我國社會養老保險金支付風險防范機制研究

陳 標，艾 凌

(武漢生物工程學院，湖北 武漢 430415)

我國社會養老保險金支付風險防范機制研究

陳 標，艾 凌

(武漢生物工程學院，湖北 武漢 430415)

社會養老保險金是社會養老制度運行的物質基礎，但我國養老金面臨著各種各樣的風險，各種風險最終都體現在支付風險上。在養老金的各種風險中，支付風險是最大的風險。本文著重分析我國養老金支付風險的原因及其防范機制。在分析原因的基礎上，提出了防范風險的對策:開發、利用老年人力資源，積極應對老齡化挑戰，這是我國解決養老金支付風險最根本的方法;加強對養老保險基金的投資管理，確保養老金保值增值;完善我國的養老保險制度，防范支付風險;國家通過各種方式，加大對養老保險的投入，彌補養老保險的轉軌成本;擴大養老保險的覆蓋面，加強養老金的征繳工作。

養老保險制度;養老金支付風險;老齡化;人口人力資源

隨著人類物質文明程度的不斷提高以及醫療衛生技術的不斷進步，世界范圍內的人口老齡化不斷加劇，我國在2000年已步入了未富先老的國家行列。根據全國老齡工作委員會辦公室發布的《2009年度中國老齡事業發展統計公報》顯示:“2009年，全國60歲及以上老年人口達到1.6714億，占總人口的12.5%。與上年度相比，老年人口凈增725萬，增長了0.5個百分點。2009年，80歲以上老年人口達到1899萬。”人口學家預測2010年至2040年是我國人口老齡化速度最快的時期。“預計到2040年，65歲及以上老年人口占總人口的比例將超過20%。同時，老年人口高齡化趨勢日益明顯:80歲及以上高齡老人正以每年5%的速度增加，到2040年將增加到7400多萬人。”［1］被譽為社會的“穩定器”、經濟運行的“減震器”、實現社會公平的“調節器’的社會保障制度具有保障基本生活、維護社會穩定、調節經濟運行和促進經濟發展的功能。而社會保障基金是社會保障制度能否發揮作用的物質基礎。但是，養老保險基金面臨著各種風險，如支付風險，運行風險、投資風險。這些風險嚴重阻礙著養老保險基金的安全有效運行。所有的這些風險最終都集中在我國的養老保險基金能否足額發放到老年人口手中，即都集中在養老保險的支付風險上。本文嘗試著重探討社會養老保險基金的支付風險問題。

一、我國的職工養老保險制度

中國的職工養老保險制度是在對中國傳統企業養老保險制度改革的基礎上逐漸建立和發展起來的。在20世紀八十年代初期，為了與企業勞動制度改革相配套，在國有企業中進行退休費用統籌和建立固定養老保險基金的試點。這項改革于1991年由國務院33號文件《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》確認，此后建立在現收現付基礎上的基金統籌工作在全國范圍內普遍推開。隨著中國經濟改革的深入，原有的現收現付養老金計發辦法不能適應新的形勢。1995年3月由國務院6號文件《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》確定為社會統籌與個人帳戶相結合的制度，同時還開展了個人繳費和統籌基金的部分積累。為進一步規范各地的改革方案，國務院在充分聽取各方面的意見的基礎上，于1997年7月又發布了26號文件《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。這個文件的發布，標志著社會統籌與個人賬戶相結合的職工養老保險模式初步確立。該文件的基本內容主要有:明確我國的養老保險模式即社會統籌和個人賬戶相結合;統一企業和個人的繳費比例;統一個人賬戶的規模;統一養老金的計發辦法。除此之外，該文件還規定:要進一步擴大養老保險的覆蓋范圍;確定基本養老保險金的管理內容，明確統籌層次和行業統籌的歸屬管理問題。至此，社會統籌和個人賬戶相結合模式正式成為我國職工基本養老保險制度模式。

中國職工養老保險制度經過近三十年的改革，取得了很大的成績，完成了由國家保險向社會保險的轉變，實現了國家、企業、個人共同承擔養老費用的機制。但我國養老保險基金也面臨著各種復雜的風險因素。

二、影響我國養老保險基金的支付風險因素分析

與歐美等西方國家社會養老保險金支付風險原因相比，造成我國基本養老保險基金支付風險的原因是復雜和多方面的，既有歷史的原因，也有現實的原因;既有制度設計層面的原因，也有具體操作層面的原因。

(一)我國的老齡化問題十分突出

老齡化問題是我國當前所面臨的最嚴峻的人口問題，同時又是我國養老保險金支付能力面臨的最大挑戰。我國人口老齡化與先期進入人口老年型的國家相比，具有老齡化發展快、老年人口數量大、超前于社會經濟發展等特點。我國還沒有足夠的經濟實力來應對老齡化的挑戰。根據全國老齡工作委員會辦公室發布的《2009年度中國老齡事業發展統計公報》顯示:“2009年，全國60歲及以上老年人口達到1.6714億，占總人口的12.5%。與上年度相比，老年人口凈增725萬，增長了0.5個百分點。2009年，80歲以上老年人口達到1899萬。”中國人口平均預期壽命已從2000年的71.40歲提高到2009年的73歲以上，比世界平均水平高5歲。與發達國家相比，我國呈現了“未富先老”的特征。老齡化問題以及人口平均預期壽命的提高對社會養老保險基金構成巨大挑戰:

首先，勞動年齡人口對老年人的贍養負擔加重。

圖1 2005—2009年老年撫養比變動

從上圖可以看出，2009年我國的撫養比達到11.60%，比2005年上升了0.9個百分點。根據預測，2025年我國60歲以上的人口占我國總人口的比例為24.6%，65歲以上占14.5%，老年撫養比為20.9%。到2050年，我國60歲以上的人口占我國總人口的比例為34%，65歲以上占25%，老年撫養比為44.8%。［2］老齡化意味著較高比例的退休人員和和較低比例的在職勞動者。這必然導致對社會養老保險基金的需求的增加而對社會養老保險基金繳費的減少。

其次，勞動年齡人口比重的下降，導致勞動力不足。勞動力是構成生產力的最基本的要素，勞動力數量的多寡及其在總人口中所占比重的大小，對經濟發展有著重要的影響。老齡化的增加使我國社會社會養老保險基金的籌資失去了根本基礎。

(二)社會養老金面臨著通貨膨脹壓力

由于我國實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險基金運行模式，社會統籌現收現付和個人賬戶完全積累同時并存。這個制度在運行的過程中，必然積累大量的基金結存。根據全國老齡工作委員會辦公室發布的《2009年度中國老齡事業發展統計公報》顯示:“全年(2009年)城鎮基本養老保險基金總收入11491億元，同比增長 18.0%，其中征繳收入 9534億元，同比增長18.9%。各級財政補貼基本養老保險基金1646億元。全年基金總支出8894億元，同比增長20.4%。年末基本養老保險基金累計結存12526億元。”這么大的基金結存必然面臨著保值增值的壓力。

按照規定，目前我國的基本養老保險基金只能存入銀行或購買國債。據鄭秉文(中國社科院世界社保研究中心主任)透露，2009年中國養老金有累計結余1.25萬億元，五險累計結余1.93萬億元。但中國養老金賬戶投資的收益率不到2%，而在過去9年里，CPI平均為2.2%，面對高于收益率的CPI，社保基金受到通脹的巨大侵蝕。［3］

(三)我國不合理的養老保障制度設計，使養老保險金支付面臨風險

根據現行政策，享受基本養老保險金需要具備兩個條件:一是達到國家法定的退休年齡;二是在基本養老保險覆蓋范圍并且參加保險繳費期限滿15年。我國目前實行男滿60周歲，女職工滿50周歲，女干部滿55周歲退休的規定。這個退休年齡標準是幾十年前制定的標準，是和當時我國人均壽命低下相適應的。但是，隨著我國人均壽命的提高，2009年我國的人均壽命已經達到73歲，比世界平均水平高5歲。因此，我國退休年齡標準嚴重偏低。而世界其他國家的退休年齡標準普遍比我國高出5—8年(見下表)。較低的退休年齡標準，意味著較短的勞動年齡期限以及較長的領取養老金的時間，這無疑會給我國的社會養老保險基金造成巨大的支付壓力。

表1 部分國家退休年齡標準

我國現有養老金計發辦法是1997年《國務院關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》規定的。該計發辦法較好地保障了退休人員的基本生活，但也存在如下問題:一是簡單地以繳費年限滿15年成為能否按月領取基本養老金的門檻線，未能從制度上激發參保人員的繳費積極性。這個制度導致一部分人在繳費滿15年后，停止繳費，坐等著領取養老金。二是個人賬戶養老金的設計缺乏精算基礎，過于慷慨，使基金面臨支付風險。個人賬戶養老金以儲存額除以120，是以退休人員退休后的余命10年為基礎的。但是，在2009年，我國人口的平均預期壽命已達73歲，具體到城鎮退休職工，其平預期壽命就更長了。目前，我國退休人員退休后的余命長達十五六年，按照現行的養老金計發辦法，個人賬戶養老金十年以后就沒有錢了。

(四)我國養老保險基金承擔著巨額的養老保險制度改革及國企改革成本

我國傳統的養老保險制度是種以企業為風險分散單位的“現收現付”模式。1997年，國家進行養老保險制度改革，將“現收現付”模式改為“企業社會統籌”和“個人帳戶”相結合的部分基金制模式。這樣，統籌部分的再分配功能有助于解決上一代“老人”的養老保險金來源，個人帳戶儲蓄功能則有利于應對人口老齡化危機，從而真正實現從“企業養老保險制度”到“社會養老保險制度”的轉變。

然而，在新舊養老保險制度的轉軌過程中，新制度實施之前已經退休和參加工作的人員從開始工作到新制度建立這段時間的“個人帳戶”和統籌養老金的積累如何充實?由于我國沒有建立相應的歷史債務補償機制，在操作中只能用企業繳納的“社會統籌”和“個人賬戶”基金來償還所謂的“轉軌成本”，從而導致個人賬戶的空帳運行。我國基本養老保險制度轉制成本是巨大的，舊體制遺留下來的隱性債務問題未能得到妥善處理，隨時間推移而日益顯性化。據鄭秉文(中國社科院世界社保研究中心主任)透露，2009年中國養老金個人賬戶空帳達1.3萬億元。隨著老齡化的到來，空帳規模繼續擴大。世界銀行測算我國養老保險制度的轉軌成本約為5萬億元，我國勞動保障部門測算也為2—3萬億元。［4］這無疑是埋藏在我國社會養老金中的一顆定時炸彈。

(五)我國養老保險覆蓋面窄，基金征繳總額低

長期以來，養老保險主要靠參保單位和參保個人的繳費來支撐，從目前養老保險擴面征繳情況來看，并未能實現應保盡保、應收盡收。一是覆蓋面尚未實現“應保盡保”。在我國，養老保險并沒有實現真正意義的全覆蓋。據《2007年度勞動和社會保障事業發展統計公報》顯示:2007年年末我國城鎮就業人員29350萬人，而同期全國參加城鎮基本養老保險人數僅為20137萬人，其中，參保職工15183萬人，參保離退休人員4954萬人。⑤如果扣除參保的離退休人員，我國城鎮人員參保的比例剛達到51.7%。不能起到保險中的大數分散風險作用。而農民的社會養老保障制度才剛剛起步。二是中斷繳費人員續繳難。近年來各地參保人員中，中斷繳費人數呈明顯上升趨勢。造成這一狀況的原因，有對國家關于“繳費年限累計滿15年可按月領取養老金”的政策理解存在偏差，片面認為只要繳費滿15年就夠了，再繳費也是白交。三是參保人員繳費基數申報不實。養老保險費是以職工工資總額為基數進行征繳的，雖然國家明確規定工資總額由工資、獎金、津貼、補貼等收入組成，但不少企業為了達到少繳養老保險費的目的，故意瞞報工資收入或以種種名義發放不統計在“工資總額”內的收入，以此降低繳費基數，人為地加劇了養老保險基金入不敷出的矛盾。

三、我國社會保障基金的支付風險的防范措施

社會保障基金的支付風險問題是各國養老保險面臨的一個非常緊迫的問題，它直接影響到各國老年人口的晚年生活并影響到社會經濟的發展和社會安全穩定。因此，如何防范基本養老保險基金的支付風險，確保離退休人員養老金按時足額發放，是我國養老保險制度能否成功的一個核心問題。具體地說，可以從以下方面防范基本養老保險基金支付風險。

(一)開發、利用老年人力資源，積極應對老齡化挑戰

老齡化問題是人類社會經濟發展、物質生活水平和社會醫療技術進步的結果，是人類發展到一定階段的必然產物，它是不以人們的意志為轉移的，同時它也是人類文明進步的一個重要標志。面對人口老齡化的挑戰，我們要積極開發利用老年人力資源。老年人口在還未完全喪失勞動能力之前，是社會人力資源的一個重要組成部分。隨著老年人口數量的增加，我們要有計劃、有組織地對老年人力資源進行開發和利用。具體說，可以從以下方面著手:

第一，逐步提高退休年齡，以縮短退休余命，緩解養老金支付風險。我國退休年齡標準嚴重偏低，比世界其他國家的退休年齡標準普遍低5—8年。這不僅造成我國養老保險基金支付風險，而且是對人力資源的一個嚴重浪費。要根據我國經濟發展水平、人口結構、就業壓力、社會保險收支等方面的現狀，逐步提高法定退休年齡。

第二，轉變養老觀念，鼓勵老年人“自主、自立、共同勞動、互相幫助”。隨著我國人口結構的變化，人口老齡化的加劇將使得適應老年人口需求的各種消費品以及服務將會不斷增加，特別是老年人口的護理和精神撫慰工作更是需要大量的勞動力人口。為了緩解老年人口對社會人力資源的耗費，我們可以鼓勵退休老年人“自主、自立、共同勞動、互相幫助”，以達到退休老年人口的自養和互養的目的。這樣做不僅可以緩解我國在進入老齡化社會以后，所面臨的勞動力短缺問題，更可以避免老年人退休后閑置在家、無所事事可能產生的消極心理，以使老年人保持健康和樂觀向上的心態。調查表明，再就業的老年人與賦閑在家的老年人相比，其發病率明顯減少，衰老速度減慢，死亡率也隨之降低。當然，政府和社會需要做好基礎性的工作。

(二)加強對養老保險基金的投資管理，確保養老金保值增值

由于我國實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險基金運行模式，社會統籌部分現收現付和個人賬戶部分完全積累同時并存。這個制度在運行的過程中，必然積累大量的基金結存。這些基金結存面臨著經濟周期和通貨膨脹的壓力，可能貶值。因此，養老保險基金必須以安全性為基礎進行投資，以確保養老金保值增值。

如何在確保養老金的安全性的基礎上，實現養老金的保值增值?首先，要提高養老金的統籌層次。當前要把養老金提高到省統籌，從長期看，應該提高到全國統籌。因為，養老保險基金如果還是地市統籌，甚至是縣統籌，必然造成養老保險基金管理的分散，不利于養老金的安全及其規模投資。其次，要建立科學合理的養老金投資運營體制。明確投資運營相關各主體的責權利關系，形成相互影響、相互制約的關系，以確保養老金安全有效地投資運營。第三，建立科學合理的養老金投資運營的監管體制，以確保養老金的安全。第四，在安全的基礎上，建立科學合理的投資組合，以使養老金投資獲得最大收益。

(三)完善我國的養老保險制度，防范支付風險

由于我國養老制度正處于由舊制度向新制度轉軌時期，各項具體制度還不成熟和完善，給我國養老金的支付造成巨大壓力。我們除了延長老年人口的退休年齡之外，還需在以下方面繼續完善。

第一，實行勞動者在勞動年齡內終生繳費制度。我國現有養老金計發辦法規定繳費年限滿15年才能按月領取基本養老金。這個制度導致一部分人在繳費滿15年后，停止繳費，坐等著領取養老金，限制了人們繳費的積極性，應該廢除。實行勞動者在勞動年齡內終生繳費制度。

第二，確定適當的個人賬戶養老金發放標準。在延長老年人口退休年齡標準的基礎上，以精算為基礎，確定我國老年人口的退休余命，然后以個人賬戶總額除以老年人口的退休余命，作為個人賬戶退休金發放的標準。當然這個標準是靈活的，因為老年人口的退休余命是發展變化的。

第三，在確保老年人生活水平的前提下，確定合理的替代率。從世界范圍看，養老金的增長是剛性的，即養老金的發放水平是只有升的，沒有降的。養老金需求的增長速度遠遠大于經濟的增長速度。從世界上發達國家的養老金標準的經驗教訓來看，我國的養老金的替代率不宜過高。因為當前情況下，如果太高，將來老齡化高峰來臨時，降不下來，從而造成嚴重支付危機。

(四)國家通過各種方式，加大對養老保險的投入，彌補養老保險的轉軌成本

我國長期實行低工資收入分配政策，勞動者在進行工資分配前已進行了六項扣除，其中包括養老保險費用。這些費用，有的是以利潤形式上交給國家，有的繼續投資擴大再生產，總之國家對以往工人的養老保險欠賬太多。現在，政府必須承擔起由現收現付制向部分積累制過渡的轉軌成本。這是彌補養老保險的轉軌成本、做實個人養老金賬戶的最根本保證。具體說，政府可以從以下幾個方面來彌補轉軌成本:

第一，在政府的經常性支出中，加大養老保險金的支出比例，每年拿出一部分充實養老金個人賬戶。調整財政支出結構，提高財政預算中社會保障性支出的比例，財政預算安排的社會保障資金，要及時足額撥付，并比往年有所增加。

第二，通過征收特種消費稅、遺產稅、利息稅或劃撥部分個人所得稅等方式來籌資，補充養老保險基金，以使我國的養老金有固定的稅收來源。

第三，變現部分國有資產，或國有股轉讓給社會保障機構，所得收益充實個人賬戶。同時，近年來，我國地產價格上升速度很快，政府也可以利用出讓土地的收益以做實個人賬戶。

(五)擴大養老保險的覆蓋面，加強養老金的征繳工作

我國城鎮職工的養老保險覆蓋面比較低，不能起到大數分散風險的作用同時也導致養老金征繳水平較低。因此，當前我國應該從以下幾個方面著手:一是大力提高養老保險覆蓋面。要制定《社會保障法》，增強社會保障的強制性，確保每一個城鎮職工和企業在理論上都有入保的權利和義務。做好城鎮非公經濟組織、靈活就業人員參保和社會保險中斷人員續保工作。同時建立覆蓋所有農民的養老保障體系，使農民老有所養。二是切實增強養老保險征繳的稽查工作。要在做好書面稽核的基礎上，認真做好對重點行業和繳費單位的常規稽核，對參保人數、繳費基數等不實的單位要及時開展實地稽核，以做到應繳盡繳。三是加強征繳力度，加大養老保險清欠工作力度，提高征繳率和清欠率。建立對重點欠費行業和單位的實時監控機制，通過采取資產保全、欠費加收利息、新聞媒體曝光等措施，督促欠費單位清償保險費。

總之，老齡化是人類社會發展不可避免的趨勢，中國是一個未富先老的發展中國家，同時我國的養老保障制度處在轉軌時期，各項制度還不成熟完善。這些因素導致我國的養老保險基金面臨各方面的風險。我們應該未雨綢繆，及早做出規劃以應對各種挑戰;要轉變觀念，建立不同于西方國家的養老機制，即國家、社會、家庭共同承擔養護老人的制度，完善我國養老制度中的不成熟的制度，充分開發、利用老年人力資源，我們是可以防范養老金支付風險的。

［1］鄔滄萍，姜向群，老年學概論［M］．北京:中國人民大學出版社，2006:10．

［2］謝安．中國人口老齡化變化趨勢及完善養老保險體制的研究［J］．開放導報，2006(8):30．

［3］王鈺磊，1.3萬億養老金“空帳”之憂［N］．時代周報，2010－07－22．

［4］沈潔．基本養老保險基金支付風險防范的途徑探析［J］．唯實，2008(5):65

［5］人力資源和社會保障部，國家統計局．2007年度勞動和社會保障事業發展統計公報［EB/OL］．http://www．cnss．cn/zlzx/sjtj/ldbzbtj/200805/t20080521_190134．html．

The Research for Mechanism to Prevent the Risks of Pension Payments in China

CHEN Biao，AI Ling
(Wuhan Institute of Biological Engineering，Wuhan 430415，China)

The social pension funds is the material basis of the social pension system running，but China's pension is facing a variety of risks，and risks are finally reflected in the payment risks．This paper analyzes the reasons for China's pension expenditure risks，and prevention mechanism of the risks．Based on the analysis of the reasons，we can put forward countermeasures against risks:firstly development and use of the human resources of the aged to respond actively to the challenges of aging is the most fundamental solution of pension expenditure;secondly in order to ensure increasing the value of pensions we should strengthen the management of pension fund investment;thirdly we can improve our pension system to prevent payment risks;fourthly China should increase investment in pension insurance by various means to make up for the costs of the reform to the oldage insurance system;fifthly we should expand pension coverage and strengthen the work of pension collection．

old-age insurance system;the risk of pension payments;aging;human resources

F840.67

A

1008-2603(2011)03-0064-05

2011-03-30

武漢市教育局課題項目“武漢市社會保障風險防范機制研究”(項目編號:2010098)。

陳標，男，武漢生物工程學院講師，博士研究生。

(責任編輯:李瀟雨)