城鄉一體進程中農民動遷與城市發展的雙贏

莊木弟

導讀：農村動遷是實現農民向市民身份轉變、農村向城市形態轉變的過程，是農民分享城市發展成果的過程，也是城鄉經濟社會跨越式發展的必然過程。上海嘉定區在農民動遷工作機制與政策的創新和突破上，注重以人為本，細化工作流程，把群眾利益放在首位，使動遷具有廣泛、厚實的社會基礎，贏得了百姓的支持和理解，取得了城鄉雙贏的顯著成績。

關鍵詞：農民動遷；長效保障機制；合法權益

隨著經濟的健康快速發展，城市化已成為一個不可逆轉的發展趨勢，并正以前所未有的速度和規模向前推進。城市化與城市空間擴大、城市更新改造密不可分，大發展需要大建設，大建設離不開動拆遷，動遷工作的順利推進直接關系到城市化進程的效率和速度。同時，伴隨著動遷和城市化進程，以及社會結構從城鄉二元化向城鄉一體化轉變，如何讓農民動遷、城市發展實現共贏，使農民和城市居民享有同等待遇，共享城市發展帶來的成果，使動遷成為農民的樂事，是加速城市化進程的重要目標。

一、農村動遷工作中的不和諧現象

從總體上來看，隨著郊區城市化建設的不斷推進，動遷農民的生產和生活條件得到了普遍改善，但是在城市化進程中，動遷涉及到千家萬戶農民的利益，動遷打破了農民原有社會關系的均衡性，而利益分配又具有復雜性、多樣性和特殊性，動遷的過程也是各方利益調整平衡的過程，稍有不慎就會產生一些不和諧的現象，使農戶動遷成為街頭巷尾熱議的社會性的焦點問題。

（一）引發激烈沖突的強制拆遷

2003年8月22日，江蘇省南京市玄武區鄧府巷居民翁彪因當地拆遷辦強制拆遷房屋，投訴無門，憤而自焚致死；2005年初，上海市烏魯木齊中路179弄62號麥琪里動拆遷基地被人為實施放火，導致動遷居民兩人死亡，事后查實為動遷公司所為；2008年11月17日，甘肅省隴南市武都區東江鎮群眾上訪市委機關，要求對搬遷后他們的住房、土地、今后的生活等問題如何安排作出答復，最后導致30名動遷戶上訪升級為上千人聚集，直至發展成打砸搶燒暴力事件；2009年，成都金牛村修筑公路，因補償價格談不成而對動遷戶實施強遷，結果造成動遷戶唐福珍自焚，不治身亡；2010年1月7日，江蘇邳州市河灣村，200多名男子手持棍棒、砍刀，強行征用村民耕地，與百余村民發生沖突，造成村民一死一傷，涉嫌行兇者中竟然包括河灣村黨支部書記。

這些事件既有個體性的，又有群體性的，雖然具有典型性，但是此類事件最近接二連三地見諸于媒體，在很多拆遷過程中，都發生過類似的問題，說明其又具有普遍性。從動遷信訪中也可以發現這一點，案件量逐年增加，采取“集訪、重訪和越訪”等非正常形式上訪的比重不斷增大，這一方面反映出老百姓維權意識的日益增強，另一方面也反映出隨著動遷量的增加，動遷過程中累積的各種矛盾也在加劇。

（二）折射管理問題的多方缺位

由于管理不善，當前動遷過程中的問題屢見不鮮，具體可以歸納為“三不到位”：

1、思想認識不到位

⑴ 民主管理意識不強，被動遷戶參與不夠

動遷者沒有主動邀請被動遷農戶融入到動遷的決策、管理和監督的全過程，被動遷者沒有參與感，或者沒有意識到自己是城市化進程的主人，往往處于被動接受的狀態。比如以前配套商品房建設是以政府推動為主，沒有充分征求老百姓的意愿，往往存在規劃建設標準不高、配套設施不完善、房型不匹配等問題，未能適應老百姓的現實需求，使被動遷居民“有房不能進、有房不愿進”。

⑵ 以人為本意識不強，依法行政掌控尺度不精準

在實際工作中，一些工作人員先天存在“防民”思想，認識上往往把被動遷農戶視為城市化進程的“阻力”，而不是“動力”，存在不配合就是釘子戶、就是刁民的習慣性思維。有時往往是頭腦中先有了“釘子戶”的觀念，才會在現實中真的產生“釘子戶”。碰到動遷矛盾，沒有檢查動遷的各項工作是否到位、政策有否缺陷、溝通是否通暢、疏導是否有效，因而工作簡單粗暴，擅用強制措施，一味求快求省，引發被動遷農戶的對立情緒，嚴重損害了政府的形象和公信力，加深了動遷一方與被動遷一方之間的隔閡。

2、政策制定不到位

城市化是一個與時俱進的過程，政策的制定應該充分體現時代的特征和區域的特點，應當體現當下老百姓的利益訴求。在城市化進程中，被動遷農民雖然具備了城市人的戶口，但其非農產業謀生技能不高，并不具備與既有的城市居民相同的就業競爭力。因此，城市化的諸多政策還應充分照顧被動遷農民的需要。時下的問題是，在制定政策的過程中，沒有充分體現好、維護好老百姓的利益，尤其對離地農戶的長效增收機制研究不夠，所以被動遷農民的生活改善幅度不夠高，而且很可能成為失業者，再次陷入貧困。此外，設定的政策和變化的形勢之間存在矛盾，動遷補償標準模糊混亂，有時相臨的地塊動遷時間相距不遠，但補償金額卻相差很大，這種現象在不同的動遷政策銜接階段尤為突出。

3、執行補償不到位

政策是妥善的，但在執行政策時不到位，動遷農戶感覺被邊緣化了，其中的問題出在沒有把人的發展作為城市化的重要目標。有些動遷工作人員一味追求完成拆除的任務，往往從成本控制的角度出發，工作方法簡單，不細心深入地研究被動遷戶的具體情況，導致被動遷農民的利益受到傷害。

這三個“不到位”的關鍵原因還是以人為本的思想認識不到位，這才會導致在政策制定和執行環節出了問題。動遷和城市化是互為因果的兩個方面，動遷是城市化的前奏，城市化又必然要求加快動遷；動遷引發的一系列問題因城市化進程而產生，也必將在城市化的過程中加以解決。在尋找動遷問題的成因和尋求解決路徑的過程中，要對城市化的內涵有深入的認識。城市化不是簡單的人口轉移和人口結構的變化，而是一個隨著產業結構調整及其空間分布結構轉變而互為推動發展的過程，是傳統勞動方式、生活方式、思維方式向現代方式的轉變，這其中，保障百姓利益是城市化的必要前提，實現百姓利益與社會效益雙提高是城市化的總體目標，人的發展是城市化的重要核心。因此，要尋找營造和諧動遷、共贏發展的根本路徑就是要全面確立以人為本的動遷理念，創新動遷的工作方法，調節好情、利、法三者之間的關系。

二、化解動遷矛盾的三大基石：“情、利、法”

（一）以情動人，做到“三個換”

1、“換位”——憂農戶所憂

動遷意味著老百姓要搬離原住地，使得原先以血緣、親情維系的人際關系紐帶被全新的鄰里關系所取代，以自然村落為主的生活空間被全新的居住小區所取代，以自給自足為特征的農村生活方式被城市商品經濟的生活方式所取代，這種空間的變化、人際網絡的重構，也使新的生活方式帶來的各種沖突撲面而來，其直接導致了住址變化和生活方式變遷之間的矛盾，成為農戶顧慮的主要問題。原生態、原住民、原住地和新環境、新鄰里、新住址之間的變遷，是農村居民城市化進程面臨各種矛盾的起點，同時由于離地農戶的長效增收機制還不完善，被動遷農民生活改善的幅度不夠高，有些被動遷戶會產生被邊緣化的感覺。因為他們感覺經濟發展了，城市繁榮了，但是與城市居民生活的差距漸漸拉大了，經濟發展成果的共享感不強。所以，動遷人要先想到老百姓的擔憂，打消他們的顧慮。

2、“換心”——想農戶所想

俞正聲同志在中共上海九屆市委十次全會上談到兩條原則：“一條是群眾實際上的需要，而不是我們腦子里幻想出來的需要；一條是群眾的自愿，由群眾自己下決心，而不是由我們代替群眾下決心。”這要求每一個動遷人都必須深入一線，以思想政治工作為突破，消除被動遷農民的顧慮，打消對立情緒，與老百姓交心，一切從動遷農戶的利益出發，制定好政策、執行好政策，不讓一個老百姓掉隊。例如，菊園新區一基地動遷中，年近80的高阿婆一直未婚嫁，無子女，她動遷后的贍養問題就成了煩惱。經基層調解委員會調查了解，獲悉高阿婆與侄女關系較密切、融洽，侄女也有贍養老人的意愿。為此，調委會召集了高阿婆及其四個同胞兄弟與侄女，經協商一致，達成遺贈贍養協議，明確侄女負責高阿婆的養老送終事宜，并由侄女代管、繼承高阿婆的房屋等財產，并對高阿婆四個兄弟的權利義務依法進行確定。一個關系到家庭切身利益的現實矛盾通過一紙人民調解協議書畫上了圓滿的句號，動遷協議也順利簽訂。

3、“換情”——以真情換實效

用真情就要堅持群眾觀點，做到“三個一線”，即：領導在一線指揮、問題在一線解決、經驗在一線總結。領導身先士卒，就是把工作重心聚焦于關注項目（基地）的規劃選擇上、關注安置政策的設計和對接上、關注工作制度的規范有序上、關注民眾的情緒上；疑難雜癥在第一線發現、在短時內解決，就是要對可能發生重大事端的苗頭保持高度的敏銳性，掌握在可控狀態，以確保社會穩定；經驗在一線總結，就是好的工作經驗、好的工作方法、好的改進措施要在實踐中加以及時總結、推廣、示范，以提高破解難題的能力。嘉定的廣大動遷干部、工作人員注重采取“一把鑰匙開一把鎖”的工作方法，挨家挨戶上門，逐項回答問題，以誠相待，為百姓著想，化解了一個又一個動遷矛盾。

（二）動遷利益的全過程保障

動遷農戶作為城市化進程的動力，應當也必須參與到從政策制定、方案實施直至動遷安置的全部過程，充分享有知情權、參與權、表達權和監督權。實現“陽光動遷”，是維護被動遷農戶自身利益，減少干群矛盾沖突的最好辦法。

1、從政策制定的角度做到三個“清”

首先要“聽清”。我們在政策制定之初就要充分地了解當地農戶的情況，深入到農戶中，傾聽他們對動遷的要求，掌握他們對未來的期望，讓他們的愿望在政策保障中加以體現。

其次要“摸清”。摸清家家戶戶的實際情況，做到10個“清”，即方案政策清、面積（家當）清、戶數人頭清、產權關系清、疑難雜癥清、平衡問題清、工作責任清、法律關系清、實施步驟清、處置預案清。

再次是“問清”。擬定的動遷方案要在村委會召開座談會，征詢農戶代表的意見，如此往復，不斷完善，同時也要顧全大局，兼顧公平和效率。

2、從動遷安置房建設角度體現三個“好”

首先是“好地段”。規劃選址安置基地時，堅持農民共同享有城市化成果的原則，將公共配套成熟、交通條件便利的地塊優先建設安置房，避免農民安置的邊緣化。

其次是“好房型”。在房型設計上，公開征集動遷安置房的房型設計，優化房型設計，努力提高得房率，并將房型公示給動遷農民，讓老百姓參與評選中意房型，實現“定做”老百姓的安置房。

再次是“好樓盤”。通過優化設計和嚴格實行工程招投標制度，達到控制房屋造價，即降低動遷成本，又減輕動遷農民的購房負擔。

例如，嘉定在建的遠香舫、南北周、練祁佳苑等動遷安置基地，就是在新城中選擇區位條件最好的地塊，作為農民動遷安置基地。同時，邀請了國內著名的設計公司設計，通過比選確定最佳方案。小區在人性化、自然化、科技化、舒適化等方面，與市場化運作的房地產項目別無二致。此外，要盡早做好農戶動遷基地選址的中長期規劃，為老百姓未來的生活保障留好空間。

3、從公平公開公正角度維護好三個“權”

首先要維護好老百姓的“知情權”。動遷補償方案、動遷補償安置細則做到家喻戶曉。對分戶評估報告、房源總況及分戶配置方案、補償安置方案以及安置房過渡辦法等一一上墻公布。設置組織宣傳、政策咨詢、權證界定、資產評估解釋、民政保障、信訪法律等工作組，就近為老百姓提供知情窗口，體現便民原則。

其次是維護老百姓的“選擇權”。對評估公司的選擇，采取組織推薦，結合群眾無記名投票，以得票率最高的公司當選的辦法確定。完全由動遷對象自己做主，增強評估公司的公信力和執行力。

再次是維護老百姓的“信訪權”。我們在每一基地都建立了信訪維穩組，設立專門窗口，用于接待老百姓的上訪，目的是尊重老百姓維護自生利益的權利，更是充分了解個體合理利益訴求的多元性。

4、從建立長效保障機制角度安排好農戶未來生活

只考慮城市空間的擴張，而忽略了人的城市化，是對城市化認識的誤區，農民應當在動遷過程中，享受平等的公共服務和社會保障。因此，建立一套比較完善的失地農民長效收入增長機制，從當前看是一件至關重要的事情，不僅僅關系到動遷工作的順利推進，更在于解決動遷農戶的后顧之憂，也是政府部門確保區域經濟可持續發展的必然要求。

5、從被動遷居民利益最大化角度建構安置基金

在安置基地中挖掘土地潛力建造商業用房，有計劃地留出總房源5%的動遷安置房用于銷售或出租，所得收益均作為動遷居民安置基金。這樣，不但完善了安置基地的公建配套，方便了動遷居民的日常生活，而且還有效地解決了諸如電梯運行費、物業管理費、公共文化設施經費的短缺，實現了被動遷居民利益的最大化。

6、從增加被動遷居民資產性收益角度落實以房換房政策

被動遷農民的實際購買力與市場商品住宅價格不匹配，會產生動遷農戶買不起房的窘境。因此，無論從成本控制還是社會效益的角度，采取以房換房政策是當前動遷安置的必然選擇。并且，在動遷過程中，通過市場調研，結合老百姓的實際需求，通過房型的優化設計，使老百姓所得的動遷配套商品房可分、可租、可售，切實提高動遷農戶的資產性收入。

（三）依法動遷，做到兩個“絕不”

由于部分老百姓可能對我們全局的發展不了解，或者了解存在片面性，往往會產生城市化進程目標與自身謀求目標的沖突。如何處理好小局和大局之間的關系，需要進行最大限度的住、法調節。堅持剛柔相濟的工作方針，遵循“先走先得益、晚走少得益、不走不得益”的做法，積極為動遷群眾提供法律服務，以確保居民動遷全過程的平穩推進，確保被動遷居民的合法權益得到切實維護。

1、積極提供法律服務，絕不讓一個農戶掉隊

基層法律工作者首先要深入各動遷基地，堅持為動遷群眾提供法律指導與法律援助，為他們解讀相關動遷政策，同時還要幫助他們查找有關資料、查詢拆遷安置情況、開展證據保全等工作，努力消除被動遷群眾的猜疑和顧慮，增強群眾的信任感。其次要針對動遷工作中涉及父母子女間、兄弟姐妹間的利益分配沖突、老年人贍養等各種家庭矛盾，竭盡全力調和化解家庭矛盾。

例如，南翔鎮某基地動遷工作啟動后，汪阿婆名下160平方米的房屋被列入動遷范圍，其兒子欲將安置房大、中兩套房屋產權全部登記在自己名下，遭到了汪阿婆的反對，由此母子間產生了很大的矛盾，動遷協議遲遲無法簽訂。針對這種情況，南翔司法所的工作人員主動進行調解，經過耐心細致的思想工作，最終汪阿婆與兒子在涉及動遷房屋安置面積、房屋獎勵費和過渡費等問題上達成一致意見，動遷協議成功簽訂，母子之間的矛盾也圓滿化解。

2、對極少數有非分之想、蠻不講理、影響大局的被動遷戶絕不放棄用行政、法律手段解決問題

為了嘉定的城鄉建設和發展，絕大部分群眾都能理解支持政府動遷，積極配合，顧全大局，踴躍簽約，但也有少部分被動遷戶漫天要價，無理取鬧。為了保障絕大部分被動遷群眾的合法權益，區政府堅持運用法律手段實施裁決強遷。但本著實施房屋拆遷強制執行“三個不到最后一刻”的工作原則，即“不到最后一刻，不停止我們的工作；不到最后一刻，不放松政治思想工作；不到最后一刻，不實施強制執行”，動遷中堅持實施多方參與的專題協調會、行政裁決審理會、強遷之前聽證會等制度，使動遷雙方徹底溝通，即使已經發出強制執行通知書，仍堅持運用法與情相結合的調解手段，以政策和法律為依據，堅持把維護老百姓利益的工作做到最后一刻。

例如，嘉定新城某基地一企業，動遷公司多次與之協商一直未果，就在隊伍集結后準備實施強制執行前，區動遷工作指揮部、鎮有關領導與該企業負責人進行了又一次的會談溝通。終于，在實施之前，該企業負責人表示出愿意簽訂動遷補償協議的意向，之后完成了簽約。

2009年，嘉定區政府共作出房屋拆遷行政強制執行決定15件，但實際執行的只有4件，其余的被動遷戶通過多次上門會談協商，做耐心細致的思想工作，在實施強制執行前都主動簽約，實際執行率僅為26.67%。2009年全區共動遷農戶5151戶，動遷企業527戶，實施強制執行率僅為0.7‰。

三、動遷機制的雙贏創新和突破

1、一是群眾利益的首位化動遷

嘉定區在動遷工作機制與政策的創新和突破上，注重以人為本，細化工作流程，凸現人的社會主體地位，始終貫穿群眾利益，把群眾利益放在首位，相信群眾，吸收群眾參與，使動遷具有廣泛、厚實的社會基礎，并在實踐過程中得到了驗證，贏得了百姓的支持和理解，取得了顯著成績。

在近期專門走訪被動遷對象和村委會時，總體效果較好。李姓村民說：“這次新城動遷，我們分到了三套房，三代人住二套，還有一套可以出租，今后養老沒問題。”王姓村民說：“京滬高鐵建設，我們村動遷了，分了三套房，按照江橋的價格，資產一算有二百多萬，心里別提多開心了。”馬陸村黨支部書記說：“征地留房政策的實施，為我們村里留了一些可出租的公寓和商鋪，今后村民的福利有保障了。”

通過動遷安置，農戶從過去單一的收入，變成擁有“四金”收入：一是就業薪金，二是房屋租金，三是村級經濟組織的福利金，四是鎮保的退休養老金。農民像城市居民一樣享受到了城市生活。劉阿婆感慨地說：“動遷小區邊就有幼兒園，孫子上學方便得很；小區又有健身設施，蠻好的。”嘉定房管辦事處的工作人員說：“物業持有在集體手中，租金收入補貼物業管理，既幫農民節省了開支，又強化了物業管理，一箭雙雕。”

2、二是重點項目的快速化推進

在贏得老百姓歡迎的同時，嘉定城市化進程也得到了快速發展。自2007年以來，嘉定區累計動遷農戶12894戶，已開工建設安置房面積168萬平方米。目前正著手制定動遷安置房三年建設計劃，將在全區范圍內陸續開工建設26個動遷安置基地，總建筑面積達600萬平方米。自2007年以來，嘉定區共受理房屋拆遷行政裁決的有124戶，但最后實施強遷的只有12戶。嘉定新城、京滬高鐵等一批國家級、市級重點項目也正在快速推進。

總之，動遷是實現農民向市民身份轉變、農村向城市形態轉變的過程，是農民分享城市發展成果的過程，也是城鄉經濟社會跨越式發展的必然過程。因此切實加強和改進征地工作的管理，才能確保被征地農民的生活質量有保障、長遠生計有安置。

國務院辦公廳就“征地拆遷”的管理問題，在2010年5月15日發布了《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作 切實維護群眾合法權益的緊急通知》（國辦發明電〔2010〕15號 中機發5668號），要求各征地責任部門必須充分認識做好征地拆遷管理工作的重要意義，嚴格執行農村征地程序、做好征地補償工作，控制城鎮房屋拆遷規模、依法依規拆遷，強化監督管理、依法查處違法違規行為，健全工作機制、及時化解矛盾糾紛，加強協調配合、強化工作責任。從這個角度而言，制定和執行好動遷政策，切實維護好老百姓的利益，才能實現城市發展和動遷工作順利推進的雙贏。

責任編輯：張煒