城市網絡輿情的引導策略與多贏的制度優化

徐世甫

導讀：網絡輿情作為新媒體時代社情民意的一種新的表達形式，已成為城市政府管理必須應對的新課題。城市政府只有深刻認識這一新事物的含義、本質和特征后，才能提出有針對性的監管策略與措施，以應對挑戰。城市政府要發揮“主場優勢”，盡快設置網絡輿情“防火墻”，形成“網上網下統一戰線”，使地方網絡論壇成為疏導民意的最短路徑，從而為城市的安定與和諧提供有力的保障和支撐。

關鍵詞：網絡輿情 城市政府管理 社情民意 群體極化

隨著2010年上海世博會的閉幕，中國進入了后世博時代。而在世博會期間，以上海市為核心的城市群向中國人民和世界人民充分展現了政府科學而高超的管理水平和管理能力，讓人們再次深刻感受到“城市，讓生活更美好”理念。伴隨著后世博時代的到來，新生的網絡輿情越來越成為城市政府管理面對的新課題，越來越成為城市管理

機制完善中的新訴求和新挑戰。

一、網絡輿情的多元內涵

近年來由網絡作為引擎啟動的重大事件和突發事件一個個在不斷地接力和上演，網絡輿情已從網上蔓延到網下，并經過網下的延展再返回到網上，網上網下的發酵使網絡輿情“內爆”（鮑德里業語）后的碎片濺入到社會生活的各個角落，作為管理者的城市政府必須也不得不把網絡輿情作為自己管理的新的關注點之一。

（一）體現民意的政治態度

王來華主編的我國第一部研究輿情的專著《輿情研究概論》中指出，輿情是指在一定的社會空間內，圍繞中介性社會事項的發生、發展和變化，作為主體的民眾對作為客體的國家管理者產生和持有的社會政治態度。這里的中介性社會事項，是指國家管理者的權力運行結果，是輿情的直接刺激物，包括國家管理者制定和推行的法律規章制度、各類方針政策、工作措施，也包括影響民眾利益及主客體利益關系變化的事件、人物，甚至還包括國家管理者的工作成就和存在的各種問題。該定義揭示了輿情的核心內容，即民眾的社會政治態度。但引起輿情的事件并不全是國家管理者權力運行的直接結果，有些事件最初完全是“個人行為”，如2006年的“虐貓事件”。

（二）針對事件的社情民聲

張克生在其專著中認為，輿情是國家決策主體在決策活動中必然涉及的、關系到民眾利益的民眾生活（民情）、社會生產（民力）和民眾中蘊藏的知識和智力（民智）等社會客觀情況，以及民眾在認知、情感和意志基礎上，對社會客觀情況以及國家決策產生的主觀社會政治態度。簡單地說，就是社情民意。這個定義既簡潔直接又全面深刻，作為一種社會意識是對社會存在的反映，輿情本質上就是指具有一定數量的民眾對某個社會事件的情緒、情感、意見、看法與行為傾向之和。

（三）網絡空間的綜合訴求

劉毅在其國內首部全面研究網絡輿情的專著《網絡輿情研究概論》中把網絡輿情界定為：“通過互聯網表達和傳播的各種不同情緒、態度和意見交錯的總和。”姜勝洪認為：“網絡輿情是指在網絡空間內，圍繞中介性社會事項的發生、發展和變化，網民對執政者及其政治取向所持有的社會政治態度?！倍“劂屨J為：網絡輿情“是在網絡環境中形成或體現的輿情即民意情況。”馬映紅認為：“網絡輿情是社會輿情在互聯網空間的映射，是通過互聯網傳播的人們對于各種事件的所有認知、態度、情感的集合?！睎|磊認為：“網絡輿情就是特殊的公眾主體即網民，在特定的空間即網絡空間，表達其所持有的對社會現實以及社會中的各種現象、問題的信念、態度、意見和情緒的總和?！?/p>

二、網絡輿情的傳播特質

綜合國內研究成果，筆者認同網絡輿情就是具有一定數量的網民對某個社會事件的情緒、情感、意見、看法與行為傾向之和。本質上來說，就是社情民意在網絡上的復制與重構。

（一）全國散布，量大面廣

1、市級及以下論壇是地方性網絡輿情的“原發地”

一般說來涉及本城市的網絡輿情較多地首先是在本城市的地方性論壇或全國性的網站下設的地方性論壇中產生的。據中國人民大學輿論研究所和北大方正共同開發基于第三代搜索技術的輿情分析平臺提供的數字，2009年市級及以下論壇是網民作為首發主體的網絡輿情熱點事件的主要原發地，占到總體的37.5%，地方新聞媒體論壇，占到總體的15.7%，兩者加起來超過50%，這還沒有算上全國性的網站下設的地方性論壇。因此城市地方性論壇至少作為網絡輿情的“原發地”具有舉足輕重的地位。2011年1月27日，上海交通大學輿情研究實驗室、輿情網聯合發布《2010中國危機管理年度報告》中指出，從行政級別來看，地市是危機輿情高發地帶。

2、城市級地方網站是全國性網絡輿情的“策源地”

如果本城市的政府管理部門能迅速及時地進行反饋，處理得當，那么網絡輿情就會立即降溫，就難以形成較大的網絡圍觀，從而使網絡輿情逐漸平息。相反如果不予理睬，或者想通過“拖、壓、捂、蓋、等”等方式瞞天過海，或者采用簡單的刪帖子、封IP地址及關閉網站等習慣動作，或者即使回應但盡是“官腔”味、盡說些正確的廢話，那么網絡輿情就會隨著大量的散布在全國各地的“網絡搬運工”極其便利地向全國性主流論壇的搬運，很快就會越出原城市的邊界，以非線性的散播路徑迅速彌漫在各大網站的熱點區，然后發酵升溫，由熱點形成炸點，引起更大范圍的圍觀，形成全國性的甚至更大范圍的事件。如2010年安徽馬鞍山“6?11群體事件”，就是由網民在馬鞍山市的娛樂論壇發帖“大潤發附近怎么那么多人圍觀呀，有圖有真相！第一時間發圖”率先爆料了這一事件，并配發相關圖片和視頻。當晚，類似爆料貼遍馬鞍山OK論壇，安徽論壇等地方論壇并隨之向全國擴散。再如遼寧莊河千人下跪事件、陜西神木法官入股煤礦案、杭州飆車案等等，使得地方網站特別是城市級的直接成為全國性輿情事件的“策源地”。

3、參與者身份差異是公共性網絡輿情的“推波者”

此外，在參與者的身份上，同樣是量大面廣。網絡輿情的推動者、參與者與現實世界中的圍觀者不同，他們不是隨機偶然的遇見者，不是一些無所事事、時間充裕的閑蕩者，而是來自各行各業的對社會公共事務敏感的關注者，既有專家學者，也有普通大眾，從這個意義上說，身份的差異性大，這些人要是在現實世界中遇到突發事件可能沒幾人去圍觀，而在網絡上他們成為了最可靠的持續的圍觀者，他們既圍觀著網絡輿情的一波一動，又想方設法推動著網絡輿情的一波一動。這些身份異質的人們之所以能聚集到一起，常常是緣于他們身份背后的對社會公平正義、對社會道德良心的關注。正是有了這些量大面廣的圍觀者，才推動了網絡輿情的產生、蔓延和迅速傳播。

（二）傳播突發，擴散快速

1、瞬間到達，瞬間爆發

網絡輿情之所以比現實輿情傳播要快的多，首要的是技術支持。在網絡上信息以光的速度傳播，瞬間可達地球任何地方。而且網絡技術在不斷升級，快速大容量的傳播越來越便利，比如隨著3G時代到來，手機和筆記本電腦的優勢將綜合于3G移動網絡個人終端，人們隨時都可以傳遞信息，這更加快了網絡輿情的傳播。事實上，許多事件第一時間傳出的是網絡。如在2009年石首騷亂中，一位匿名網民在飯否網上通過微博實時播報街頭消息約200條，趕在了傳統媒體報道和政府新聞發布的前面，第一時間發布大量第一手的信息。再如在2010年舟曲泥石流發生時，重慶理工大學的王凱第一時間，用最不專業的手機拍攝災難，用微博“現場直播”災區緊張的搶險救援，成為全國圖文“報道”舟曲災情的第一人，在非網絡媒體抵達災區之前，90后的王凱，一個人就像一個“通訊社”，成為當時連接外界非網絡媒體和舟曲的橋梁，而且還成為非網絡媒體了解災情的重要信息源。網絡與非網絡媒體在傳播技術的階差性大大加速了網絡輿情的突發性。

2、不要審批，信息極速

網絡輿情的傳播不需要任何中間繁瑣的審批程序，這使它的傳播速度是現實輿情無法比擬的。很多輿情事件在現實中得以傳播要花較長的時間，甚至最終還是不了了之。但是在網絡上，它不需要通過層層上報、層層受卡的形式，就能迅速掀起輿情風暴。甚至從一篇貼文，到總書記的批示也只需要很短的時間。如在2007年，一個叫辛艷華的網友，向省內及中央多家媒體報料黑煤窯，但除河南省內一家都市報三四百字的短文反響寥寥外，其余均因涉及敏感內容而杳無音訊。最終，它在互聯網上極其迅速掀起了輿情風暴。2007年6月6日，辛艷華寫下了《400位父親泣血呼喊：誰來救救我們的孩子？》，在大河網上貼出。次日晚，附加了都市頻道報道圖片的專帖被大河論壇置頂。截至6月12日，大河網上該帖點擊率超過31萬，而在6月7日被轉帖到天涯雜談后，短短6天時間，該帖更是獲得了高達58萬的點擊率和3000多篇回帖。與此同時，胡錦濤總書記、溫家寶總理等作出重要批示，網絡輿情達到高潮，最終促成了該事件的逐漸解決。

（三）虛擬匿名，真假難辨

1、關注焦點，大多真實

網絡輿情總體而言，其真實性要遠遠大于其虛假性，否則其生命力早就終結，更不會有越來越高的關注度。這可從近年來爆發的網絡輿情大多為真實得到證實。據中國傳媒大學網絡輿情研究所、艾利艾咨詢機構2010年3月18日發布的《2009中國網絡輿情指數年度報告》中的觀點，主要為反腐倡廉、房價問題、就業問題、戶籍制度、養老保險、食品安全、醫療保險和交通安全等8大熱點問題。另據2011年1月27日，上海交通大學輿情研究實驗室、輿情網聯合發布的《2010中國危機管理年度報告》中指出，2010年司法執法類危機輿情高發，同時，社會民生、反腐倡廉、官員（家屬）不當言行是2010年影響較大的危機輿情事件關注的焦點。這些熱點、焦點正是現實輿情的真實反映，這也進一步證明了網絡輿情的真實性遠大于其虛假性。

2、平臺匿名，宣泄異化

由于在現實世界中想集中反映這些問題與矛盾是有一定難度的，因此網絡就成為各階層利益表達、情感宣泄、思想碰撞的輿論主渠道，成為輿情發展的重要平臺。網絡所具有的虛擬性和網民身份所具有的隱匿性，使網民發表意見時沒有在現實環境中的種種顧忌，無需擔心那種對身體、身份造成傷害的“懲戒性權力”，獲得了無比的自由。對許多人而言，網絡的最直接感受就是自由，自由而“本我”地說，第一次真正實現了表達權。從這個意義說，網民在網絡上的表達大多是真實的，這也保證了網絡輿情具有較高的真實度，這是網絡的優點。但同時它又可能成為缺點。許多人因為網絡的約束與控制相對寬松就無所顧忌，大量散布虛假消息、網絡謠言，制造虛假熱點，網絡輿情異化了。如“金庸逝世”、“白巖松自殺”、蒙牛陷害門事件、霸王洗發水致癌事件、章光101事件等等。難怪學界的網絡經濟專家、中科院研究生院管理學院副院長呂本富認為：“在網絡中有50%左右熱貼是經過人為設計的?！眮碜詫崉詹块T的北京市公安局網絡安全保衛處網絡管理處副處長張俊也表示，當前國內一些大的網絡論壇，有50%以上的帖子是人為炒作；所謂“熱門帖”、“精華帖”等，很少是網民自發點擊、回帖形成的，背后幾乎都有“網絡炒家”在積極推動。這些虛假信息的追查辨別因網絡的虛擬性、匿名性而難度大增，常常要付出巨大的成本，同時給受害者和網絡輿情都帶來真實的傷害。

（四）群體極化，民意窄化

1、決策情境，群體極化

群體極化最早是由美國麻省理工學院Stoner于1961年發現的。他通過實證研究發現：群體決策情境中，個體的意見或決定，往往會因為群體間彼此相互討論的影響，而產生群體一致性的結果，并且這些結果通常比個體的先前個別意見或決定更具冒險性。Stoner當初稱之為風險轉移。風險轉移最終被學者們稱為群體極化，因為他們發現個體的意見或決定在群體討論之后不僅僅偏向冒險的一端，在某些情況下也會偏向保守一端。?

2、匿名認同，民意窄化

在網絡上，由于網絡團體是網民自愿匿名選擇的，興趣愛好相投的團體成員之間相互強化認同、相互傳染、相互感染，具有說服力的論點就變得更有說服力，不能傾聽也不愿傾聽異質聲音，群體極化越來越甚。即使有些群體極化的網站會連接到觀點相反的網站，但“鏈接到反對陣營不是為了討論，而是為了制造恐懼和侮辱”，?這必然帶來信息的“窄化”，即信息的單一化、片面化和局部化，在網絡輿情中就表現為民意“窄化”，形成“局部民意”、“狹隘民意”，使真實的網絡輿情扭曲、異化，其帶來的后果是可怕的。更可怕的是，其團體成員還常常是深陷其中而不知其可怕的惡果。

3、輿情動因，受制年齡

對于我國網民群體而言，由于多數網民，包括網絡管理員和版主在內，為30歲以下的年輕人。這個年齡段正處于人生中充滿憧憬與夢想的階段。大部分人都心懷正義、充滿激情、好奇心強，強烈期待融入社會，熱切希望表達自我，并表現出積極的參與性。但是由于涉世未深，閱歷和思想認識水平的受限，很難擺脫青春期特有的沖動與激情，容易在群體的興奮中忘記理性地制約自己，更難在短時間內厘清事情背后復雜的社會和心理動因，這樣非理性和過于主觀的聲音經常容易占據上風，而這些極端、非理性的聲音往往越得到不自覺的支持，再加上有時來自網絡推手、網絡打手的推波助瀾，從而群體極化更加嚴重，這些都大大地傷害了真實的網絡輿情，給他人和社會帶來嚴重危害。

三、網絡輿情的管理尺度

（一）城市政府要樹立“以人為本”的理念

1、不重視網絡輿情的巨大代價

城市政府要高度重視網絡輿情，真正樹立“以人為本”的理念，管好自己，這是管理好網絡輿情的前提。實踐證明，不重視網絡輿情的代價是巨大的。以2008年貴州甕安“6?28事件”和2009年湖北石首“6?17事件”為例，這兩起事件事發之初在當地就謠言四起，并搬運到網絡上，但兩地地方政府卻沒有引起高度重視，從而不可能迅速啟動輿論應對工作，不可能在第一時間發出正面的聲音，一開始就處于被動地位。正是由于地方政府公布真相不及時，回應群眾質疑不得力，錯過了事發后果斷處置突發事件的關鍵期，從而導致小事拖大、大事拖“炸”，最終引發較大規模的群體性事件。

2、重視網絡輿情的多方共贏

高度重視網絡輿情，重視以人為本，則帶來多方的共贏。在“5?12地震”后的整個抗震救災期間，各級政府始終把“救人是第一位”放在救援行動的首位，體現了高度的人道關懷，真正堅持了“以人為本”。據清華大學媒介調查實驗室在《汶川地震救災報道滿意度調研報告》中顯示，高達98.4％的受訪者對相關報道表示滿意，主要原因就在于“黨和政府高層領導重視”?？梢哉f，正是對“以人為本”理念的深刻把握，才使政府在網絡輿情管理伊始就牢牢把握住了道義的制高點，才使政府能夠有效地引導包括網絡輿情在內的社會輿論走向，從而有效地應對了這個突發事件，牢牢掌控了網絡輿情，營造了“官民合一”的良性發展的網絡輿論場和網絡輿情網。

3、化解網絡輿情的執政尺度

由于在現實中民意常常遭到某些地方城市政府官僚體制的層層封堵而無法表達和傳達，于是它只能借助于互聯網的去中心、去集權的便利，繞過地方城市政府，直接向更高層甚至是最高層表達和施壓，以尋求解決路徑。因此網絡輿情的爆發，許多時候是政府部門的失職或錯誤及其工作人員的不作為或胡作非為所致。“信法不如信訪，信訪不如信網”，這些說法正反映了一定的社會現狀。一定意義上說，網絡輿情的多少是檢驗一個城市政府是否真正做到“以人為本”、執政為民的標尺。

（二）城市政府要采取有效的管理措施

網絡輿情發生后，及時性至關重要，這是由網絡輿情的特質決定的。它往往決定網絡輿情力度與廣度，一定要抓住“黃金4小時”，及時采取措施。

1、摸清起因，沉著應對

要及時摸清本次網絡輿情事件的起因、目前的大致發展階段，這樣處置起網絡輿情就能做到心中有數，“知己知彼，百戰不殆”，就能沉著應對，而不至于手忙腳亂，陷于被動。否則一旦一開始就陷于被動，不但網絡輿情會快速升溫，造成更大的群體性事件，而且后面處理起來更加困難。

2、權威信息，及時公開

要及時發布權威信息，澄清網絡謠言，設置網絡輿情的“防火墻”，讓網絡輿情不能再升溫。只有及時公開信息，讓公眾了解事實真相，才能最大限度地減小事件對政府造成的負面影響，及時糾正已發生的錯誤，從而提高政府的公信力和公眾對政府的信任度。如果正面的聲音跟不上，那么負面信息就會乘虛而入，謠言滿天飛。結果對網絡輿情的參與者和卷入者的各方都是傷害，甚至會爆發社會動蕩。盡早講、持續講、準確講、反復講，這“四講”是對近年來包括網絡輿情在內的突發事件經驗教訓的深刻總結，也是處理網絡輿情的重要法寶。

3、解決訴求，選擇最短

啟動解決方案，使其降溫，直到平息。地方政府要發揮“主場優勢”，要讓地方網絡論壇成為疏導民意的最短路徑，爭取就地解決網民訴求。該刪的信息還是要堅決地刪，但重要的是要疏，最重要的真正解決本網絡事件中網民也即老百姓最關心的核心問題。一旦網民關注的核心問題得到滿意解決，網絡輿情自然平息。

（三）城市政府要建立長效管理的機制

建立長效機制，這是持續管好網絡輿情的根基。

1、建全電子政府，恢復政府網絡話語權

讓公眾在本地城市政府的網絡里隨時能反映他們的愿望，包括對本地政府的質疑和批評，公眾的知情權、參與權、表達權和監督權能得到真正保障，并隨時加以回饋和解決，這樣本城市公眾的不滿情緒就因能得到表達和解決而得到釋放，網絡輿情的熱度就會大大降低甚至不再發生。令人遺憾的是，目前城市政府網站的建設遠不能令人滿意。

據中國社科院《中國地方政府透明度年度報告(2009)》分析，全國43個省會城市和較大城市的政府門戶網站，有半數以上網站不及格。主要問題：一是“缺”，如聯系電話號碼或郵箱網址錯誤、欄目空置等，有名無實：二是“空”，信息陳舊，內容空洞。三是“虛”，網站的目的僅是為了應付上級檢查，回避或應付民眾訴求。根據調查：中國57.5%的公眾從未訪問過政府網站?；謴驼笔毮?，掌握網絡話語權，防止網絡群體性事件突發、頻發，是當前地方政府亟待解決的問題。?

2、培育網監隊伍，搞好網民輿情倫理的導向

以公安部“四懂四會”即懂方針政策、懂法律法規、懂網絡技術、懂公安業務和會監控處置、會網絡偵察、會情報偵察、會監督管理的具體要求，以規范練兵機制，提高監管技能，服務公安中心為切入點，培養城市政府的扎實工作作風，提高專業技能，全力打造一支招之能來，來之能戰，戰之能勝的公安網監隊伍。?此外，建立網絡評論員隊伍，在本城市網絡論壇發揮體制內“意見領袖”作用，還要加強網民倫理道德的教育，引導網民自我教育，提高網民的網絡素質。同時還要與網下聯盟，形成“網上網下統一戰線”。

總之，城市政府要不斷提高網絡輿情管理的水平，使網絡輿情管理持續地向2.0版、3.0版升級，為社會的安定與和諧提供有力保障和支撐。

說明：本文為上海市教委創新項目（編號：09Ys496）和上海政法學院城市公共安全與社會穩定研究基地（中央財政專項）項目（編號：2010Gsc012）的階段性成果。

（因版面原因，參考文獻省略。）

責任編輯：張煒