社會服務購買延續機制的中國語境

金杭慶

（復旦大學，上海 200433）

社會服務購買延續機制的中國語境

金杭慶

（復旦大學，上海 200433）

在社會服務外包合同中，原有合同關系的結束是公共管理者得以持續測試市場，以了解新的節省方案和更好的服務能否實現的一種途徑。結束一個合同也是一種讓公眾擺脫不良交易的重要途徑。但是，一個合同終止或者現有協議的轉移過程與合同的簽訂過程一樣復雜并充滿了變數。它涉及合同相關方的利益博弈以及政府與承包商之間的相互依賴關系，加上中國不成熟的合同環境的裹挾，現實的選擇可能不是終止或修正合同關系，而是尋求既有交易的保持。本文試圖從經驗的量的角度,從政府、承包商、民眾三個維度分析社會服務購買延續機制在中國的特殊表現，以判定挑戰合同關系的阻力所在。

服務外包；合同關系；合同終止

經過近30年的政府改革,中國公共服務的提供模式和結構發生了很大變化,合同外包已經成為一種重要的服務提供模式。公共服務合同外包的發展,客觀反映了中國快速市場化和社會變遷過程中政府改革的基本方向,即依托市場和社會的公共服務型政府的建立。在這種新的治理結構中，合同一方面是政府利用社會資本的一個重要手段；另一方面，它也是非政府組織約束政府權力的法律依據，也就是說合同關系的建立是基于雙方互惠的基礎之上的。如果這種互惠關系不存在，例如合同管理期間問題頻頻發生，政府改變需求，有新的更好的提供服務的途徑出現，或者有機會重新競價合同以節省資金，這就可能是結束原有合同關系的恰當時機。但是在許多案例中，現實的選擇可能不是徹底地終止合同關系，而是尋求把它變得更加有效。人們常常根據終止可能產生的負面作用如失業來結束服務，而不是根據效率或有效性來公開談論它。這與公共服務外包合同的特征有關，在公共服務外包合同中，公共管理者是在一個橫向合同模式和縱向權威模式的交叉點上運作。其中，橫向的合同模式是由談判驅動的，并受重要的與商業相關的考慮的影響；而縱向的權威模式則由現代民主的政治復雜性所驅動。與合同管理進程中的前幾個階段一樣，分手或改變、運作和整合這些階段是密切相關的。分手或改變階段所發生的事情、該階段的處事方式，甚至合同關系可能帶給這一階段的威脅，都影響著整個進程中所有合同關系參與者的行為。它可能還會影響潛在承包商為未來的合同出價的意愿，由此，它不僅影響著公眾是否能從當前的合同中得到一個好的交易，而且還影響著將來會有哪些好交易的機會。

一、政府機構：財政壓力和政治考量

（一）財政壓力

1.財政現實。雖然目前一些地方政府強調公共服務外包需采取競爭投標的機制，但都僅僅是宏觀上的政策指導，目前尚未看到規范性的關于公共服務外包招投標的詳細配套規定，公共服務的承包基本上還是由轉制前的行政事業組織完成，沒有走向真正的市場公開競爭。究其原因是我國地方公共服務外包合同制度脫胎于特殊的時代背景：即農村稅費改革后，國家取消了農業稅，傳統行政事業單位的供養成為問題。在中西部地區，絕大多數基層地方政府是以農業經濟為主的自然經濟，地方財政主要收入為農民上交的農業稅，經濟實力十分薄弱。分稅制實施后，全國絕大多數鄉鎮無法完成對鄉鎮事業單位的供養，甚至無法維持政府的正常運轉，因此基于政策上的考慮，公共服務外包合同首要和最直接的目的就是通過合同外包的形式養活轉制后的公共服務組織，加快市場化改革，減輕國家財政負擔。這種基于行政改革目的的考慮與財政資源不足的窘迫，使得背負財政壓力的部分地方政府漠視社會服務外部購買的競爭理念和對經濟、效率等價值的追求。在這種情況下，作為合同承包商的前事業單位少了政府部門會結束合同關系，重新尋找新的合作伙伴的憂慮。

2.交易成本。交易成本發生的原因，來自于人性因素與交易環境因素交互影響下所產生的市場失靈現象，造成交易困難所致（Williamson，1975）。威廉姆森（Williamson）指出六項交易成本的來源：a有限理性；b投機主義；c不確定性與復雜性；d少數交易；e信息不對稱；f氣氛。［1］正是因為社會服務外部購買過程中參與人員的有限理性以及雙方之間的信息不對稱，加上社會環境的不確定性與復雜性，使得在尋找、通知、鼓勵潛在的投標者的過程中存在交易成本。根據制度經濟學代表人物威廉姆森的分析框架，當政府基于測試市場的目的或結束無效率的合作關系的考慮而挑戰現有合同，尋求新的合作伙伴時將面臨以下四種交易成本：a搜尋成本：即政府機構在確定公共服務外包邊界以及尋找相應的合同承包商過程中產生的成本；b信息成本：即政府機構需要在獲取招標組織的資質和實力等信息過程中產生的成本。c議價成本：即政府機構和招標組織在確定具體的合同條款包括服務質量、合同價格、雙方責任等過程中討價還價的成本；d決策成本：即政府機構在合同簽訂之后，確定合同負責人和對合同官員的培訓過程中產生的成本。合同到期后，政府機構如果結束原有的合同關系，重新開始尋找新的合作伙伴，它將面臨上述交易成本的權衡。鑒于上述成本的存在，會有一種強有力的不終止合同關系的沖動。

（二）政治考量

1.規避風險。政府在結束一段合同關系時，如果不能馬上找到替代的合同承包商和替代的服務，合同的終止意味著服務提供可能中斷。如果合同的終止明顯打亂了服務的網絡體系的話，它還會導致組織間的沖突。現實情況是政府的合同多數是一種粘附性合同，即政府會強加許多要求，潛在的承包商只能要么接受合同要么拒絕，這無形中提高了合同的門檻，減少了可供選擇的合同對象。因此，在這里出現了一種持續的緊張，也就是說即使政府撇開財政現實和交易成本兩個限制條件的考慮，產生重新挑選合作伙伴的意愿，這個意愿的實現也可能會大打折扣，因為能進入政府部門視野的選擇對象在數量上只有一到兩個。至于為什么會產生這種緊張，可以從政府的合同政策中得到解釋。理論上，當政府進入合同關系成為市場的參與者時，它必須和其他市場玩家一樣接受一定程度的風險，但目前政府合同政策的一個重要目標就是轉嫁風險或者是規避風險。在政府官員的眼里多數私人企業是不值得信任的，因為它們可能隨時會破產，負責人隨時可能攜款逃跑，此時，作為合同一方的政府不僅在經濟上遭受損失，更嚴重的是公共服務的提供也會中斷，隨之而來的是上級的責任追究和撲面而來的輿論壓力。基于規避上述風險的考慮，繼續與政府知根知底的、能有效控制的原事業單位的合同關系是比較保險的做法。

2.政治信譽。合同的終止在很大程度上表明先前是一種交易的失敗，幾乎沒有政府機關或者合同組織的管理者會把結束合同關系和分手看作是主持一項有價值的活動；幾乎也沒有什么人會把它視作一種積極的職業發展活動。在政策過程和公共管理的所有階段中，終止一個項目、一個組織或一個過程是最不受關注的一個階段。原因不難理解。首先，終止通常意味著一種失敗，盡管沒有任何理由可以說明人們為何必然如此認為。畢竟，認識到一個改變的現實并調整管理與政策的方向以滿足新的形勢要求是完全正常的。正因為如此，結束一項合同可能就是試圖測試市場，以了解新的節省方案和更好的服務能否實現。［2］可是，在國內現有的政治環境中，一個公共合同的非正常結束，其折射的信號往往是負面的。對于合同管理者來說，這可能意味著他在選擇合作伙伴時的決策是失誤的或者他管理合同的能力是不足的，他在上級那里的政治信譽也會因而下降，而這是令人沮喪的。因為在國內目前的提拔機制中，上級的意見是決定性的，給上級留下辦事不力的影響會直接影響到自己的政治前途。出于這些原因，會有一種強有力的不終止合同關系的沖動。如果合同所涉時間不長、提供的工作較平衡以及開支不多的話。這種壓力會使合同管理者避免終止合同，并使合同繼續至期滿。

二、合同承包商：財政支持和商業利益減少的焦慮

（一）非營利組織：財政支持減少的焦慮

社會服務外部購買使非營利組織從直接接受政府的資金轉變為服務合同的提供者與競爭者。其結果是加深了非營利組織市場化的程度，且可能使非營利組織某種程度上在公共服務市場中處于不利的地位（主要原因是因為企業在資金、管理、經營等方面都具有相對于非營利組織的明顯優勢）。也就是說政府的合同在很大程度上決定了其資金來源。將我國與國外的非營利組織的財政收入狀況做個簡單的比較，就會對問題的說明有一定的幫助。

對于國外非營利組織的資金來源情況，美國學者薩拉蒙根據約翰·霍普金斯非營利部門比較項目調查所得出的數據，總結出被調查的22個國家非營利組織的平均財政收入中，49%來自組織的會費與收費，大于來自公共部門40%的財政收入。［3］雖然兩者相差不多，但是至少使得非營利組織在政府支持之外仍然有另外一個更大的財政來源，從而具有更大的獨立性。而從中國非營利組織的收入結構來看，來自公共部門的財政來源是主要的，這意味著在財政上對政府的依賴性很大。根據清華大學NGO研究所的調研報告顯示，被調查的NGO最主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，該項來源幾乎占了NGO所有來源的一半。這意味著我國NGO的收入來源主要是依靠政府；居第二位的收入來源是NGO的會費收入，占總收入來源的21.18%；居于第三位的是NGO的營業性收入，平均占6%；收入來源居第四位的是企業提供的贊助和項目經費,占5.63%；而其他收入來源的比例均低于5%。具體數據見下表。

上述分析是針對非營利組織的，我們也可以從政府公共財政的角度分析中國非營利組織對財政支持的依賴。我國政府對非營利組織的財力支持主要是通過財政預算中的撫恤和社會福利救濟費項目，以財政撥款、項目經費的形式安排民政事業費支出，支持的對象主要是國內非營利事業單位、社會團體（含基金會）、民辦非企業單位。民政事業費支出占財政收入的比重可以反映出政府在支持非營利組織發展方面的財力傾斜程度。根據周旭亮等人對1980－2007年中國民政事業費支出（MZ t）和財政收入（CZ t）的樣本數據的定量分析，得出：1980－2007年，我國民政事業費支出占財政收入的比重保持在1.48%－2.30%之間，大體可以分為兩個階段：1980－2001年，該比重保持在2.0%以下，2002－2007年該比重上升到2.0%以上，說明2002年以來我國政府對非營利組織的財政支持力度有提高的趨勢。［5］

基于中國的經驗數據（我國非營利組織的平均收入結構和我國政府對非營利組織的財政支持力度），分析表明我國非營利組織對政府財政補助具有高度的依賴性。在社會服務外部購買的制度框架內，財政補助通過合同的形式來實現，這意味著政府合同的多少在很大程度上決定了組織的發展狀況，也可以解釋有時候一些非營利組織把失去一項服務協議看作是組織死亡的證明，或至少是一種再造組織及其使命的理由。在這樣的環境中，“影子政府”無法承受失去合同所帶來的成本，組織的領導人或是憑借自己的人際資源（根據學者的調查，在我國非營利組織的領導人中，有49%在任現職之前曾在政府部門任職，有28%曾在政府事業單位任職）使自己代表的組織在公共服務領域繼續發揮作用；或是動用一部分預算資金對政府部門內部的負責官員進行賄賂，以保證組織獲得某項合同或者繼續已經簽訂的合同，即使是在組織的績效不佳的情況下。出于獲得財政支持的考慮，非營利組織上下會有一種強有力的不終止合同關系的沖動。

（二）營利組織：維護商業利益的驅動

在社會經濟運行中，政府和企業是兩個最基本的行為主體，兩者之間不斷變化和日益復雜的關系，對經濟績效和居民生活都會產生重大影響。為了提高經濟運行效率，國家一般要界定這兩個行為主體的作用范圍，使它們在各自的分工范圍內充分發揮各自的作用。政府作為國家的代理人，是社會管理的主體，管理社會經濟活動便是政府的主要職能。政府的經濟管理行為和企業的經濟行為有根本的區別。政府管理具有目標的多元性，而企業的經濟活動通常具有目標的單一性。在市場經濟條件下，市場機制要在資源配置中起基礎性的作用，但這并不是說政府和市場主體是絕對分離的，即使是在奉行自由市場經濟體制的國家中，其經濟也是政府與企業交互作用的混合經濟。雖然經過多年的經濟體制改革，我國的市場經濟有了一定程度的發展，但是我們還是可以在眾多領域發現社會資源的配置主要通過計劃機制來進行。它調節著生產、流通、分配和消費等各個領域以及微觀、宏觀等各個層次，囊括了人、財、物、技術等各類資源。一個明顯的事實是政府憑借其掌握的資源而成為市場中最大的買家，在不成熟的市場經濟體制的推波助瀾下，中國的企業對政府還沒有擺脫依賴性。

表1 我國非營利組織的平均收入結構

1993－2004年，全國預算內財政支出占GDP的比例從13.4%上升到了21%。在增長的支出里面，服務性支出的比重不斷上升，經濟建設類支出的比重下降。1978－2004年，社會文教和行政管理費占非國防財政預算支出的比例，由21%上升到50%；1978－2002年，機關和事業單位的人員增長達到48%，而國有農業和制造業部門的人員出現46%的負增長，國有及國有控股企業工業總產值占全國工業總產值的比例從1978年的77%下降到2004年的35%。［6］這些數據表明對于企業來說，與政府做生意蘊藏著巨大的經濟利益。政府合同一方面可以擴大企業在相關領域的影響力，因為獲得政府的認同就是企業實力的標簽，進而可以擴大市場認同，吸引資本。另一方面，政府合同的資金注入可以為企業帶來一部分流動資金，以解決某一時期資金運作困難的局面。基于政府提供的巨大的商業機會和商業利益，作為政府合同的承包商，也會通過各種手段使原有的合同關系繼續，包括改善服務，提升效率，以獲得政府的信任；或者是對部門負責人賄賂，使其漠視合同運行過程中的問題以及市場上存在的更好的合同承包商的選擇；更極端的做法是以手中掌握的不便公開的信息為籌碼，威脅政府停止重新選擇承包商的考慮。

三、公眾：對原有合同的情感依賴及擔心失去服務的沮喪

隨著民主進程的推進,我國公民的民主意識日益增強。信息社會的到來和互聯網的發展,使公民有了更多的渠道獲取公共政策信息,從而有更多的機會和渠道,表達自身的利益訴求,并影響政府公共政策的導向。越來越多的公民把公共政策看作是一項付費服務。他們被描述成為顧客，而他們自己也這么認為。他們希望對“怎樣進行服務提供”發表他們自己的看法，并且想要符合他們口味的個性化服務。理想的狀態是允許個人用部分公共資金實施他們自己的合同外包。持上述觀點的人認為，“集體行動”并不必然意味著“政府”行動。公共服務外部購買在中國只是擴大了政府的選擇權，強化了政府的價值觀和支出偏好。政府在自由、正義、效率之間作價值選擇，并把政府的價值組合強加給社會，而公眾缺乏權利界定自己共同的需求。當政府基于效率、質量或其他一些原因單方面決定停止一項合同或更換服務提供商時，作為服務直接受益者的公眾往往會有一種權利被剝奪的沮喪，由于無法通過一個制度化的渠道表達他們對公共服務提供方式的看法，心里會產生對政府決定的抵觸情緒，加上先前存在的對政府公共服務政策的不信任感，他們得出的結論往往是和政府不相同的，也就是說合同不應該停止或者應該續簽合同。

公眾反對先前合同關系的解除很大程度上是因為他們已經習慣于原有的服務提供模式或者熟悉先前的服務人員，對于新的服務提供商可能存在一種情感上的抵觸，雖然后者的服務質量和前者一樣好，或許是更好。這種情況在一些為老年人、智障人士等為服務對象的項目中最常見。以智障人士為例，長期以來,智障人士及其所在家庭由于自身或外界的多種因素一直處于相對弱勢的社會處境中。他們很少與外界環境有信息的溝通，除了自己的家人，外人很難融入他們的生活，其他人也不容易理解他們的思維方式。所以，當一個服務人員和特定的智障人士經過長期的溝通和磨合后雙方之間取得某種默契和信任時，如果政府突然宣布中止合同，更換新的承包商，這對智障人士來說是個壞消息，因為他需要重新花時間來與新的服務人員之間建立信任。考慮到時間成本的存在，作為某項外包合同受益者的智障人士會反對原有合同關系的改變。另外，還有一種情況是一些在特殊項目中直接得益的納稅人會反對挑戰現有合同關系，因為項目的中止意味著他們不能繼續享有先前的服務，對于他們來說服務提供的效率和質量差強人意比沒有服務好。另外，政府出資為其提供服務是其社會地位被承認的一個象征，沒有人希望自己不被重視。出于上述兩個方面的考慮，服務的既得利益者也是挑戰現有合同關系的阻力之一。

結語：

一旦醫生診斷病人患了絕癥，他們可能會發現，要給予這些病人全面的關注并集中他們的精力來為其提供最新穎和創造性的治療方案是一件非常困難的事情。這對那些必須管理合同結束的人而言也一樣。過程的這一階段從工作上的伙伴關系轉向一種更多對抗、更少合作的關系，這一共同的趨勢并未使情況變得更加易于處理。幾乎沒有政府機關或者合同組織的管理者會把結束合同關系和分手看作是主持一項有價值的活動。［7］這種基于合同關系結束而產生的沮喪情緒對一些把公共服務外包合同視作簡單的購買的人來說，并不符合社會服務購買機制的邏輯。畢竟，合同就是付一筆錢來購買一個產品或者一段時間的服務。一旦條件滿足，合同便終止，如果需要繼續購買服務的話，可續簽合同。在某種程度上說，持該觀點的人忽視了這樣一個事實，即良性社會服務購買延續機制所要求的合同環境和合同管理人才在中國目前并不完全具備。通過前面的分析，我們可以看到挑戰既有合同關系的阻力遠大于開始另一個合同關系的動力，即使既有合同關系明顯違背合同受益者意愿或者長期處于低效率狀態。最嚴重的情況是承包商因為純粹的能力不足、投資不足、管理不力、轉承包商過失，或者破產等原因而并不真正履行合同。在這種情況下，問題的關鍵在于合同終止的信號由哪里發出、誰能發現問題。事實上，政府、承包商、公眾都發現了社會服務外包合同的問題，只是三方都不愿發出合同終止的信號。

［1］O.E.Williamson:MarketsandHierarechies,The Free Press:A Division of Macmillan Publishing,1975，223－261.

［2］［7］［美］菲利斯.庫伯.合同制治理［M］.竺乾威，盧毅等譯.上海：復旦大學出版社，2007：155.

［3］［美］萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界［M］.北京：社會科學文獻出版社，2002：28.

［4］鄧國勝.非營利組織評估［M］.北京：社會科學文獻出版社，2001：57.

［5］周旭亮,張麗輝.我國政府對非營利組織的財政扶持［J］.商業研究，2009，（9）.

［6］敬又嘉.中國公共服務外部購買的實證分析——一個治理轉型的角度［J］.管理世界，2007，（2）.

責任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2011）09－0042－04

金杭慶（1986－），男，浙江東陽人，復旦大學國際關系與公共事務學院碩士研究生，研究方向為當代中國公共行政。