發展低碳經濟的財政政策研究※
——基于遼寧現狀的分析

趙 曄 魏亞男

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

發展低碳經濟的財政政策研究※
——基于遼寧現狀的分析

趙 曄 魏亞男

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

2009年遼寧省為了應對氣候變化制定出臺了《遼寧省應對氣候變化實施方案》，明確提出了要發展低碳經濟，調整產業結構。在這期間，財政作為宏觀調控的重要手段，發揮了積極作用，但是也存在很大的缺陷，主要表現為以下幾個方面：目標定位不明確；資金投入不足；環境稅制缺乏完善性；財政政策工具體系沒有建立。因此，遼寧發展低碳經濟應關注的重點問題有：如何破解資金難題；如何形成低碳科技生產力；如何啟動低碳市場需求；如何應用經濟杠桿推動企業減碳等。

低碳經濟；財政政策；節能減排

“低碳經濟”從2003年提出以來在國際社會上引起了廣泛的關注。低碳經濟是指以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式，其實質是提高能源的利用效率和創建清潔能源結構，同時削減溫室氣體的排放量，發展低碳技術、產品和服務，確保經濟穩定增長，核心是技術創新、制度創新和發展方式的轉變。2006年，遼寧省人大審議通過了《遼寧省節約能源條例》，為提高能源利用率提供了法規依據。2007年，遼寧省確立了生態省建設的目標，制定了 《遼寧生態省建設規劃綱要》，要求全省轉變經濟發展方式。2009年，遼寧省為了應對氣候變化，又制定出臺了 《遼寧省應對氣候變化實施方案》，明確提出了發展低碳經濟，調整產業結構。在這期間，財政作為宏觀調控的重要手段，也發揮了積極作用。

一、遼寧財政支持發展低碳經濟的實踐

1.通過稅收優惠政策鼓勵資源綜合利用，推進節能減排。國務院鼓勵節能減排的相關稅收優惠政策在遼寧得到了徹底地貫徹和執行。在所得稅上，企業投資節能環保項目將享受減免企業所得稅的政策，其中對于節能環保專用設備的投資可以享受抵免企業所得稅政策的優惠，對于企業綜合利用資源生產出符合國家規定的產品取得的收入，實行減計收入的所得稅優惠政策；在增值稅上，企業用于節能減排設備的投資享受增值稅進項稅允許抵扣的政策，企業利用廢舊物資、資源生產產品也享受增值稅的優惠政策；在資源稅上，改革資源稅計征方式，石油、天然氣和煤炭等能源類資源的計征方式由從量計征改為從價計征。同時遼寧省頒布了推動節能減排工作和鼓勵資源綜合利用的具體政策。2007年，《遼寧省人民政府辦公廳轉發省財政廳關于實施鼓勵節能減排財稅政策意見的通知》（遼政辦發 ［2007］86號）出臺，遼寧在全省范圍內開展資源綜合利用產品認定工作，對200戶企業260種產品進行了認定。

2.通過增加財政投入力度支持產業結構調整，促進循環經濟的發展。2010年，遼寧省財政安排 40億元資金，重點發展新興產業，促進支柱產業的升級。循環經濟已經被列入遼寧省“十一五”重大共性和關鍵技術研發和產業化專項，培育扶持脫硫脫硝、尾礦及礦渣資源綜合利用、稠油污水深度處理、城市污泥資源化利用等自主技術。重點推進爐外精煉、中水回用、余熱余壓發電、綠色照明、煤矸石和煤泥混燒發電等100多項循環經濟先進技術。組織實施了一批重大循環經濟示范項目。為了推動循環經濟的發展向中央政府爭取專項工程項目和專項補助金，在2004年到2006年之間，爭取到專項工程項目近20個，中央財政專項補助金1.5億元。財政安排專項資金支持產業結構的升級。

3.通過節能專項資金的設立重點支持節能減排。2007年，遼寧省設立了節能專項資金用于節能技術與產品推廣、新能源和可再生能源的開發利用、節能示范項目及試點工程、節能信息服務和宣傳培訓等節能支出項目、政府機關辦公建筑和大型公共建筑節能改造試點。其中節能專項資金額度為2000萬元，其后的金額根據財力實際情況按照年份變化而逐漸增加。在設立專項資金后遼寧省專門制定了有關政策加強對專項資金的管理。2007年遼寧財政廳同省經委制定并通過了《遼寧省節能專項資金管理暫行辦法》（遼財企〔2007〕476號）。在辦法中對于節能專項資金的對象、金額等方面作出了明確的規定。對于節能新技術、新產品的研發、推廣、生產項目給予適當補助；對節能示范項目及試點工程，給予項目固定資產投資總額6－8%的補助；單項補助資金一般不超過200萬元；地方配套項目補助資金一般不超過100萬元。

4.通過公益林和天然林補償制度的建立保護遼寧的森林資源。2002年遼寧省財政建立了生態公益林和天然林補償制度。地方公益林納入省財政補償的有林地609萬畝，補償標準為3.5元／年畝，年補償資金2132萬元。全省天然林保護工程補助面積 1180萬畝，補償標準為 3.5元／年畝，年補償資金4130萬元。重點公益林原試點區三種地類105萬畝，省級補償標準1元／年畝，年補償資金105萬元。每年共計19953萬元，其中省級補償資金合計6367萬元。1988年開始遼寧省對省內采礦、造紙工業、藥材、蠶繭收購企業等和擁有直接開發水資源、自來水工程的企業事業單位、機關、團體、部隊和集體，個體企業等征收林業開發建設資金和水資源費。從征收的水資源費中，每年拿出 1300萬元，用于水源涵養林和水土保持林的建設。通過財政補償制度的建立使得遼寧的森林資源得到了有效的保護，增加了全省碳匯，為開展碳匯交易打下了重要基礎。

二、當前遼寧支持低碳經濟發展財政政策存在的問題

財政政策支持在促進財政政策發展方面發揮了重要的作用，但是也存在很多的缺陷，主要表現為以下幾個方面：

1.目標定位不明確。目前遼寧省對于低碳經濟的主要方案就是 2009年頒布實施的 《遼寧應對氣候變化實施方案》，而這個方案主要是基于減緩和適應氣候變化的考慮，著眼點主要是節能減排，對于大力發展低碳經濟只是提出了概念，并沒有提出具體的應對措施。這樣一來對于低碳經濟就沒有全省性的戰略規劃。這樣就使得在實際具體執行中，各種財政政策主要為了完成國家制定的節能減排目標，從而陷入了低碳經濟等同于節能減排的誤區，對于低碳經濟的范疇界定的含混直接導致了政策著力點的偏移。

2.資金投入不足。低碳經濟中有很多諸如新能源、排污權交易等新興行業，這些行業具有非排他性，因此具有準公共物品的屬性，對于這類行業在組建的初期需要政府財政資金的支持。而在此方面遼寧財政投入領域與金額明顯存在欠缺，從金額上看2007年遼寧省財政設立的節能專項資金額度僅為2000萬元，從對象上看專項資金主要集中在企業節能的項目。而且增量財政資金過少，如2010年遼寧省財政用于產業升級改造資金投入項目中主要還是原有的重大項目，對于新增加的項目關注度很低。

3.環境稅制缺乏完善性。一是從中央層面來看表現為宏觀環境稅制的不完善。我國現行環境稅收政策系統性差，與環境相關的稅種互不銜接，缺乏整體性，另外在環境稅的開征以及碳稅的開征上由于存在著很大分歧，因此一直處于缺位狀態。二是從地方層面來看，稅收政策缺位現象嚴重。稅收優惠的覆蓋范圍主要集中在企業節能減排的經濟行為上，而可再生能源的開發和利用、低碳技術的應用等經濟行為則被排除稅收優惠的范圍之外。同時稅收制約性手段缺乏，對于高能耗、高污染、高排放等企業生產行為沒有相關的規定。

4.財政政策工具體系沒有建立。目前遼寧支持低碳經濟發展的財政政策體系還沒有建立起來。目前的政策主要是以稅收優惠和財政補貼政策為主，而對于其它的政策工具手段，如轉移支付、政府采購、財政貼息擔保等使用并不多。這樣一種相對單一的政策工具既無法形成有效的合力，也無法起到足夠的激勵和引導效應。

三、其他國家與地區支持低碳經濟發展財政政策的借鑒

（一）國外支持低碳經濟發展的財政政策

世界各國主要的財政手段可以歸結為以下兩個方面：

1.發展低碳經濟的財政支出政策。（1）政府預算撥款。德國為了支持氣候保護方面的研究，特別是節能領域的研究，制定了持續資助能源研究的計劃。根據氣候保護高技術戰略，聯邦科研部在2007年以后的10年內額外投入10億歐元用于研究開發氣候保護技術，德國工業界也相應投入一倍的資金用于開發氣候保護技術。該戰略確定了氣候預測和氣候保護的基礎研究、氣候變化后果、適應氣候變化的方法和與氣候保護措施相適應的政策機制研究4個重點領域。2008年增加3.25億歐元用于新能源的研究項目，2010年項目資助的金額進一步增加，研究資助重點集中在可再生能源領域和提高能源效率的研究，資金數量增加30%以上。此外德國政府計劃每年撥款7億歐元用于民用建筑的節能改造，另外還有2億歐元用于地方設施改造，以充分挖掘建筑以及公共設施的節能潛力。日本是《京東議定書》的發起和倡導國，由于國內的能源匱乏，日本一直重視能源的多樣化，并在提高能源使用效率方面作出了很多努力。日本投入巨資開發利用太陽能、風能、光能、氫能、燃料電池等替代能源和可再生能源，并積極開展潮汐能、水能、地熱能等方面的研究。日本提出了重啟太陽能鼓勵政策，首次將扶植光伏產業列入了新經濟刺激計劃，并投資2000億日元，在2020年將太陽能發電量提高20倍，將太陽能發電價格減到目前的一半。積極普及電動汽車和混合動力車，力爭到2020年將電動汽車的比例提高到50%。2007年5月，日本經濟產業省提出了一項新計劃，決定在未來5年投入2090億日元，用于發展清潔汽車技術，其目的不僅要大大降低燃料消耗，而且還要降低溫室氣體的排放量。（2）財政補貼。金融危機以后日本政府恢復了家用太陽能補貼政策以培育新的經濟增長點。家庭用戶如果安裝家用太陽能發電設備將獲得70000日元／千瓦的政府補貼，這樣一來安裝家用太陽能發電設備的費用大幅度減少。日本積極落實補助金等政策，鼓勵核能與太陽能的發展，在核電站建設方面，日本計劃興建的13座核電站中，將有9座在2017年之前投入使用。此外，為了提高環保車輛的市場占有率以及日本清潔柴油車生產企業的國際市場占有率，從2009年開始，購買清潔柴油車的日本企業和個人將獲得政府補助金。為了完成歐盟制定的在 2020年可再生資源達到20%的目標，2008年英國頒布了《能源法案》，在這個法案中規定對可再生能源將提供政府補貼。2010年4月1日起英國推行了 “可再生能源電力輕質手工業補貼計劃”，按照計劃規定家庭用戶使用規模小于500百萬瓦的小型太陽能發電系統將獲得政府補貼，補貼金額按照使用年限有不同的等級。而且還通過了“可再生能源供暖補貼”政策。按照政策規定家庭每戶如果采用可再生能源供暖將獲得政府補貼，金額平均達到1000英鎊。澳大利亞采取強制性的可再生能源指標，計劃2020年可再生能源比重要達到整個電力的20%，并以完善的清潔能源技術作為支撐。澳大利亞設立可再生能源專項基金，計劃7年投資5個億，重點用于新能技術升級與太陽能開發利用，并對家庭購買太陽能系統給予資金獎勵，以實現家庭節能減碳。（3）政府采購。2004年歐盟委員會發布了“政府綠色采購手冊”以協調各國的綠色采購。該手冊主要用于指導歐盟各成員國如何在其采購決策中考慮環境問題，為此歐盟建立了采購信息系統，到2006年信息庫中有100多類產品的信息。而從歐盟的采購情況來看，綠色采購占政府采購的平均份額是 19%，英國、德國、丹麥等國家則超過了30%，瑞典是50%，通過實施政府綠色采購，各國在改善環境和節約資源能源，減少溫室氣體排放等方面都取得了顯著的成效。美國是較早推行綠色采購的國家，1993年，時任美國總統克林頓簽發了總統令，規定聯邦政府機構必須采購“能源之星”標志產品。“能源之星”是美國環保署在1992年推出商品節能標志體系，其認證的產品范圍涵蓋了辦公設備、家用電子等。能源之星是美國聯邦政府采購依據，也是普通民眾購買耗能產品的決策依據，并成為了加拿大、日本、歐盟、澳大利亞等諸多國家的節能標準。

2.發展低碳經濟的財政收入政策。（1）完善環境稅收體系。為了促進節能環保的持續發展各國紛紛完善本國現有的稅制為本國低碳經濟的發展提供保障。同時，對高耗能產品或企業征收碳稅，用于發展低碳技術、開發低碳能源。英國在2001年4月1日開始實施了針對不同的能源品種設置不同的稅率。政府將氣候變化稅的收入主要通過三個途徑返還給企業：一是調低所有被征收氣候變化稅的企業為雇員交納的國民保險金；二是通過“強化投資補貼”項目鼓勵企業投資節能環保的技術或設備；三是成立碳基金，該稅種主要以減免社會保險稅的方式返還給企業。加拿大的魁北克省對石油、天然氣和煤征稅。此稅的納稅對象是中間商，而不是消費者。在北歐的一些國家碳稅被廣泛征收，丹麥、芬蘭等國家已經開始推行不同的碳稅政策。（2）稅收優惠。稅收優惠是美國政府鼓勵企業開發、示范、使用先進無排放能源技術的重要政策措施。按照2005年通過的《能源政策法》，美國政府將對清潔煤項目給予總計 16.5億美元的稅收優惠。美國聯邦政府從2010開始公布了多項節能優惠政策用以鼓勵民眾降低生活的能耗。美國國民從2010年 12月30日起如果購買能耗低的生物質爐、暖氣等，將最多可享受30%最高到1500美元的減稅優惠。（3）限制性稅收政策。美國新能源政策指出在未來10年中，一旦油價高于 80美元，美國政府將對國內石油采掘公司征收重稅，而這部分稅收的用途將主要用于以下兩個方面：一是用于對新能源技術研發的資助，二是對消費者的補貼。為了減少二氧化碳的排放，瑞士每噸二氧化碳征收12瑞士法郎的稅收。

（二）國內其他地區發展低碳經濟的借鑒

1.浙江發展低碳經濟的借鑒。浙江省從 2006年建立了循環經濟發展專項基金，專門用于支持循環經濟綜合試點區，循環經濟“911行動計劃”重點項目的工（農）業示范園區，水回用、海水綜合利用等項目建設；2007－2009年省財政共籌措安排“811”環境保護新三年行動專項資金、省級環境保護專項資金和生態環保資金9.45億元以推進“811”環境保護新三年行動計劃，促進生態環境保護和治理；2008年在完善原錢塘江源頭地區專項補助試點辦法的基礎上，制定了《浙江生態環保財力轉移支付試行辦法》，按照“誰保護，誰受益”“誰改善，誰得益”以及“總量控制，有獎有罰”的原則全面實施省對境內八大水系源頭所在市縣的生態環保財力轉移支付力度。并且研究設計了浙江省低碳經濟發展總體情況研究指標體系，對浙江省低碳經濟發展水平進行實證分析。

2.江蘇發展低碳經濟的借鑒。江蘇省從 2006年開始各級財政將 211環境保護支出項目列為公共財政支出的重點，逐年加大投入，確保財政對環保支出的增加幅度高于經濟增長速度。圍繞著創新驅動，財政科技投入圍繞著新興產業發展組織開展科技聯合攻關，突出抓好高新園區轉型升級，圍繞著各類生態建設，設立省級農業農村生態環境建設專項資金 7.4億元，大力發展高效農業，加快形成良好的生態圈，運用價格杠桿撬動節能減排和污染治理，1997年在全國第一個實施了排污總量收費，收費辦法逐漸在全國推廣，2002年，全面推動了污水處理收費改革。

四、遼寧發展低碳經濟的財政政策對策

（一）應關注的重點問題

1.如何破解資金難題。資金作為最重要的生產要素，對低碳經濟的推動作用是不言而喻的。而從發展低碳經濟的資金需求來看，過剩與短缺并存，在風電、多晶硅等新能源行業，社會資本大量進入，而地方政府出于多方面考慮也積極的支持。另一方面一些低碳的項目卻是明顯出現了概念熱融資冷的情況。從財政的角度看，資金的有限性決定了支持的項目必須要抓住重點，有所甄別。

2.形成低碳科技生產力。從我省情況來看，在產能上漲的局面下，隱藏著產品生產環節技術含量不高、核心技術依然依靠國外的情況。如光伏產業，就存在著部分國產設備質量、性能或者技術水平與國外同類產品差距較大，許多關鍵設備依賴進口，能源轉化率低的技術難題。這也形成光伏發電成本偏高、無法并網，僅僅是出口導向型產業而不是真正意義上對我省環境有益的低碳產業。而另一方面，卻存在著清潔能源、能源儲存、建筑節能、生態農業、混合動力汽車、垃圾回收處理等許多方面都具有很大的市場，而且我們國內相應的專利技術也很多，但是卻很少被商業化。主要原因就是高校、科研院所與市場、資本以及商業運作的對接不夠，低碳技術難以轉化為現實生產力。鑒于此，財政可將切入點放到如何支持資本、技術、市場三者的有效對接和如何集中財力，解決重點產業、關鍵環節技術瓶頸難題。

3.啟動低碳市場需求。我省低碳市場剛剛啟動，需求有限。同時過高的成本也是低碳產品走向市場、實現規模化發展的阻力。雖然我國近年來也啟動了對節能環保產品的財政補貼和政府采購方面的優惠，但是總的來說還是量小面窄，一些政策操作性不強，缺乏細則。如何主動行動，積極拉動培育低碳市場需求是政府必須要考慮的問題。

4.應用經濟杠桿推動企業減碳。我省減碳最直接的措施就是改造傳統高碳產業，推動企業進行技術改造實現減碳。但從企業角度來看，減碳的動力明顯不足，問題的癥結在于環境成本偏低，通常政府的稅費是最直接的手段，但是我國現行環境稅系缺乏系統性，互不銜接難以形成合力。從收費來看，收費標準與治理成本比偏低，這樣經濟杠桿作用不明顯。而在排污權交易方面，還在有償使用階段，二級市場和交易平臺還沒有建立起來，離真正的市場交易距離很大。

（二）具體對策建議

1.調整完善分稅制體制，增加地方財力。1994年實施分稅制以來，這種財政體制在化解一系列中國式的矛盾和問題、統籌區域經濟協調發展等方面發揮了重大作用。但是由于事權的下移和財權的上移之間的背離使得基層政府陷入了財政困難之中，而這種困境直接制約我國經濟發展模式的轉型，如果無法保障基層政府的財力，地方保護環境和發展低碳經濟的事權將難以得到落實。因此必須調整現行的分稅制使得地方具有足夠的財力。要調整中央與地方在稅種上的劃分，同時在轉移支付中如何將節能減排因子涵蓋于其中也十分重要。

2.加大財政投入力度。政府投資在多種項目選擇的情況下要發揮財政科技專項資金的引導和牽動作用，同等條件下優先支持低碳項目。增加財政工具手段的靈活性支持低碳項目實施。對于競爭性較強市場能夠較好發揮作用的經濟領域財政直接投資這種方式是不適宜的，在這樣情況下就應該更多考慮運用財政補貼、財政擔保等政策工具，支持低碳項目的建設。財政補貼根據項目的具體情況選擇包括價格補貼、虧損補貼、投資補貼等多種方式，這樣即直接增加企業的收益，而且還可以增強政策的鼓勵作用，比如對于能源服務業就應該更多的采用擔保和補貼的方式促進其發展。財政擔保應主要針對低碳項目的貸款進行。

3.設立專項資金，低碳資金納入財政支出預算管理。財政應該設立節能減排、支持“低碳經濟”專項撥款和資源開發保護專項撥款。在政府財政預算中應該增設相應的低碳預算支出項目，這樣可以將促進經濟低碳化發展的政府財力支出全部納入財政預算支出范疇。經常性預算中增加低碳經濟發展支出科目，安排相應預算支出。建設性預算中增加投資低碳經濟發展力度，充分發揮政府促進低碳技術的提高與進步的政策導向作用。同時對于原有的節能專項資金進行全面整合，形成低碳專項資金，此項資金將根據財力情況逐年增加用于支持節能減排等低碳項目。分配方案的制定過程要更加科學和規范，杜絕隨意因素和關系因素，對于專項資金要求制定詳細的使用計劃從而保證財政資金使用效率。

4.擴大采購低碳產品，完善政府綠色采購標準。政府采購是國外普遍采用的培育低碳市場的財政手段，早在2004年歐盟委員會便發布了 “政府綠色采購手冊”以協調各國的綠色采購。而美國更是早在 1993年就規定聯邦政府機構必須采購“能源之星”標志產品。財政對于低碳認證標準應該統一確定，低碳采購標準、清單和指南應該更加科學合理，并將符合低碳認證標準產品的采購數量和范圍不斷擴大。這樣才能指導具體的低碳采購活動。對低碳產品的政府采購數量要逐年增加，低碳產品采購購買相對比例要逐年提高，應該實行動態調整管理模式。同時要通過政府采購的績效考評和監督機制的完善使得政府采購制度得到真正的落實。

5.充分發揮企業的主體作用，協調市場機制等多種政策工具。低碳經濟的實際主體是企業，財政要加大對企業低碳項目的支持，提高企業發展低碳經濟的積極性。財政政策在支持低碳經濟方面具有不可替代的重要作用，但是其他政策工具如行政手段、市場機制等也是必不可少的，要加強這些工具之間的協調性，充分發揮財政政策效率。

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責任編輯 魏亞男

F812.7

A

1672－2426（2011）09－0032－04

趙 曄（1978－），女，遼寧遼陽人，博士，中共遼寧省委黨校講師，主要研究方向為財政學。

魏亞男（1981－），女，遼寧葫蘆島人，碩士，中共遼寧省委黨校講師，主要研究方向為產業經濟學。

※本文系遼寧省社科基金項目（L10BSH009）及遼寧社會科學院2011年院課題的研究成果。