建立健全防止利益沖突制度的思考

□文精毅

建立健全防止利益沖突制度的思考

□文精毅

核心提示

“利益沖突”在本文指的是一個特定廉政概念，是指國家公職人員在履行職責過程中，由于受到其私人利益因素的干擾，所發生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。目前國際社會普遍認為，利益沖突是產生腐敗的重要根源，管理和防止利益沖突是有效預防腐敗的關鍵策略。當前海南改革開放和現代化建設已經進入一個新的歷史階段，尤其國際旅游島建設剛剛開局起步，如何建立健全防止利益沖突制度，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，是一個擺在我們面前的黨建新課題。

在現實生活中，人民群眾之所以對某些政府采購、工程招標、人事任免、行政審批事項產生不信任，自覺或不自覺地質疑這些政策決定和行政行為的公正性和客觀性，其根源就在于決策官員在政策決定和行政過程中存在潛在的利益沖突。換言之，人們并不是要否定這些政策決定和行政行為本身的必要性和合法性，而是擔心這些政策決定和行政行為滲入了官員個人的私人利益而蛻變成謀私工具。因此，建立健全防止利益沖突制度有利于政府與社會民眾之間的信息溝通和信任，從而為廉政建設提供良好的政治生態條件。

近年來的反腐倡廉工作表明，利益沖突是腐敗發生的重要根源。海南省一些典型腐敗案件的背后都存在嚴重的利益沖突問題，包括利用權力影響為配偶、子女、情婦經商辦企業提供方便；直接提拔任用直系親屬和姻親，等等。值得注意的是，還有一些利益沖突問題雖然引起人們關注，但在法律上并沒有具體量刑，比如公職人員退休后到私營企業高薪就職、領導干部直接管理與其私人利益和親屬利益有關的業務等。利益沖突問題嚴重影響了各級政府的廉潔形象。構建防止利益沖突機制是海南省各級政府樹立廉政形象的必然要求。

隨著國際旅游島建設推進，各種投資、項目建設以及各項專項資金會越來越多，各級領導干部面對的誘惑也會越來越多。在這種情況下，如何經受住權力、金錢、美色考驗，始終保持清正廉潔，是對各級領導干部的一個嚴峻考驗。海南要在反腐方面向縱深順利推進，前提必須從解決“利益沖突”方面入手，這就迫切需要結合海南實際情況，盡快建立一套有效的防止利益沖突機制。

一、完善防止利益沖突的制度法規。現階段海南省利益沖突現象凸顯的根本原因是制度建設滯后，權力缺乏有效約束與監督。因此，做好防止利益沖突工作的核心，就在于從制度層面規范和監督公共權力的運行過程，避免私人利益對公共事務的干擾，進而減少公職人員以權謀私的機會和空間。目前，《國有企業領導人員廉潔從業若干規定(試行)》中有防止利益沖突的專門規定，《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》《中華人民共和國公務員法》等法律制度中雖然沒有防止利益沖突的明確表述，但實際上，有許多內容意在防止利益沖突。而且，我國部分地區已對防止利益沖突“試水”。2009年7月，浙江省溫州市印發《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法》。2010年2月，浙江省杭州市出臺了防止利益沖突制度。2010年5月，廣東也表示將著手探索“防止利益沖突制度”，要求逐步完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制，建立起防止公職人員所代表的公共利益與其私人利益之間出現沖突的制度體系。對此，海南要在思想上更新預防腐敗的工作思路，充分認識到建立健全防止利益沖突制度是一個科學發展過程，對反腐倡廉工作具有極端重要性。在制度規劃上，要立足于現行廉政法規的基本精神，采取尊重、吸納、增補及立法等具體策略，升華廉潔自律、作風建設、黨性修養及警示訓誡等特色內容建構有海南特色的防止利益沖突制度體系；既要加強國際交流和合作，科學借鑒國際社會在防止利益沖突方面的有益經驗和做法，又要充分考慮我國當前特定的反腐形勢和工作重點，分階段、分步驟、有針對性地采取制度建設措施。有必要制定一個統一的制度法規，如制定《防止利益沖突辦法》，在辦法中，要寫入公共服務的基本原則、公民權利要求和政府責任要求等；要明確利益回避、公開和處理的具體程序和違法后果，如降級、撤職、開除公職等；要明確公職人員與私營部門的業務交往界限，特別是禮物饋贈娛樂邀請、公務接待及私人交易等內容在監督主體上，以專門機關監督為主。在處理上，應當實事求是，既要防止無所作為，又要防止“越嚴越好”的思維定勢。在方法上，應循序漸進，積小勝為大勝?，F階段，首先可在規范領導干部配偶、子女經商辦企業，先行在新提拔干部、后備干部開展財產申報試點等方面進行突破經過幾年的實踐再全面推行。

二、建立健全利益回避制度。利益回避是法治社會的基本原則，是公平正義的程序保障?，F階段，我們迫切需要從公務回避、利益回避、職務回避、特定關系人回避等多個方面，就具體回避情況做出具有可操作性的明確規定。在利益回避的制度設計中，要以利益公開為必要條件，以利益處理為主要手段；在利益處理的具體過程中，要以利益回避為目的，以利益公開為前提；在利益公開的集體行動中，要以利益回避和利益處理為結果。就三者具體內容而言，要進一步完善利益回避制度，公職人員不僅要回避直系親屬和姻親的利益，而且要回避商業合作伙伴、親朋密友以及特定關系人的利益；要結合領導干部收入申報和有關事項報告等規定，擴大申報內容和對象，對拒報、虛報行為設定切實可行的嚴懲措施，讓財產申報真正成為制度常態；要創新性地建立違規公職人員個人資產處理制度，對其個人資產要采取資產出售、賬戶凍結和秘密托管等方式進行適當處理。當前，要以《黨章》特別是《廉政準則》為主要上位法依據，將現有散見于各類黨內法規和行政法規中的“利益沖突”要求，集中制定統一的“利益沖突”若干規定。禁止公職人員假借職權、關照請托、交易行為等獲得不當利益。公職人員知道有利益沖突者，應自行回避。公職人員有應自行回避之情事而不回避者，利害關系人可申請其回避。經調查屬實，應命被申請回避之公職人員回避，該公職人員不得拒絕。

三、加大監督和處理力度。在黨員干部違紀違法案件中，違反黨紀政紀的案件占大多數，嚴重違法犯罪案件只占少數。但是，一些地方在實際工作中卻存在重視大案要案的查處，輕視預防工作的現象。今后應當把防止利益沖突作為重要工作抓緊抓好。一是緊密結合巡視工作，加強對領導干部利益沖突情況的監督檢查；二是鼓勵、支持黨員干部和群眾積極舉報領導干部發生的利益沖突問題；三是通過批評教育、誡勉談話、免職、責令辭職等多種形式，及時對發生的利益沖突問題做出處理。當前，要堅持把解決損害群眾利益的突出問題作為防止利益沖突的工作重點，著力解決當前群眾反映強烈的嚴重侵害群眾利益的問題，特別是領導干部配偶子女經商辦企業、公職人員參股投資、兼職取酬及離職后高薪應聘私企和外企等問題，建立健全私人利益與公共利益相分離的有效機制。今后，海南應設立一個類似于美國政府道德署和加拿大倫理咨詢局的專門機構，負責公職人員的廉潔教育、指導和咨詢；負責財產申報資料的管理和公開事務，有權對違反“陽光法案”者進行處分；負責公職人員離職后的就業審查工作等。比如，可以鼓勵和指導社會團體、行業協會等針對行業特點制定一些防止利益沖突制度，為防止利益沖突工作積累經驗。同時，吸納學術團體和科研機構直接參與政府的廉潔培訓、咨詢等工作。

四、建立健全防止利益沖突的保障機制。黨的十七屆四中全會在《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》明確指出，要“完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制”。這三個領域具有公共屬性，存在腐敗風險，是海南今后防止利益沖突制度建設的重點。因此，完善這些領域的市場運行機制，應當從以下幾個方面著力：從公共資源配置看，在政府投資領域，須合理界定投資范圍，健全項目決策機制，規范資金管理，在通過特許經營、投資補助吸引社會資本參與方面，增強競爭的公平性、透明性；在企業投資領域，政府要切實轉變管理職能，嚴格執行核準制和備案制，落實企業投資自主權。從公共資產交易看，要明確交易市場監管主體，完善交易制度支撐體系，推進交易市場整合，加強市場中介機構監管，通過擴大產權交易制度覆蓋面，繼續擴展國有資產進場交易范圍。從公共產品生產看，要加快管理權與經營權相分離，準公共品生產應適當引入市場競爭機制，探索投資主體多元化和生產模式多樣化，同時進一步健全公共財政制度，加快部門預算改革，完善公共部門行政執法，使公共產品的生產與供給處于全程監督之下。再有，應當重點解決群眾反映強烈、嚴重損害群眾利益的利益沖突問題，特別是領導干部配偶子女經商辦企業、公職人員參股投資、兼職取酬及離職后高薪應聘私企與外企等問題，積極探索私人利益與公共利益、國家利益與境外利益相分離的有效機制。◎

（作者單位：海南省南?，F代漁業集團有限公司）