農村社會養老保險的政府財政支持能力分析

曹信邦 劉晴晴

(南京財經大學就業與社會保障研究中心，江蘇南京210046)

農村社會養老保險的政府財政支持能力分析

曹信邦 劉晴晴

(南京財經大學就業與社會保障研究中心，江蘇南京210046)

2009年9月國務院決定在全國10%的縣試點新型農村社會養老保險制度，政府財政對制度采取補貼支持以體現其責任，但政府財政負擔能力如何衡量一直被學界和政府所關注。本文運用數理模型和SPSS等分析工具，基于農村社會養老保險現收現付制模式、農民養老金目標替代率為50%等假設前提下，對未來30年我國農村社會養老保險制度政府財政支持能力進行分析，得出以下幾個結論:一是不同地區農民繳費負擔能力有差別，不同地區的政府財政對農民參保的支持能力有差別;二是不同農民年人均純收入在不同的增長率條件下政府財政完全有能力維系該制度的財務收支平衡，保證農民養老金能滿足基本生存需要。提出政府應該加大對農村社會養老保險財政支持力度，加大對中西部地區農村社會養老保險中央政府財政支持的力度，加大“入口”補貼標準提高農民參保的意愿，取消農村養老保險固定繳費制，實行比例繳費制等政策建議。

農村社會養老保險;財政支持能力;養老賬戶缺口

2009年9月國務院決定在全國10%的縣試點新農保制度，并決定對新農保實施政府財政支持政策。但是政府養老供給與農民養老需求的缺口還比較大，政府財政支持能力究竟如何還存在分歧。韓漢博［1］從建立新農保制度的相關指標進行分析，通過對養老金規模、財政收入水平、養老金總額占同期財政收入的比重等指標進行測算，得出政府財政基本上具備了建立新農保制度的經濟條件結論;張為民［2］以農民參加新農保的一些假設前提為條件，即農民適度保費負擔水平、50%的養老金替代率水平、養老金收益率為4%的條件下，得出政府財政補貼比例在20%和40%的情況下，政府財政對新農保補貼比例不高于財政收入的2%，認為政府財政是能夠承受的;于凌云，石磊［3］通過對我國GDP和財政收入相關經濟數據的分析，對我國社會保障支出的財政負擔率進行預測，認為從2010年開始通過政府財政支持全面落實覆蓋全國的農村社會保障制度不會對國家財政和個人造成額外的經濟負擔。目前國內的研究主要是采用簡單計算和統計預測的方法，在沒有科學預測農民個人繳費能力的前提下，單純從政府財政支持能力角度進行論證，沒有將農民個人繳費能力與政府財政支持能力結合起來研究，沒有對政府財政補貼新農保的方式加以研究。本文基于一些面板數據分析的基礎上，從靜態和動態兩個方面將個人繳費能力和政府財政支持能力結合，在合理確定個人繳費率的前提下，重點研究未來30年我國新農保的政府財政支持的能力。

1 農村社會養老保險的個人繳費能力分析

要研究新農保的政府財政支持能力，首先要確定農民個人的繳費能力，農民養老的需求和能力之間的缺口就是政府財政補貼應盡的責任。農民個人繳費能力與農民純收入密切相關，農民年度承擔最大的養老保險費限制條件是:

其中:Yt為t歲農民年人均純收入，C為當年農民的平均生活消費支出，Yt－1為t－1歲農民年人均純收入，Pt為t歲投保農民年度最高繳費額。根據相關規定和技術測算，當年農民其他繳費負擔約在上年農民人均純收入的5%以內，其他應繳費用為5% ×Yt－1。

設農民年繳納保費X元，繳費年限為N年，預定收益率為R，養老金年給付額為Y元，“新農保”個人賬戶養老金支付年限按11.58年計算。以完全積累為基礎，按復利計息，則年繳保費負擔公式如下:

表1 城鄉居民人均收入與支出對比Tab．1 Comparison of urban and rural residents’per capita income and expenditure

農村養老保險目標替代率反映了農民養老保險水平，根據表1，我國城鄉居民人均收入比與城鄉居民人均支出比大體相當，我國城鎮職工養老金替代率一般為60% －70%，根據農村實際狀況，可以把新農保替代率設定為50%。

根據新農保有關規定，農民可以從16歲開始參保，60歲開始領取養老金，所以選取16歲、35歲、45歲、55歲四個參保年齡段。這里假設年滿60歲的農民都領取養老金，年滿16歲的農民都參保，中途沒有退保情況。

根據2008年全國各地區農民年人均純收入，設定農民養老金目標替代率為50%，利用完全積累模式下的年繳保費負擔公式(2)，可以得到在預定收益率分別為4%和6%的情況下，2008年各地區各年齡段參保人年繳費額(見表2)。全國農民養老金年給付額平均水平為2 380.3元(4 761×50%)，在預定收益率分別為4%和6%的情況下，16歲的參保人年繳費分別為230元和130元;45歲的參保人年繳費額為1 324元和1 117元。

分析表2可以看出:①養老金給予標準越高，繳費標準也越高。②參保年齡越小，繳費年限越長，年繳費標準越低，年齡越大，繳費年限越短，年繳保費標準越高，那么，年繳保費應該在一個什么樣的水平上，才能夠吸引農民參保呢?這就是牽涉到農民參保的經濟條件問題，根據公式(1)可以計算出我國各地區農民個人能夠承擔的最高年繳保費金額。

2008年我國全國、東部、中部、西部、東北地區農民平均生活消費支出分別為:3 660.68元、4 802.15元、3 375.55元、2 867.14 元、3 720.03元。

2007年我國全國、東部、中部、西部、東北地區農民平均純收入分別為:4 140.36元、5 854.98元、3 844.37元、3 028.38元、4 348.27 元。

2008年我國全國、東部、中部、西部、東北地區農民平均純收入分別為:4 760.62元、6 598.24元、4 453.38元、3 517.75元、5 101.18 元。

根據公式(1)可以得到，2008年全國、東部、中部、西部和東北部四個地區參保農民所能夠承受的最高年保費金額分別是892.92元、1 503.34元、855.81元、499.19元、1 163.47元，這表明大多數農民是具有一定的繳費能力的，關鍵在于繳費比例的適度性及制度設計對農民參保意愿和養老金水平滿意度的影響。我們選取收益率在4%時，分析農民可承擔的保費與養老需要之間的缺口。

表2 2008年全國各地區各年齡段參保年繳保費Tab．2 Annual premium of all ages in all regions of the insured in China，2008

表3表明，16歲、35歲組參保農民個人能夠提供的最高繳費額與實際應繳費額是正數，表明該組農民能夠承擔相應繳費能力;45歲以上的年齡組能夠提供的最高繳費額與實際應該繳費額是負數，該組農民無法完全通過個人繳費來滿足未來養老的需要，其參保的意愿就不會很高甚至根本沒有參保意愿。如果按照自己能夠承擔的繳費能力參保，并能滿足未來養老需要，這部分居民參保的意愿會相當強烈，要實現這個目標就要解決繳費的缺口問題，政府財政補貼既能起到解決這部分資金缺口作用，也能起到激勵農民參保功能。

表3 2008年我國農村各地區分年齡段參保能力情況Tab．3 Age-specific farmers’affordability in China’s rural areas

表3也反映了東部地區農民的投保能力明顯強于中西部和東北地區，因而政府財政補貼支出應主要傾斜于中西部地區的農民。

2 農村社會養老保險的政府財政支持能力分析

2.1 農村社會養老保險的政府財政支持能力靜態分析

為了便于分析新農保政府財政支持能力，首先對政府財政支持能力進行靜態分析，由于新農保制度從2009年開始實施，因而選取2008年相關數據分析。2008年全國的絕對貧困線標準是人均收入785元，如果以此為標準作為農村養老金最低發放標準，根據表4我國2008年全國鄉村年齡15歲以上靜態人口分布情況，60歲以上的農村老年人口約為10 437.54萬人，養老金總需求為約為819.35億元，僅用2008年全國財政收入61 330.35億元的1.34%就能實現農村老人養老金達到貧困線以上;如果以2008年全國農民人均純收入水平的50%的標準發放60歲以上的農民養老金，則需2 484.45億元，僅占財政收入的4.05%。

從靜態分析結果來看，農民養老金替代率水平在達到50%時，政府財政也完全有能力承擔農民養老金支付責任，并且不會給政府財政增加壓力。

2.2 農村社會養老保險的政府財政支持能力動態分析

由于計劃生育政策以及工業化、城市化進程的加快，我國未來農村人口老齡化程度、農民人均純收入水平、政府財政收入水平的變化以及農民養老金的需求量將影響未來新農保政府財政支持能力，需要對這些變量進行長期測算，由此考察新農保政府財政支持能力的長期趨勢。

2.2.1 未來30年農村人口情況預測

根據2009年的中國勞動與就業統計年鑒給出的鄉村按性別、年齡分的人口數，同一性別不同年齡、同一年齡不同性別的死亡率是不同的，以2008年的人口數量為基礎，先分性別對其進行年齡移算?？紤]到生育的情況，選取鄉村分年齡段婦女生育率，并假設以后生育率不變?？紤]到新生人口數的性別不確定的情況，對于這部分人口的存活率采取男女性別存活率的平均值，然后將這三部分相加得到我國農村2010－2040年分年齡的總人口數。由于篇幅限制，2010－2040年我國鄉村分年齡人口數的預測附表沒有在本文反映出來，可以把16－59歲的人口數和60歲以上人口數的變化情況用圖直觀的表示出來(見圖1)。

從圖1可以看出，16－59歲的繳費人數逐年下降，繳費人數下降分為三個過程，第一個過程是2010－2020年，這十年下降幅度比較平緩，2020－2030年下降幅度相對較大，2030－2040年的下降又比較平緩。60歲以上需要養老金的人數是逐年上升的，在2034年時養老金需求人數達到了高峰，從2035年開始出現下降的趨勢，隨后一直處于一個相對穩定的下降趨勢，下降的幅度非常小。

表4 2008年全國鄉村年齡15歲以上靜態人口分布Tab．4 Static distribution of National rural population aged above 15

圖1 未來30年我國農村養老保險繳費及領取人數Fig．1 China’s rural endowment insurance contribution and the number of recipients in the following 30 years

2.2.2 未來30年的財政收入預測

要了解我國未來新農保政府財政支持能力，需要對政府財政收入狀況進行測算。根據1991－2009年我國財政收入的數據，不考慮價格等其他因素，取時間序號t為自變量(1991年，t=1)，運用spss17.0做二次曲線擬合，并對擬合結果進行驗證，R值為0.99，擬合效果很好，由此求得我國財政收入y隨著時間t的變化趨勢為:

y=289.003 t2－2 541.528 t+9 326.792 (3)

依照此式，得到2010－2040年的財政收入(見表5):我國財政收入在未來30年內是一直處于上升的狀態，但是增長速度是逐漸下降的。我國目前處于一個經濟高速發展時期，但是不可能一直持續保持高增長的發展態勢。有學者經過研究發現，從我國GDP中長期潛在增長率的自身發展趨勢看，未來我國經濟的中長期潛在增長率將呈下降趨勢，2010年將穩定在8%［4］。

2.2.3 未來30年農村養老供求分析

農村養老的供求情況可以通過養老金的供求體現，對于農村社會養老保險未來30年的供求情況，可以通過未來30年我國農村養老保險賬戶收支情況進行預測來反映。

(1)未來30年農村養老保險賬戶缺口測算的幾個假設

假設1:為了便于測算農村社會養老保險賬戶收支缺口，采取現收現付制模式。

假設2:農民養老保險繳費比例可以和城鎮職工繳費比例持平，假設農民繳費采取比例制，設定比例為8%。

假設3:農民養老金替代率在參照城鎮職工的基礎上，考慮到農村經濟發展水平情況，農民養老金替代率設定為50%。

假設4:根據經濟發展速度、農村老齡化、城鎮化水平和人均收入增長情況，將農村人均純收入增長率g設定為高中低三個值，分別為 6.12%、4.08%、2.04%。［5］則第 t年農村居民人均純收入為:

表5 2010年－2040年我國財政收入情況預測表Tab．5 Forecast table of China’s financial revenue from the year 2010 to 2040

Yt=Yt－1(1+g) (4)

其中:Yt表示第t年農民人均純收入，Yt－1表示第t－1年的人均純收入。則第t年我國農村的養老金需求為:

其中:St表示第t年農村養老金需求量，Qt2表示第t年領取養老金人數。

(2)新農保情況下的農村養老保險賬戶收支預測

根據2009年9月《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》規定，新型農村社會養老保險是以固定金額的方式繳費，從100元－500元劃為五個檔次，但是隨著收入的增加，如果繳費金額固定不變的話，將會導致養老金替代率水平的下降，所以本文選擇按照收入比例繳費的方式，繳費率按照當地上年農民人均純收入的8%計算，并假設在未來30年不變，2008年全國農民的人均純收入為4 761元，按照8%繳費率計算，全國平均個人繳費標準為380.88元，小于負擔能力最弱的西部地區農民繳費能力499元(見表3)，選擇8%的繳費率是符合農民的經濟支付條件的。

在新農保制度下，第t年養老保險賬戶收入總額為:

其中:At表示第t年參保人的繳費額，為當年人均純收入的8%;Gt表示地方政府的補貼;r表示個人賬戶年計息率，取一年期銀行存款利率2.25%;Qi表示第i歲的人數。2010年地方政府入口補貼為每年30元，即Gt=30;基礎養老金每人每年660元，那么，將公式(6)與(5)、(4)聯立可得，在新制度下，農村養老賬戶的收入為:

其中:Yt－1表示上年人均純收入;g表示人均純收入增長率;Qt1表示第t年參保的人數;Qt2表示第t年領取養老金的人數。

假設農村16－59歲的人群均參保，中途不退保，忽略16歲以上在校生數;60歲以上均領取養老金。根據2010－2040年我國農村各年齡段的人口數，運用公式(5)和(7)，可以得到未來30年農民年人均收入增長率分別為6.12%、4.08%和2.04%條件下賬戶缺口情況(見表6)。

根據表6可以得到以下結論:

第一，在2010－2040間，養老保險賬戶缺口是逐漸升高的，也就是說，在30年內養老金的缺口不會出現下降的趨勢。造成這種情況的原因有兩方面，一方面是由于養老金需求的人數增加，而繳費人數卻是下降的，另一方面是由于我國農民收入水平不斷提高，養老金水平也越來越高。

第二，農民收入增長越快，養老保險賬戶不足的程度越嚴重。可以通過三種方式解決養老保險賬戶缺口，第一種是提高個人的繳費率;第二種是提高政府財政補貼的標準;第三種是既提高個人繳費率，同時也提高政府財政補貼的標準。如果按照農民養老保險繳費率8%計算，繼續提高農民個人繳費率會受到農民經濟承受能力、農民的參保積極性、城鄉養老保險繳費率公平性影響，上調空間有限，所以最好的解決方案是提高政府財政補貼標準。

2.2.4 最優財政補貼比例的確定

目前，政府財政對參保人員的個人賬戶補貼每人每年不低于30元，承擔老年人每人每月55元的基礎養老金的發放，固定金額制補貼方式會隨著經濟的快速發展降低其在養老保險賬戶中的貢獻率。因此，我們選取固定比例制來確定每年補貼的金額，設政府財政“入口”補貼標準額占上年人均純收入的比例為m;基礎性養老金發放標準額占上年人均純收入的比例為n。那么，第t年農村養老保險賬戶收入為:

其中:Yt－1表示第t－1年的人均純收入;Qt1表示第t年繳費人數;Qt2表示第t年領取養老金的人數;r表示一年期銀行存款利率，取2.25%。

養老保險賬戶的支出由式(5)給出，養老賬戶收入由式(8)給出，根據養老保險賬戶收支平衡的原理，我們有(8%Yt－1+mYt－1)(1+r)Qt1+nYt－1Qt2=50%Yt－1Qt2(9)

從表6可以看出，不論人均收入增長率如何，農村養老保險賬戶在未來30年內的余額基本上是負值，為了觀察和計算方便，選取從2020年開始預測我國財政在不同方案下對農村養老保險賬戶的支持能力。

(1)養老賬戶缺口完全由政府財政提高“出口”補貼標準彌補。如果政府財政“入口”補貼保持每年30元不變，完全通過提高“出口”補貼即提高基礎養老金發放標準來實現賬戶的收支平衡，賬戶收支相等的條件式為:

通過計算可以得到農民年人均收入增長率分別為6.12%、4.08%和2.04%條件下，賬戶缺口完全由政府財政通過提高基礎養老金補貼標準來彌補，n的取值、政府財政的補貼總額及其占財政收入的比例見表7。

為了實現農民養老金目標替代率，政府財政需調整基礎養老金標準。通過觀察表7，可以得到以下結論:

一是財政補貼農村養老賬戶缺口的支出在數額上是逐年增加的，但是其占財政收入的比例卻呈現出先上升后下降的趨勢，在農民人均收入增長率6.12%時，財政補貼養老缺口的支出比例在2036年達到最高，約占財政收入的3.5%;收入增長率為4.08%時，財政補貼養老缺口的支出比例在2033年達到最高，占當年財政收入的2.15%;在收入增長率為2.04%，財政補貼養老缺口的支出最高比例為2030年的1.4%。在不同收入增長率水平下，我國財政對農村養老缺口的支出比例下降的時間點是不同的。人均收入增長率越大，農村養老賬戶缺口越大，財政對農村養老賬戶的支出比例越大。

表6 2010－2040年農村養老保險賬戶缺口預測Tab．6 Forecast of the rural endowment insurance account deficit from the year 2010 to 2040

二是當人均純收入增長率在6.12%，未來30年內基礎養老金的替代率為25% －35%，這個比例從2020年的25%逐漸上升到2036年的35%，每年都有所上升，但上升的幅度相當小，平均每年上升0.6，隨后的5年維持在34%左右，政府對賬戶缺口的補貼額占當年財政收入的比例從2020年的2%逐年遞增到2036年的3.5%，隨后幾年維持在3.5%左右，并呈現逐步下降的趨勢。如果農民人均純收入處于低增長率水平，那么未來30年基礎養老金替代率為25%－34%，從2020年的25%逐漸增加到2035年的34%，平均每年增加不到1%，隨后維持這個水平并呈現下降趨勢，財政補貼賬戶缺口的支出額占財政收入的比例從2021年1.2%上升到2030年的1.4%左右，隨后又逐年下降到1%。

表7 提高基礎養老金替代率與政府財政負擔能力情況Tab．7 Improved basic pension replacement rate and the corresponding capacity of the government’s financial support affordability

通過上述分析，在未來30年內農民養老金目標替代率為50%情況下，我國財政收入對賬戶補貼支出最高只占到其收入的3.5%，政府有能力承擔養老賬戶缺口。

(2)養老賬戶缺口完全由政府財政提高“入口”補貼標準彌補。如果財政補貼基礎養老金標準保持不變，完全通過政府財政對參保農民“入口”補貼標準的提高來實現農村養老保險賬戶的收支平衡，賬戶實現收支相等的條件式為:

(8%Yt－1+mYt－1)(1+r)Qt1+660Qt2=50%Yt－1Qt2(11)

政府財政對養老保險賬戶的補貼總額為660Qt2+mYt－1Qt1，通過計算可以得到農民年人均收入增長率分別為6.12%、4.08%和2.04%條件下，農村養老保險賬戶缺口完全由政府財政通過提高“入口”補貼標準來彌補，m的取值、政府財政的補貼總額及其占財政收入的比例(見表8)。

通過觀察表8，可以得到以下結論:

政府財政補貼支出占財政收入的比例是先上升，然后達到一個最高點后開始下降;對農民“入口”補貼額占上年人均純收入的比例m也呈現出這種發展趨勢，由于農民生活水平提高幅度較大，地方政府的“進口補貼”標準由人均年純收入的6%(2020年)隨之調高到人均純收入的17%(2036年)，到2037年補貼標準的比例開始下降，隨后一直處于緩和的下降趨勢。而財政支出比例在達到一個最高值，然后開始下降，財政補貼占財政收入的比例從2020年的2%逐漸上升到最高點3.4%，隨后維持在這個水平，并出現下降的趨勢。如果農民人均收入增長率為2.04%的情況下，要實現養老金目標替代率50%的目標，2020年到2036年期間，“入口”補貼比例從5%逐漸增加到14%，平均每年增長的幅度不到1%，政府對農村養老賬戶的補貼占財政收入的最高比例維持在1.3%左右。

表8 提高“入口”補貼標準與政府財政負擔能力情況Tab．8 Improve the payment-subsidy standards and the corresponding capacity of the government’s financial support affordability

3 基本結論

本文在對農民個人繳費能力預測的基礎上，探討了農民年人均純收入在不同的增長率條件下農村社會養老保險的政府財政支持能力，可以得出以下幾個結論:

(1)農民養老保險繳費負擔能力差異大。東部地區農民養老保險繳費的負擔能力高于中西部地區，年齡小的參保者繳費負擔水平要低于年齡大的參保者，需要政府財政采取差別化的補貼方式，針對不同類別的目標群體制定出不同的財政補貼方式和標準。

(2)政府財政有能力支持新農保制度的發展。為了實現養老金目標替代率50%，僅依靠農民自身的經濟能力無法實現，政府需要承擔賬戶的缺口，政府財政承擔的最高支出比例僅為3.5%，說明我國政府財政完全有能力對農民養老保險賬戶缺口承擔責任。但是由于我國各地區經濟發展水平不平衡，政府財政負擔能力有差別，需要政府加大對中西部地區新農保財政轉移支付的力度，減輕中西部地區政府財政的壓力，確保這些地區新農保財務收支平衡。

(3)加大“入口”補貼標準有利于提高農民參保的意愿。為了使農民養老金替代率水平達到50%的標準，政府財政可以通過提高基礎養老金和個人賬戶養老金方式實現，即“出口”補貼和“入口”補貼兩種財政補貼的方式，其結果都可以保證農民基本養老的需要，但是加大“入口”的補貼有助于提高農民參保的意愿，會加劇制度的不公平性，而加大“出口”的補貼有助于制度的公平，但會削弱農民參保的積極性，不利于制度的可持續發展。

(4)取消固定繳費制，實行比例繳費制。按照當地農民上年人均純收入的一定比例繳費，有助于農民合理承擔養老保險制度成本，有利于減輕政府財政的負擔，可以實行8%的個人繳費率，符合農民經濟承受能力。

(5)提高個人賬戶資金投資收益率。如果按照目前實施的農村養老保險積累制度，可能會由于通貨膨脹等因素，導致政府為了實現50%養老金目標替代率而提高財政支出比例，政府財政負擔加重，因而需要政府采取措施，提高資金投資收益率，使之保值增值，降低政府財政負擔水平。

References)

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Analysis on Government’s Capacity of Financial Support for Rural Endowment Insurance

CAO Xin-bang LIU Qing-qing
(Employment and Social Security Research Center，Nanjing University of Finance and Economics，Nanjing Jiangsu 210046，China)

In September，2009，the State Council made a decision to authorize the pilot implementation of the New Rural Endowment Insurance in the 10%counties of the whole nation，to show the government responsibility with the some fiscal subsidies for it.But how to measure the governmental financial support capacity which has been concerned by the academic circle and our authority.This paper takes the advantage of mathematical model and SPSS software to analyze China’s financial support capacity for the new rural endowment insurance in the following 30 years，based on the assumptions of a pay-as-you-go system as the rural endowment insurance’s model choice and the pension replacement ratios as 50%.As a result，the paper draws the following conclusions:Firstly，farmers from different districts own different paying capacity;similarly，different districts’financial support capacity for the farmers to participation are different.Secondly，with different growths of annual per capita income of peasants，the government is always fully capable of maintaining the system’s financial balance and guaranteeing the farmers’pension to meet the basic survival needs.Thirdly，the paper suggests that the government should increase the financial support to the New Rural Endowment Insurance in the first place，and especially increase the national government financial support to the central and western regions，and then the government should raise the payment-subsidy standard to attract the farmers．Finally the government should replace the defined payment model with the Proportional payment model.

rural endowment insurance;capacity of financial support;pension account deficit

F840．67

A

1002－2104(2011)10－0129－09

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．10．020

2011－08－02

曹信邦，主任，教授，主要研究方向為農村社會保障。

國家社會科學基金項目(編號:09BSH059)。

(編輯:田 紅)