政府引導下的國際金融中心建設:亞洲金融危機后的新加坡經驗及其對上海的啟示

肖本華

(1.上海金融學院 國際金融研究院,上海 201209;2.復旦大學 經濟學院,上海 200433)

●上海經濟

政府引導下的國際金融中心建設:亞洲金融危機后的新加坡經驗及其對上海的啟示

肖本華1,2

(1.上海金融學院 國際金融研究院,上海 201209;2.復旦大學 經濟學院,上海 200433)

亞洲金融危機發生后,在政府引導下,新加坡提出建成世界級金融中心的目標并采取有效措施,取得了一定成效。這些措施主要是在做好金融中心發展規劃的基礎上加強軟硬環境建設。在總結新加坡經驗的基礎上,文章提出了對上海國際金融中心建設的四點啟示。

新加坡;國際金融中心;政府引導;上海

一、引 言

戈德史密斯 (1992)認為國際金融中心建設的發展模式可以有兩種選擇:一種是自然發展型,即順應經濟增長的自動反應,如倫敦和香港;另一種是政府引導型,即在政府有意識的扶植下發展起來的,例如新加坡和東京。對于上海國際金融中心建設的模式選擇,國內許多學者認為應采取政府引導型,如干杏娣 (2002)認為上海國際金融中心建設的基本策略之一應是發揮政府推動作用;潘英麗 (2003)認為,政府所提供的穩定的政治經濟環境、先進的通訊設施和良好的監管環境是上海國際金融中心形成的基礎條件。

對于這兩種模式,理論界存在一些爭論。一些學者認為政府引導模式雖然能在較短時間內促進國際金融中心的形成,但這樣的國際金融中心往往可持續發展能力不強,例如東京在 20世紀 80年代后的迅速崛起但隨后在 90年代末的急劇衰落就說明了這一點。與東京一樣,從 20世紀 60年代開始,也是在政府推動下新加坡才迅速成為國際金融中心。在亞洲金融危機后,新加坡進一步加大了政府推動的力度。那么在遭受亞洲金融危機和美國次級債危機沖擊后,新加坡政府采取了那些措施?其國際金融中心建設的現狀如何?對上海國際金融中心建設有何啟示?本文對此將進行研究。

二、亞洲金融危機后新加坡政府推動國際金融中心建設的主要舉措

亞洲金融危機發生后,新加坡政府主要是在做好規劃的基礎上,從硬環境建設和軟環境建設兩個方面推動國際金融中心建設。

(一)做好國際金融中心規劃工作

亞洲金融危機后,對于國際金融中心建設中重大戰略規劃問題,新加坡非常重視官商合作,發揮各自的優勢共同制定并實施。在充分吸收民間意見的基礎上,1998年 2月新加坡政府正式出臺了世界級金融中心建設的藍圖,按照藍圖,新加坡國際金融中心這一“大廈”將由國際性資產管理中心、國際性債券中心、證券及衍生產品交易中心、外匯交易中心、保險業中心和遠距離金融服務中心這七大支柱撐起[1]。

在這七大金融中心中,新加坡實際上把資產管理市場和債券市場作為建設世界級金融中心的兩大主要突破口。通過深入研究,新加坡政府認為應當優先發展基金管理業務,使新加坡成為亞洲的資產管理中心,既管理全球公司在亞洲的資產,又管理亞洲公司在全球的資產。而相對于股票市場,而當時新加坡債券市場發展嚴重滯后,因此還有很大的發展潛力。

(二)大力推進硬環境建設

在亞洲金融危機之前,新加坡的硬環境已經在亞洲名列前茅,但為建成世界級金融中心,亞洲金融危機后新加坡進一步加強了硬環境建設,尤其是在交通和信息這兩個方面的建設。

新加坡重視道路、橋梁、機場等硬件的建設,拿出國內15%的土地面積用于建設道路。他們將交通發展規劃與城市總體規劃有機結合起來,并將城市道路建設與土地開發進行一體化推進,構筑了由普通公路、城市快速路、地鐵系統和輕軌系統組成的四級交通體系。同時,新加坡更為重視的是通過加強軟件建設,合理利用現有的交通基礎設施。新加坡是世界上第一個在城區建立電子道路收費制度 (Electronic Road Pricing,ERP)的國家,該系統于 1998年 9月正式投入使用,到 2007年新加坡所有 ERP道路的收費額僅為 1.6億新元。與龐大的交通流量比起來,這個收費額不算多,卻有效地解決了繁華路段的交通擁堵問題。據國際交通聯合會2009年公布的數據,新加坡市區車流的平均速度為每小時24.8公里,高于紐約、倫敦、東京和香港等城市。目前,新加坡還在試驗一種帶有全球定位裝置的收費系統,作為 ERP的升級。

新加坡很早就意識到信息通信是影響社會經濟發展的關鍵因素,所以政府近 30年來一直保持巨大的投入,僅 2008年,新加坡政府在新的信息通信項目開發上就投資了接近 16億新元 (約 80億元人民幣)。2006年 6月新加坡向全球推出了其雄心勃勃的信息化建設藍圖的第五個版本——“智慧國2015”計劃。按照該計劃,到 2012年,新加坡將建成新一代的全國資訊通信基礎設施,這包括建設超高速且具有普適性的有線和無線兩種寬帶網絡;到 2015年,新加坡將采用光纖到戶技術,將全島寬帶網速提升到 1Gbps,寬帶網普及率達到 90%。而到 2010年上半年,網速達 1千兆 /秒的新一代全國寬帶網絡已覆蓋新加坡 35%的房屋和建筑,并且將于2012年實現覆蓋率 95%。

(三)大力推進金融法制環境建設

相對于硬環境建設,新加坡政府更為重視軟環境建設,尤其是法制環境、政策環境和金融監管環境的建設。

作為一個高度法治的國家,新加坡一直以來非常重視金融法律環境的建設。在亞洲金融危機發生后,根據進一步發展金融業的需要,新加坡政府不斷制定新的金融法律,如《證券與期貨法》、《存款法》等。

2001年 10月 5日新加坡國會通過了《證券及期貨法》(SFA),該法首次將新加坡原有的證券業法、期貨交易法、交易所法、公司法部份條文等,均并入同一個全新的法律中,以適應全球化、高科技浪潮及創新發展的需要。該法于2002年分階段開始實施,它的實施不僅確立了新加坡金融管理局作為證券與期貨市場監管主體的地位,而且大大促進了對中小投資者利益的保護,如對于違反內幕交易的處罰,該法規定,自然人可能被處以最高額為 250,000新元的罰款,或最長 7年的監禁。

2002年以前,新加坡沒有存款保險制度,對存款人權益的保障依賴嚴格的金融業審慎性監管得以實現。隨著市場環境的不斷變化,新加坡政府認為僅靠審慎性監管是無法保障存款人利益。2002年新加坡金融管理局提出了建立存款保險制度的設想并先后兩次為此進行意見的搜集與征詢。2005年1月 28日,新加坡金融管理局制定了存款保險法案草稿,并公開發表以征求公眾意見,2006年 4月 1日該法案正式開始實施。

(四)大力推進政策環境建設

在優化政策環境方面,新加坡政府的推動措施主要集中在兩個方面:一是加大金融業對外開放的政策力度;二是采取稅收優惠政策,形成比較優勢。

1.進一步開放銀行業、證券業和保險業

在銀行業的對外開放方面,進一步開放讓外資銀行進入新加坡國內市場:為外資銀行簽發新銀行執照,稱為特準全面銀行;增加限制性銀行的數目,允許岸外銀行在批發新加坡幣的交易方面享有更大靈活性。1999年 5月,新加坡金融管理局宣布將擁有完全業務執照的離岸銀行新元貸款限額由3億美元提高到 10億美元,其他擁有離岸業務執照銀行的限額由 3億美元提高至 5億美元,同時取消外國人擁有本地銀行股權不得超過 40%的頂限,以吸引更多外來資金。2001年 6月新加坡金融管理局公布銀行業第二輪開放的主要內容,對新元批發市場進一步自由化并給予外國特準全面銀行更多業務機會來加強新加坡國內銀行零售業的競爭[2]。

在證券業開放方面,從 2000年 1月起,外資機構為新加坡投資者處理的最低交易額將從原先的 500萬新元下調至 50萬新元,2001年以后,取消最低交易額限制。新加坡金融管理局還采取有利政策,積極吸引外國公司到新加坡發行股票、債券及其他證券,并在新加坡證券交易所上市,同時,積極開發和發展新的金融衍生產品,提高新加坡資本市場對東南亞及國際金融市場的影響力度。

2000年,新加坡金融管理局公布了全面開放保險業的舉措。這些措施包括:從 2000年 3月 19日起全面開放直接保險業,直接保險商獲取執照不受數量限制;撤消外國投資者不得擁有本地保險公司 49%以上股權的限制;準許合格的申請人進場執業保險經紀;繼續開放再保險和專屬保險市場,等等。

2.不斷改進稅收優惠政策

長期以來,新加坡注意采取優惠的稅收措施吸引外國金融機構到新加坡投資。不僅新加坡金融企業的所得稅率低(見表 1),而且新加坡政府還不斷根據金融業規劃發展的重點方向采取稅收優惠政策。如為加快發展新加坡房產投資基金 (S-REITs),提供的稅收優惠包括以下幾個方面:其一,REITs買賣房地產免征 3%的印花稅;其二,個人投資者,不論是國內還是國外,其持有 REITs獲取的分紅是不用納稅的,即不在 REITs的層面征收所得稅,從而避免重復征稅;其三,外國公司在新加坡投資 REITs只用繳納 18%的所得稅;其四,允許公積金投資 REITs。

表1 各地金融企業所得稅率比較

(五)大力推進金融監管環境建設

在亞洲金融危機之前,新加坡金融監管以嚴格著稱,其原則是 “法無許可則為禁止”,實行嚴格的合規監管。1998年新加坡金融管理局改變了監管的哲學,即由比較嚴格的管制向有選擇性的監管、由合規監管向風險監管轉變。在其監管目標中提出了"在監管銀行、證券、期貨業的同時,發展與私營部門的合作關系,將新加坡提升為一個國際金融中心","要在新加坡建立一個充滿活力的、硬件與軟件設施齊全的、能為金融活動參與者提供價值并鼓勵他們將其業務根置于當地的金融中心"。

隨著監管哲學的改變,新加坡金融管理局也樹立了寬嚴相濟的監管理念,一方面仍然保持嚴格的監管標準,另一方面根據金融市場的發展適度放寬金融監管。如按照巴塞爾協議,商業銀行的資本充足率達到 8%以上,其中一級資本應達到 4%,而 1992年新加坡對銀行要求的資本充足率則是12%,并且要求必須全部是一級資本,大大高于國際通行標準。在 1998年新加坡頒布規定,雖仍然保持 12%的資本充足率要求,但不再要求全部是一級資本。亞洲金融危機發生前,在銀行流動性監管方面,新加坡規定的最低流動性資產比率是 18%,這也是世界上最高的標準。亞洲金融危機后新加坡也頒布法規放松流動性管制,允許銀行實行流動性管理自我申報的政策,并逐步取消統一執行的流動性指標。

三、政府引導下的新加坡國際金融中心建設取得的成效

在政府的推動下,新加坡在國際金融中心建設方面取得了很大成就,尤其是在金融中心競爭力和資產管理、債券市場和外匯市場等市場的建設方面。

(一)新加坡國際金融中心的競爭力穩步提高

在倫敦金融城編制的直接反映國際金融中心競爭力的“環球金融中心指數” (GFCI)中②,新加坡長期位列前茅,并且得分在穩步提高[3](見圖 1)。

圖1 四大國際金融中心 GFCI得分

通過大力推進軟硬環境的建設,新加坡作為國際金融中心的競爭力不斷增強,在國際許多有關競爭力的排行榜上都名列前茅 (見表 2)。

表2 新加坡在有關國際競爭力排行榜上的排名

(二)新加坡資產管理業務市場的發展

表3是新加坡 2000至 2008年新加坡管理資產總額情況,可以看出,在此期間,除 2008年受國際金融危機沖擊外,新加坡在冊管理的資產穩步上升。資料來源:Inves tmentManagementAssociation of Singapore.在此期間,新加坡房地產投資基金 (REITs)市場發展尤為迅速 (見表 4),截止到 2009年 6月,新加坡上市的REITs數量從 2002年的 7家發展到 21家,在亞洲排名第三;新加坡上市的 REITs市場總值達到 131.15億美元,在亞洲僅次于日本;新加坡 REITs紅利收益平均值在亞洲最高,為10.82%,遠遠高于其 10年期政府債券收益率。

表3 2000—2008年新加坡管理資產總額 (10億新元)

表4 亞洲上市房地產投資信托基金情況

(三)新加坡債券市場的發展

亞洲金融危機前,債券市場在新加坡金融市場中的作用十分有限,而銀行和股票市場則起著主導性作用。但在亞洲金融危機以來,新加坡金融管理局把精力集中在發展國內債券市場上,從此新加坡的債券市場有了迅猛的發展。2002底,新加坡整個債券市場規模就已達到了 1060億新元 (約576億美元),占到 GDP的 63.8%,這一比例位居東亞新市場國家的前列。在此期間,新加坡的公司債券市場發展尤為迅速 (見表 5)。而且從中可以看出,非新元公司債券的增長快于新元公司債券的增長,在 2004年非新元公司債券的存量超過了新元公司債券的存量,說明新加坡債券市場的國際化程度也在逐步提高[4]。

表5 1999—2008年新加坡知名公司債券情況(10億新元)

(四)新加坡外匯市場的發展

在國際清算銀行 (B IS)的 2010年外匯調查中③,新加坡已躋身于全球外匯交易量的第 4位 (見表 6),其占全球外匯交易量的比例已達 5.3%。

四、結論及對上海建設國際金融中心的啟示

與東京不同的是,近年來雖然遭受了亞洲金融危機和美國次級債危機的嚴重沖擊,但由于新加坡政府采取了有效措施,其國際金融中心建設仍然得到了迅速發展,這說明政府引導型國際金融中心仍然是有可持續發展能力,關鍵是政府推動措施的有效性。在新加坡國際金融中心建設中,這種有效性主要體現在搞好規劃的基礎上通過軟硬環境建設降低交易成本和擴大市場容量,莫頓·米勒就認為:"任何現存的、成功的創新都必須能夠在降低交易成本的同時擴展其市場容量,否則,它是不可能成功的,更不用說它是重要的了"[5]。新加坡政府通過改善交通信息等基礎設施、加大金融對外開放力度、采取稅收優惠政策、完善金融法制體系、改革金融監管體系等軟硬環境建設措施大大降低了其金融市場的交易成本,擴大了其市場融量,進一步推動了新加坡國際金融中心的發展。

表6 2010年全球六大外匯交易市場的外匯交易量占全球比例比例 (%)

上海市副市長屠光紹明確指出上海國際金融中心建設需要中央政府和地方政府共同發揮作用,即上海國際金融中心的建設應選擇政府引導型模式[6]。如何發揮中央政府和地方政府的作用,筆者認為新加坡的經驗在以下幾個給予上海有益啟示。

(一)從行政主導型向政府引導型轉變

新加坡政府的推動作用還是建立承認市場的基礎上,通過制定規劃和軟硬環境建設充分發揮市場的力量。與之相比,上海己經建立的金融市場體系并沒有成為完全市場化運作的金融市場,中央集權特征明顯,是一種典型的"行政主導型"市場,交易功能較強而其它功能較弱,層次單調,各金融市場分屬不同行政部門管理,缺乏內在關聯,各金融市場之間資金缺乏流動,價格幾乎沒有關聯,同時,金融產品的類型、數量、價格存在行政管制,市場參與主體有限,導致市場的資源配置功能不能有效發揮,市場競爭格局不能形成。因此,要發揮政府對上海國際金融中心的推動作用,首先中央和上海市政府的推動模式應從行政主導型向政府引導型轉變。

(二)制定國家層面的上海國際金融中心建設規劃,選準突破口

政府在推動國際金融中心建設的首要職能是制定金融中心發展規劃,長期以來新加坡政府非常重視金融中心發展規劃的引領作用。從上個世紀 90年代以來,中央和上海市政府也制定了許多有關上海國際金融中心的發展規劃,如 2003年上海推出《推進上海國際金融中心建設行動綱要》;2006年上海推出上海國際金融中心"十一五"發展規劃;2009年國務院通過關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業、建設國際金融中心和國際航運中心的意見,在此之后上海推出《上海推進國際金融中心建設條例》。雖然國務院意見的出臺意味著上海國際金融中心發展戰略已從地方推動上升到國家推動的層面上,但缺乏一個國家層面的上海國際金融中心具體的發展規劃仍然使上海建設國際金融中心在中央各部委之間以及各地方政府之間形成合力,因此需要國家發改委牽頭盡快出臺上海國際金融中心建設規劃。

亞洲金融危機發生后,新加坡按照"有所為,有所不為"的指導思想,根據實際情況把資產管理市場和債券市場作為建設世界級金融中心的突破口,并取得了很好的成效。對于上海國際金融中心建設的突破口,有些學者認為是發展分離型離岸金融市場[7],筆者認為,從國際金融發展趨勢來看,離岸金融市場已走向衰落,因此這種選擇的可行性值得商榷。在國際金融新格局下,結合上海實際情況,筆者認為可以選擇兩個方面作為突破口:一個是圍繞著人民幣國際化戰略,大力發展面向海內外的人民幣相關金融產品,成為人民幣國際金融產品開發和交易中心;二是發揮上海的市場優勢,以長三角發達的區域經濟為依托,大力發展資產管理業務,成為亞太地區名列前茅的資產管理中心。

(三)大力推進軟環境建設

與其他國際金融中心相比,新加坡的核心競爭力在于其良好的軟環境。近年來,上海的硬環境建設取得了長足的進步,在硬環境方面與紐約、倫敦、新加坡的差距已不是很大,但是在軟環境建設與這些城市的差距還很大。在 2009年 3月份公布的"環球金融中心指數" (Global Financial Centre Index,GFCI)報報告中,上海在排行榜上排名第 35,反而比國際金融危機發生前下滑 1位。因此,中央政府和上海市瑩高度重視上海的軟環境建設,在軟環境建設中應把法制環境和金融監管環境作為建設的重點。

在金融監管環境建設中,應學習新加坡經驗,根據本國國情采取寬嚴相濟的金融監管制度。例如亞洲金融危機發生后,在東南亞其它國家和地區加強金融監管之時,新加坡卻采取了適度放松金融監管的政策,將合規性的金融管制改為以風險管理為中心的金融監管。筆者認為,當前在我國并不是監管不足而是監管過度,因此導致金融創新嚴重不足而使我國許多金融機構大而不強。因此,為加快上海國際金融中心的建設,在吸取美英等國在這次國際金融危機中金融監管的教訓基礎上,我國應審慎地放松有關的金融監管。

在金融法制環境建設中,當前的重點是完善金融稅收環境。上海的金融稅賦不僅在全球總體處于較高水平,在國內目前與其他主要金融中心競爭對手相比也沒有優勢可言,因此中央應與上海市政府一起加快制定既切合我國實際又符合國際慣例的金融稅收制度,以及在金融稅收制度中如何向上海市作適度的傾斜。

(四)充分發揮試驗性政策的作用

歷史上,新加坡是利用政府支持政策促進國際金融中心發展的成功典范,而按政策目標的性質可將支持政策劃分為傾斜性政策、優惠性政策、試驗性政策和差別性政策,新加坡政府的支持政策主要是優惠性政策。自從上海國際金融中心建設成為戰略以來,中央和上海市政府也出臺了許多優惠性政策也包括試驗性政策。筆者認為,在今后的上海國際金融中心建設中,中央和上海市政府的支持政策主要應該以試驗性政策為主,主要原因有以下兩個方面。

其一,優惠性政策有可能造成國內城市間過度競爭,不利于中國金融業的健康發展我國與新加坡不同,新加坡是一個城市共和國,因此采取優惠政策不會造成國內各區域之間在優惠政策上的比拼,我國國內目前北京、上海和深圳都有志于成為國際金融中心,如果各城市紛紛在優惠性政策上比拼,容易陷于"囚徒的困境",最終不利于中國金融業的整體發展。

其二,采取試驗性政策有利于上海優勢的發揮和我國金融業的漸進性改革。相對于其它體制改革,我國金融業改革的難度和風險更大,因此更需要采取漸進性改革的策略。從我國金融業改革的看,市場化和國際化是今后進一步改革的兩個重要方向,上海金融業在這兩個方面都具有的優勢,因此應當爭取中央給予上海在金融創新方面先行先試權,推進上海國際金融中心的發展和促進我國金融業改革的平穩進行。在"十二五"期間上海圍繞以下兩個目標爭取金融創新的先行先試權:一是將上海初步建成人民幣的國際投融資平臺,為此需要進一步出臺人民幣跨境結算的相關配套政策,優選外國上市公司在上海證券交易所發行人民幣公司債券、可轉換債券和普通股股票,同時允許將籌集金額兌換外幣出境使用等;二是大力發展航運金融,航運金融是連接上海國際航運中心與國際金融中心建設的紐帶,航運金融市場也是"十二五"期間上海最有發展潛力的金融市場之一,但由于稅收政策、保險體系完善度以及融資渠道寬廣導致的資金規模差距,目前國內主要航運公司的絕大部分船舶融資和資金結算通過境外金融機構進行,因此在"十二五"期間上海要大力爭取在航運金融方面的優惠性政策和試驗性政策,如對銀行船舶貸款業務營業稅采取減稅政策等。

[注 釋 ]

① 17%的所得稅率已在 2009評稅年度生效。在新加坡注冊的子公司,或者外國公司的分公司,無論是當地企業或非當地企業,都一律享有這個稅率。

② 從 2007年開始該指數每年發布兩次,根據世界各金融中心的競爭力進行排名。排名既考慮諸如聲譽、商業環境等主觀因素,也綜合基礎設施、吸引具有專業技能人才和稅制等相對客觀的因素。此外,排名時還要對各城市在金融領域子行業方面的吸引力進行評估。

③ 國際清算銀行每三年進行一次外匯調查。

[1]周鎮宏.新加坡金融業考查報告 [J].廣東經濟,2000,(2):10-19.

[2]潘舜耀,吳皆宜.新加坡銀行業改革及其效應分析[J].國際金融研究,2003,(6):30-36.

[3]Yeandle M,Manielli M,Harris I. The Globe Financial Centres indes 7[R].London:City ofLondon,2010.

[4]MonetaryAuthority of Singapore.MonetaryAuthority of Singapore Annual Report 2008/2009 [EB/OL]. http://www.mas.gov. sg/annual_reports/annual20082009/index.html,2010-03-03.

[5]高洪民.經濟全球化與中國國際金融中心的發展 [J].世界經濟研究,2008,(8):20-24.

[6]屠光紹.推進上海國際金融中心建設 [N].上海證券報,2009-05-14(1).

[7]李豫.建立離岸金融市場,完善上海金融市場體系[J].金融理論與實踐,2009,(1):70-75.

Construction of International Financial Center under the Guidance of Government:the Experiences of Singapore and Enlightenments to Shangha i

X IAO Ben-hua
(1.International Financial Research Institute,Shanghai Finance University,Shanghai201209,China;2.School of Econom ics,Fudan University,Shanghai200433,China)

Under the guidance of government,Singapore proposed the goalsof buildingworld-class financial center after the asian financial crisis.So some measures had been taken.These measures as following:planning the development of International Financial Center;building hard environment and soft environment.Based on the experience of Singapore,the paper puts forward four enlightenments to Shanghai.

Singapore;international finance center;guidance of government;Shanghai

F061.5

A

1007—5097(2011)01—0013—051,2

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.01.003

2010—10—28

上海市 2009年浦江人才計劃“上海國際金融中心建設體制創新研究 ”(09PJC075);上海市哲學社科項目“國際金融新格局下的上海國際金融中心金融發展環境研究 (2009BJB014);上海市教委金融學重點學科 (J51601)

肖本華 (1970—),男,湖北大冶人,上海金融學院副教授,經濟學博士,復旦大學理論經濟學在站博士后,研究方向:貨幣政策與區域金融。

[責任編輯:許躍輝 ]