民主理念廣為接受自治機制有待創新
——海南“村民自治”16年實踐評估

□楊柳

民主理念廣為接受自治機制有待創新
——海南“村民自治”16年實踐評估

□楊柳

海南省委省政府歷來高度重視村民自治工作。自1995年開始，截止到2010年，海南已進行了六次村委會選舉。目前，海南省委組織部、省委黨校、省民政廳等部門正在加大力度，著力推進全省村“兩委”主要干部大輪訓工作。總結16年村民自治的實踐鍛煉，可以認為，村民自治取得重大成果，農村各項事業進步很大。

16年村民自治實踐成果豐碩

1、民主理念廣為接受，權利意識深入人心

自己動手，選擇管理本行政村的干部已經成為基本共識。2010年8月5日舉行第六屆村委會選舉的昌江縣某村具有選舉權和被選舉權的選民有874人，收回選票866張，投票率高達99.1%。對另一村進行隨機調查顯示，該村投票率也超過70%。經過對瓊海、五指山、昌江、萬寧等市縣120名農村選民的意見調查顯示，112名受訪者認為，村中集體大事如村集體土地承包等應由村民大會或村民代表大會討論后投票決定，占受訪總數的93.3%。99名受訪者認為，按照法律和村規民約管理是最能被接受的，占受訪總數的82.5%。61名受訪者認為設置專門的監督委員會是實現村民民主監督的最佳方式，44名受訪者認為村務公開、財務公開是實現村民民主監督的最佳方式，兩者共占受訪總數的87.5%。

高投票率、對大眾決策的認可、對依法治村的重視、對監督權的渴望與期待都說明，經過16年“民主訓練”，海南農民已經開始在實踐中慢慢“養成民主生活習慣”，民主理念較為普遍地得到接受，權利意識也開始深入人心。

2、化解了基層矛盾，促進了社會和諧

基于農村在和諧社會構建中的重要性，必須重視化解海南農村基層社會矛盾的問題。實踐證明，推進和依靠海南農村基層社會的民主化，是化解海南農村社會矛盾的重要途徑。在實踐中，海南農民結合農村實際，開創性地采用了多層次協調機制，即一般矛盾由包片干部處理，發生斗毆的矛盾由村書記和主任直接處理，歷史疑難復雜矛盾由“兩委”與村中族老協調處理，完全無法調解的矛盾呈請鄉鎮政府部門處理。這種在黨支部和村委會領導下的多層次利益協調機制，將涉及焦點問題的各個方面和促進農村和諧的各種因素囊括進來，有力地化解了基層矛盾、促進了社會和諧。

3、加快了農村產業結構調整步伐，促進了農村經濟持續穩定發展

在海南農村，通過對海口、瓊海等地先進村的個案分析發現，先進村集體經濟發達，除了地緣優勢和資源優勢外，組織優勢尤其是村民自治健康運行是極其重要的因素。據海口農民群眾反映，“實行了村民自治，讓村民參與村務管理，調動了大家建村興村的積極性，全村干群擰成了一股繩，全力發展村級經濟。”實踐證明，自治制度健康運行的村，村委會會充分發揮集體優勢，利用能人，調整產業，興辦實業，從而增強了集體經濟實力。反過來，村里集體經濟實力的增強，在確保利益分配機制合理可行的條件下，調動了村民參與村務管理的熱情，促進了干群關系的融洽，提高了村委會的威信，有利于各項事業的發展。

當前海南村民自治事業面臨的挑戰

1、缺乏高效的治理機制

選舉往往被看作是民主的最基本方式。選舉正是以一種在短時間內“看得見、摸得著”的方式來實現民主的。因此，基于選舉的“政績”考量，各級政府將村民自治的注意力轉移到民主選舉方面。在海南關于村民自治的為數不多的各種辦法和條例中，規范民主選舉的占了相對多數。而關于規范民主決策、民主管理和民主監督的辦法則相對太少。實施中的村民自治則是民主選舉先行。民主決策、民主管理、民主監督缺乏類似于村委會選舉程序那樣詳細嚴格的操作辦法，也缺乏足夠的重視。不少農村地區由于缺乏相關的配套監督機制，村委會選舉之后，如何高效運行，如何既辦成大事又讓百姓舒心，誰來監督農村權力的運作，這些都是民主制度的軟肋。光有民主選舉，沒有合法高效的治理機制并不能保證村民自治的實現。

2、缺乏“兩委”關系協調機制

仿照政權系統建制，在農村也設置了兩套治理主體，即黨支部（黨委）和村委會。黨組織成員認為，黨組織是村中一切事務的總負責，從前期摸底到制定決策再到貫徹落實，都必須由黨組織一手操辦。但是，在實踐中，村民對自己雙手投票產生的村委會更具有感情傾向，在村中可能具有更大的凝聚力、號召力。這樣一來，村委會和黨支部就會產生摩擦，甚至長期矛盾。個別“兩委”班子嚴重不和的村，村級事務管理混亂，嚴重影響鄉村各項事業的順利開展。

經過對海口市長流鎮、文昌市翁田鎮等地一些村的調查發現，33.7%的受訪干部群眾對村里“兩委關系”現狀表示不滿。尤其是在一些市郊農村、集體經濟發達村，“兩委”爭奪決策權、管理權，推卸工作失誤的情況更加嚴重。

3、缺乏村民權利保障機制

海南農村存在行政權力干預自治權利的情況，主要表現為：一些鄉鎮政府違法設定競選條件（如規定候選人財產、宗教信仰等），限制特定候選人參選，委派特定人員擔任村委會干部，違法撤銷選舉產生的村委會干部等；一些鄉鎮政府通過下發文件、督促檢查指導工作的方式，向村委會硬派任務，取代了民主決策與管理制度。村委會實際上是鄉鎮政府管制農村之手的延伸；由于取消農業稅后有些地方實行“村財鄉管”的政策，政府通過對財與物的分配，對村級組織加強了監督力度。

進一步發展的現實路徑

要著力解決當前海南村民自治出現的問題，就要完善選舉制度，創新農村工作新機制，加強技能服務型鄉鎮政府建設。

1、完善選舉制度

一方面要加強執法，嚴格執行選舉辦法。要形成一套與民法、刑法相聯系的責任追究機制，詳細規定選舉中各種違法行為的具體處罰措施。對賄選進行嚴格定義，一旦形成賄選事實，要依法處以刑罰，追究民事責任。黑惡勢力嚴重影響海南村民自治聲譽，公安機關要在同級人大或其常委會領導下，主動調查了解本轄區選舉狀況，建立有償舉報制度，同心協力共同打擊黑惡勢力。要從任職資格、任職年限等方面作出規定，降低宗族勢力霸占村干部職位的可能性。

另一方面要從長遠著眼，完善選舉制度。為了切實增強農村基層黨組織的影響力，在“兩委”選舉中要加強“雙培”工作，走“能人黨員——支書或支委——主任或委員”的路子。要樹立發展黨員的“雙培”觀念，即“從能人中培養黨員，把黨員培養成能人”。堅持幾年、十幾年，許多致富能人經過嚴格考察會成為黨組織的一員，并鼓勵這些能人參加村委會選舉；同時，許多黨員也會成為種養專業戶、經商辦廠的能人，最終會得到村民的認可。在“兩委”選舉順序上，先選黨組織，后選村委會，即“先黨后政”。這樣一來，村黨支部掌握了更多的主動權，可以保證新一屆村“兩委”班子團結協作、步調一致，真正發揮好黨支部的核心領導作用。

2、創新治理機制

解決“兩委”矛盾，重點并不在于解決人的問題，而在于從機制上解決“兩委”以及村民（代表）大會等自治組織的協調與分工問題。“兩委”選舉之后，最重要的工作就是從制度上保證農村各個治理主體能夠和諧有效地開展工作。從全國的實踐經驗來看，能夠相對有效處理兩委關系的新機制，主要有鄧州市“4+2”工作法、南京趙壩村的農民議會制度、河南中牟縣家庭聯戶代表制度等。

其中鄧州市“4+2”工作法的接受度最高，2010年中央一號文件所介紹的正是這種工作機制。按照這一機制，凡是村級重大事務和與農民群眾切身利益相關的事項，都要按照“四議兩公開”的基本程序進行，村級決策程序要按照順序分6步走，即村黨支部會提議——村“兩委”會商議——黨員大會審議——村民代表會議或村民會議決議——決議公開——實施結果公開。

這些農村工作新機制，部分解決了村黨支部與村委會合力不強的問題，解決了黨員和群眾民主權利難以保障的問題，一定程度上解決了村民大會或村民代表大會形同虛設的問題，解決了部分村干部管理方式簡單粗暴的問題，一定程度上緩和了農村社會矛盾。

3、加快職能轉變

基于農業發展和農村進步的“二靠”（一靠政策，二靠科技）原則，鄉鎮政府建設服務型政府的路徑在于有效落實政策和加強科技支撐力度。因此，建設技能服務型政府，是鄉鎮政府建設服務型政府的必然出路。

根據浙江慶元縣、海南白沙縣的實踐經驗，技能服務型鄉鎮政府建設要結合鄉鎮機構改革，以服務群眾為導向，以培養技能型、服務型干部為著眼點。要將干部的崗位應知應會知識、化解農村矛盾糾紛所需的基本法律知識和當地主導產業發展所需技能列為必學科目。用3年時間，對鄉鎮干部進行培訓，使大多數鄉鎮干部能熟練掌握一至兩門當地主導產業發展所需的技能。

在干部掌握技能的同時，還要建立配套機制，使技能型干部與行業協會和農戶形成有效對接。浙江“慶元模式”中，為了使鄉鎮干部的技能得到最大限度的發揮、真正的用于服務農民身上，慶元縣采取了一些具體的措施，如各鄉鎮政府都建立了干部技能服務窗口，將干部姓名、崗位職責、所學技能、聯系電話等以固定公開牌形式上墻公示，改變傳統的職能體系，使得服務更加具體明確，提高了工作的效率。另外，以“為民服務站”為依托，建立干部的每周“2+x”工作機制，確保駐村干部每周有兩天到為民服務站工作。參照“慶元模式”，海南可結合鄉鎮干部駐村工作相關辦法，建立技能服務型干部每周提供兩天的技能服務制度，保證技能與實際相結合。◎

□責任編輯：王秋虹□編輯信箱：kidfox@126.com

（作者單位：中共海南省委黨校）