變化法案中，2007年參議員Lieberman和Warner提出的《美國氣候安全法案(America's Climate Security Act)》是第一部在議會委員會層面得到通過的溫室氣體總量控制和排放交易法案，具有較大的影響力。根據該法案，美國將采取總量控制和排放貿易(Cap and Trade)的方式來達到減排目的。法案如果得以實施，2012年美國的總排放量將比2005年降低5－13%，2020年降低18－25%，2050年降低62－66%。為了避免美國企業在國際競爭中受損和產生碳泄漏，法案還提出了“對未采取與美國可比較的減排行動的國家的進口產品征收碳關稅”的應對措施。盡管這一法案未獲通過，但該法案提出的“總量控制和排放貿易”以及“碳關稅”，逐漸成為美國氣候變化政策的核心思想。2009年3月，民主黨眾議員Waxman和Markey提出了《2009美國清潔能源與安全法案(American Clean Energy and Security Act of 2009)》。6月，該法案以219票對212票的結果在眾議院獲得通過，成為美國歷史上第一部在眾議院通過的限制溫室氣體排放總量的氣候變化法案。根據該法案，2020年美國溫室氣體排放較2005年將減少20%，2030年減少42%，2050年減少83%。在實現措施上，該法案繼承了《美國氣候安全法案》的核心思想，同樣提出了“總量控制和排放貿易”以及“碳關稅”的相關內容。目前，該法案已納入參議院的討論進程，但參議院能否通過該法案仍有較大的不確定性。受國會立法議程的限制，該法案首先需要參議院相關委員會通過，然后再經參議院全院表決。如果參議院表決通過的法案與眾議院不完全一致，兩院還需要就不同點進行磋商。達成一致意見后，雙方需要再次表決。因而，《美國氣候安全法案》即使獲得通過，也需要較長的時間。

盡管溫室氣體減排法案在國會層面屢屢受挫，但美國的地方政府已經在應對氣候變化方面展開了諸多行動。2005年2月，《京都議定書》生效之日，西雅圖市長發起了“美國市長氣候保護協議”，提出了2012年溫室氣體排放較1990年減少7%的自愿減排目標。目前，已有1044個市長簽署了該協議，覆蓋了美國8 762萬市民［6］。在州政府層面，截至2009年9月，已有30個州制定了氣候行動計劃，其中23個州制定了具體的溫室氣減排目標。在制定了減排目標的州中，10個州的減排目標以法律形式得以確立;7個州的減排目標以行政命令的方式予以確立;其余6個州以氣候行動計劃等方式提出了減排目標。為了促進減排目標的實現，一些區域性的以碳交易為目的的減排聯盟紛紛出現。2005年，美國東北部和中太平洋的7個州提出了“區域溫室氣體行動(The Regional Greenhouse Gas Initiative)”，這是美國的第一個總量控制和排放交易項目，其目標是2018年碳排放較2009年減少10%。目前，已經有10個州參與了這一計劃。2007年，西部5個州提出了“西部氣候行動(Western Climate Initiative)”，其目標是2020年溫室氣體排放較2005年減少15%。目前，該行動包含了美國7個州、加拿大4個州，以及作為觀察員的美國、加拿大、墨西哥的14個州。此外，一些州政府還提出了“西南部氣候變化行動(Southwest Climate Change Initiative)”、“西海岸州長氣候變暖行動(West Coast Governors'Global Warming Initiative)”、“西部增長聯盟(Western Governors'Association)”、“氣候注冊組織(The Climate Registry)”等區域性的氣候聯盟。美國的地方政府和區域間組織以自下而上的方式，對美國國家氣候政策的形成起到了重要的推動作用。

3 中美出現不同氣候變化政策過程的原因

中國的氣候變化政策過程呈現出自上而下的特征，中央政府在政策制定過程中起到了決定性作用;而美國的氣候變化政策過程則呈現出自下而上的特點，地方政府以實際的應對行動推動著國家氣候政策的形成。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過程，主要原因在于兩國政治制度和經濟基礎的不同。

作為一個高度集權的單一制的國家，中國的中央政府在國家重大決策中具有決定性作用。中國的政策制定主要依賴于三個單位，即中國共產黨中央委員會、國務院、以及全國人民代表大會，而這三個單位的核心成員往往有所重疊，如國務院總理、全國人民代表大會委員長往往為中國共產黨中央委員會常委。核心人員的重疊使每一方提出的政策方案更容易得到其它兩方的承認。從2005年10月中國共產黨黨中央提出《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，到2006年3月，全國人民代表大會表決通過《“十一五”規劃綱要》，僅用了5個月左右的時間。中國的政治體制在政策制定方面具有高效性。作為一個代議制國家，美國的政策性立法需要獲得參議院、眾議院以及總統的通過，在時間上往往比較漫長。為了防止各自的利益受損，不同利益集團的議員們往往采取各種各樣的策略阻止相關立法的通過，而阻止一項新的立法往往比通過一項新的立法更容易實現［7］。另外，利益集團對美國的政策過程具有較大影響，來自汽車制造商、化石燃料供應商等的壓力使美國的氣候變化立法難以獲得通過［8］。為了得到更多的支持，氣候變化法案不得不做出大量的妥協。在《2009美國清潔能源與安全法案》的立法過程中，減排目標由最初的20%減少為17%，電力系統中可再生能源的比例由25%下降到15%［9］。此外，大量的氣候變化法案不得不將增加就業、改善空氣質量等作為一項主要內容。美國的氣候變化政策過程充滿了利益方相互博弈的色彩，這種長時間的相互博弈使氣候變化政策的出臺毫無效率可言。《美國氣候安全法案》從提出到被否決經歷了9個多月的時間;在奧巴馬的推動下，《2009美國清潔能源與安全法案》用3個多月的時間獲得了眾議院通過，之后長時間地置于參議院，至今仍在討論過程中。難怪一些學者指出，在氣候變化的重大威脅面前，美國的民主體制已經失靈［10］。

在中國多層級、多地區的政府間關系中，中央政府和地方政府有著不同的利益訴求。中央更關心宏觀經濟走勢，全局利益平衡和社會福利，而地方政府則更關心轄區內的財政資源和經濟發展，對宏觀經濟形勢和別的地區的公眾福利的關心程度要低［3］。在以經濟增長為基礎的政治錦標賽下，經濟增長速度，特別是近期內的經濟增長速度是地方官員所關心的核心問題。由于溫室氣體減排會對經濟發展速度造成一定的不良影響，地方政府本身缺乏開展應對氣候變化行動的動力。與氣候變化相比，其它一些性質的污染，如水污染、固體廢棄物等更受到公眾的關心，地方政府解決這些問題的緊迫感更強。氣候變化作為一個全球性問題，長期以來一直是中央政府所考慮的事情。中國的中央政府具有絕對的行政權威，因而其制定的節能目標可以有效地分解到各個地方政府，而節能政策也可以在各個層面得到有效地落實。這些情況的存在使中國的氣候變化政策過程呈現出自上而下的特征。由于自上而下的政策過程，中國各地方政府在節能目標、節能措施等方面顯現出高度的一致性特征，這使得許多地方的節能目標和節能措施不能與當地的社會、經濟發展狀況相協調，為地方政府造成了較大的節能壓力。同時，由于節能市場機制的缺乏，地方政府不得不付出更高的節能成本。

與中國相比，美國的地方政府在環境立法上擁有更多的自主權。對于州層面的氣候變化立法來說，盡管來自議會及利益集團的阻礙依然存在，但環保組織的意愿更容易得到有效表達。由于聯邦政府的各種選擇采取的是“贏者通吃”體系，而不是歐洲許多國家所采取的“比例代表制”，這導致綠黨和環保組織雖然獲得了不少支持，但最終仍然無法在國會中獲得席位。相反，在次一級的政府，綠黨和環保組織可以發揮更大的作用。美國的23個州政府允許公民對一些政策倡議進行直接投票，這種直接式的民主體系使環境和能源政策更容易獲得通過［8］。同時，較聯邦政府而言，州政府對具體的環境問題有著更詳細的認知，能夠提出更適宜的解決方案，在實施過程中也具有更多的彈性，某種意義上來說，地方政府是聯邦政府的政策實驗室。事實上，美國的大多數環境立法都是由地方政府最先發起的。此外，氣候變化對不同的地方政府具有不同的影響，影響較大的地方政府具有較強的應對氣候變化動機。盡管利益集團對氣候政策的制訂具有較大影響，但利益集團對各地方政府影響的程度并不相同。受利益集團影響較小的地區，其氣候變化政策也更容易獲得通過。一般來說，地方政府提出的減排目標更適合地方實際，其政策措施也更具針對性。同時，由于區域性減排聯盟的存在，企業可以通過碳市場來實現減排成本的最低化。

4 結論

中國應對氣候變化的政策過程具有明顯的自上而下特征，通過逐級間的命令—控制系統，中央政府的決策被貫徹到了基層政府，進而形成了全國一致的節能與氣候變化政策。美國應對氣候變化的政策過程呈現出自下而上的特征。在國家政策受阻的情況下，許多地方政府以各種形式制定了本地的氣候變化政策和減排目標，對美國國家氣候變化政策的形成起到了重要的推動作用。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過程，主要原因在于兩國政治制度和經濟基礎的不同。中央層面，中國集中式民主使中央政府具有絕對的政治權威，使中央政府的決策能夠迅速地傳遞到各級政府并得以實施;作為一個代議制國家，美國中央政府的決策受各種利益集團的影響較大，立法過程更為復雜，導致其遲遲不能出臺國家性的應對氣候變化政策。地方政府層面，在以經濟增長為基礎的政治錦標賽下，中國的地方政府更關心經濟增長，長期以來，應對氣候變化并不是地方政府所關心的重要問題;與之相比，美國的經濟已經高度發達，民眾對氣候變化的關心程度更高，同時，美國的地方政府在環境立法上擁有更多的自主權，這導致美國的地方政府紛紛出臺各自的應對氣候變化政策。美國的應對氣候變化政策過程過于緩慢，但自下而上的政策形成體系使地方政府提出的減排目標更適合于自身情況，有助于實現較低的減排成本;中國應對氣候變化的政策過程具有高效性，但自上而下的政策形成體系忽視了地區差別，對各地方政府造成了較大的減排壓力，從而不得不付出更高的減排成本。

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Comparison of Climate Change Policy Processes between China and USA

LI Hui-min MA LiQI Ye
(School of Public Policy ＆ Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

China's policy processes of mitigating climate changes are top-down in nature，while US's policy processes are bottom-up.The difference in political system and economic base in China and the United States is the underlying reason that causes the difference in climate change policy processes.China's centralized democracy ensures the central government to possess absolute authority and be able to fast transmit central government's decisions to governments at various levels.However，the United States adopts a representative government system，and hence，US central government's decisions are largely influenced by assorted interest groups，with a complex and lengthy legislation process.In addition，because China's political competition is based on economic development，local governors care most about economic development.By contrast，since the United States has highly developed its economy，the general public is concerned more about climate change issues.Furthermore，state governments in the United States have independent authority in enacting environmental legislation，which leads to the introduction of individual local laws by local governments.Although US policy processes are lengthy，the bottom-up policy system enables local governments to align their emission reduction targets to their capabilities.Consequently，the cost of reducing emissions is relatively low in the United States.By contrast，although China's climate change policies are highly effective，the top-down system neglects variances at sub-national levels.Therefore，local governments in China face high pressure of reducing emissions and have to pay a high cost to achieve.

climate change;policy process;greenhouse gas emission reduction

F205

A

1002－2104(2011)07－0051－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.07.009

2011－01－10

李惠民，博士后，主要研究方向為氣候變化政策。

第47批博士后科學基金(編號:20100470304)。

(編輯:劉照勝)