福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示

柴立娜

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示

柴立娜

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展有著悠久的歷史，其制度運(yùn)行也有深厚的經(jīng)濟(jì)理論和政治理論的支持。各學(xué)派對(duì)西方國(guó)家福利制度一直爭(zhēng)論不休，反對(duì)聲音認(rèn)為福利國(guó)家的社會(huì)制度弊端重重，并對(duì)其未來(lái)持懷疑態(tài)度。但是，全民福利的社會(huì)保障發(fā)展仍有很多值得我們學(xué)習(xí)的地方，本文在最后對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革需要注意的方面給出了幾點(diǎn)建議。

福利國(guó)家；社會(huì)保障發(fā)展；公平與效率

一、福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展的歷史背景

福利國(guó)家社會(huì)保障制度有著悠久的歷史淵源：由最初的慈善濟(jì)貧行為到今天的政府行為，保障的內(nèi)容也變得非常豐富，政府介入的規(guī)模也由小變大，由地區(qū)性變?yōu)橹醒胄汀Ｔ谶@個(gè)歷程中，新、舊濟(jì)貧法的出臺(tái)，改革運(yùn)動(dòng)及社會(huì)保障立法的頒布是福利國(guó)家建立最具有代表性的三件大事。

（一）19世紀(jì)以前的社會(huì)保障狀況

英國(guó)是社會(huì)保障制度的締造者，早期的社會(huì)保障法規(guī)是英國(guó)社會(huì)保障的萌芽。在最初，英國(guó)最早實(shí)行貧困救濟(jì)的目的是緩解黑死病時(shí)期社會(huì)混亂和勞動(dòng)力短缺問(wèn)題，表現(xiàn)為在1351年和1388年分別制定了《勞工條例》和《濟(jì)貧法案》，1576年又采取了用來(lái)“安置貧困者工作”的《濟(jì)貧法規(guī)》。1601年，英國(guó)又出臺(tái)了《濟(jì)貧法》（舊），主要強(qiáng)調(diào)對(duì)喪失勞動(dòng)能力的窮人的照顧和為有勞動(dòng)能力的窮人提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)。隨著財(cái)政狀況的惡化，1834年新濟(jì)貧法應(yīng)運(yùn)而生。新舊濟(jì)貧法的不同之處非常明顯，后者把不附帶任何歧視性的工作給有工作能力的人，而前者則通過(guò)極差的保障待遇以及對(duì)領(lǐng)取救濟(jì)者的人格蔑視來(lái)達(dá)到領(lǐng)取數(shù)量的削減。

（二）自由主義改革階段的社會(huì)保障發(fā)展

歷史學(xué)家通常認(rèn)為，自由主義改革的原因主要有三個(gè)方面：工人階級(jí)的壓力、福利給付觀的改變和改革機(jī)構(gòu)的影響。

首先，工人階級(jí)的壯大推動(dòng)了自由主義的改革。隨著工人階級(jí)的發(fā)展壯大，更多的人希望能改變福利待遇，改變惡劣的工作環(huán)境，于是不斷的向統(tǒng)治者施壓。工人運(yùn)動(dòng)是改革持續(xù)進(jìn)行的原因之一。

其次，政治家們開始思考“國(guó)民效率”。他們認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴于身體健康并受過(guò)良好教育的勞動(dòng)力隊(duì)伍”。有越來(lái)越多的人開始接受國(guó)家干預(yù)這種思想。同時(shí)，“新自由主義者”認(rèn)為，“積極的自由不應(yīng)只包括個(gè)人經(jīng)濟(jì)自由，同時(shí)也應(yīng)包括保障經(jīng)濟(jì)安全的自由，并且個(gè)人應(yīng)積極參與到個(gè)人改革中來(lái)”。在自由改革中，德國(guó)的俾斯麥取消了濟(jì)貧院，創(chuàng)建了一整套覆蓋廣泛強(qiáng)制性繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)給付制度。一些社會(huì)團(tuán)體，像工人階級(jí)自救組織、社會(huì)文職部門社團(tuán)等機(jī)構(gòu)熱切關(guān)注自由制度的改革，構(gòu)成了改革的另一種影響力量。

（三）社會(huì)保障立法的頒布以及二戰(zhàn)后福利國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展

1935年美國(guó)出臺(tái)了《社會(huì)保障法》，建立了一整套覆蓋全面社會(huì)保障計(jì)劃，內(nèi)容包括養(yǎng)老和失業(yè)兩大保障計(jì)劃以及老年救助、盲人救助、兒童援助三項(xiàng)救助形式。美國(guó)《社會(huì)保障法》的出臺(tái)為各國(guó)社會(huì)保障的建立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二戰(zhàn)以后，福利國(guó)家的發(fā)展以1976年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)為分水嶺。1976年以前的福利國(guó)家主要是鞏固和不斷完善社會(huì)保障項(xiàng)目；1976年之后則推出一系列措施來(lái)約束不斷增長(zhǎng)的社會(huì)保障開支。在這樣的背景下，福利國(guó)家的福利模式分成了兩種——“補(bǔ)缺型”和“制度型”。前者在市場(chǎng)或家庭結(jié)構(gòu)坍塌時(shí)發(fā)生作用，后者則是維持國(guó)家法律的不可分割的一部分。其中，美國(guó)擁有的是比其人口數(shù)量和國(guó)民收入相比要小得多的社會(huì)保障體系；瑞典擁有一套高度明確而全面的社會(huì)保障制度；丹麥和新西蘭擁有堪稱典范的公共養(yǎng)老金項(xiàng)目體系。

二、政治和經(jīng)濟(jì)理論支持

（一）政治理論

彼得·鮑爾（1983）指出，福利國(guó)家的根本問(wèn)題不是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是道德問(wèn)題。其問(wèn)題在于人們是否對(duì)他們所管理的事務(wù)富有責(zé)任感。米爾頓·弗里德曼（1980）指出，家長(zhǎng)式統(tǒng)治模式削弱了家庭的作用，減少了工作、儲(chǔ)蓄和革新的動(dòng)力，減少了資本的積累。

像鮑爾和弗里德曼一樣，各理論派別也從不同角度表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。以諾齊克為代表的自然權(quán)利自由意志論者認(rèn)為，每個(gè)人都有權(quán)利分配自己勞動(dòng)的報(bào)酬。除了自己收入和繼承以外的其他收入都是不正當(dāng)?shù)?，政府可以?duì)非法所得的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行重新分配。他們贊成“最弱意義的國(guó)家”，國(guó)家提供的公共服務(wù)僅僅是對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的防護(hù)。以哈耶克為代表的經(jīng)驗(yàn)主義自由意志論者認(rèn)為國(guó)家沒(méi)有分配功能，為了減少貧困，可以提供某些公共產(chǎn)品和嚴(yán)格限制措施。

在這些政治理論的支持下，各思想家們對(duì)福利國(guó)家的態(tài)度也不一。例如，諾齊克認(rèn)為“任何形式的福利國(guó)家都是一種詛咒”；哈耶克和弗里德曼本身的觀點(diǎn)帶有矛盾性——反對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)安排，卻支持更多限制條件的福利制度；自由主義者和民主社會(huì)主義者明顯傾向于支持福利國(guó)家。

（二）經(jīng)濟(jì)理論支持

首先來(lái)講，社會(huì)政策要想提高效率需要政府的干預(yù)，可以通過(guò)管制、財(cái)政干預(yù)、公共生產(chǎn)、收入轉(zhuǎn)移四種途徑。管制是指政府頒布大量的法規(guī)來(lái)干預(yù)市場(chǎng)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，強(qiáng)制性繳費(fèi)等；財(cái)政干預(yù)包括適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或稅收；公共生產(chǎn)指政府雇傭必要的勞動(dòng)力提供商品和服務(wù)；收入轉(zhuǎn)移可以和某些特別的支持綁在一起，也可以分開來(lái)進(jìn)行。

其次，社會(huì)政策的運(yùn)行需要保險(xiǎn)政策，保險(xiǎn)中又存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。前者指保險(xiǎn)購(gòu)買者向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隱瞞自己是高風(fēng)險(xiǎn)者，而保險(xiǎn)公司因不能有效區(qū)別出高低風(fēng)險(xiǎn)者導(dǎo)致低保險(xiǎn)者不投保的現(xiàn)象；而后者多指投保人無(wú)須付出任何代價(jià)而使保險(xiǎn)事件發(fā)生獲取保費(fèi)的現(xiàn)象。有關(guān)保險(xiǎn)的種種難題也是福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展中的理論因素。

三、福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)措施

（一）福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展中的挑戰(zhàn)

福利國(guó)家是工業(yè)化為社會(huì)保障所進(jìn)行的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的頂點(diǎn)，它不僅為轉(zhuǎn)型中國(guó)家樹立了榜樣，更是成為貧困國(guó)家渴望成就的標(biāo)準(zhǔn)。然而，戰(zhàn)后令人目眩的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已不復(fù)存在，出現(xiàn)了三類主要的福利制度危機(jī)：

第一是“市場(chǎng)扭曲論”。該觀點(diǎn)認(rèn)為福利制度抑制了市場(chǎng)，阻礙了就業(yè)和儲(chǔ)蓄的動(dòng)力。第二是人口老齡化所需要的高額社會(huì)保障支出與財(cái)政無(wú)力負(fù)擔(dān)的矛盾。第三是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的揮霍與經(jīng)濟(jì)的無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力之間的矛盾。

自二戰(zhàn)以來(lái)，充分就業(yè)和收入平等和諧共存似乎不太可能。盡管放松管制和自由開放市場(chǎng)可以帶來(lái)積極就業(yè)，但同時(shí)也導(dǎo)致不斷上漲的工資和家庭收入的不平等，貧困率不斷上升。目前，大多數(shù)拉丁美洲和中東歐國(guó)家正在進(jìn)行自由主義調(diào)整，因?yàn)閺拈L(zhǎng)期來(lái)看，例如智利，可以通過(guò)自由主義調(diào)整來(lái)提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，但從短期看，自由主義調(diào)整會(huì)引起嚴(yán)重的失業(yè)。

這三類矛盾又可分為兩類挑戰(zhàn)：第一類是針對(duì)福利制度自身，究其原因是源于家庭結(jié)構(gòu)變化、生命周期變化、財(cái)政供不應(yīng)需的結(jié)果，導(dǎo)致人們對(duì)福利制度應(yīng)對(duì)需求能力的不滿也增加了。第二類是由于不斷變化的經(jīng)濟(jì)條件、人口結(jié)構(gòu)變化，尤其是人口老齡化的激化，使人們懷疑政府所承諾的福利目標(biāo)是否能夠在未來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展的應(yīng)對(duì)措施

對(duì)福利國(guó)家危機(jī)的公開爭(zhēng)論始終不休，概括而言，政府所實(shí)施的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)變化的三大措施為：

第一，勞動(dòng)力市場(chǎng)自由化。用這種方式來(lái)提高本國(guó)的勞動(dòng)力需求有兩方面的優(yōu)勢(shì)，一是不必支付巨額的福利費(fèi)用，二是可以帶來(lái)高就業(yè)。但是可能導(dǎo)致更加貧困與社會(huì)不公。

第二，采用積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策和提高公共部門的雇傭率來(lái)提高勞動(dòng)力需求。相對(duì)上一點(diǎn)措施而言，第二點(diǎn)措施會(huì)帶來(lái)高額費(fèi)用。瑞典等政府的解決方式是實(shí)行彈性工資來(lái)縮減福利給付。

第三，歐洲大陸的其他國(guó)家通過(guò)推行提前退休制度來(lái)減少勞動(dòng)力供給。但是，提前退休人員會(huì)領(lǐng)取相應(yīng)補(bǔ)貼、養(yǎng)老津貼也大大增加了。因此，實(shí)施這種措施的國(guó)家正在面臨不斷增大的財(cái)政壓力。推遲退休年齡似乎又成了他們迂回的有效選擇。

四、關(guān)于福利國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展的反對(duì)聲音

（一）福利國(guó)家弊端重重

自由論者贊成自由及選擇，反對(duì)福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)社會(huì)平等和社會(huì)保障。他們認(rèn)為福利國(guó)家提供的服務(wù)效率低下，在供給方面沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為福利國(guó)家有損經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：福利國(guó)家支出太重，增長(zhǎng)太多，高額課稅拖了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后腿。但“課稅超度的界限是什么”沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社會(huì)給付的存在會(huì)改變社會(huì)準(zhǔn)則，也就是破壞激勵(lì)效應(yīng)。福利被認(rèn)為是一種資格權(quán)利，而與工資等成為個(gè)人預(yù)算的一部分，福利激勵(lì)勞動(dòng)積極性的功能在衰退。

（二）福利國(guó)家的未來(lái)

福利國(guó)家能否存續(xù)取決于其政治和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性。福利國(guó)家往往會(huì)通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的各項(xiàng)福利來(lái)賦予統(tǒng)治者在政治上的可行性，但消除貧困又是其政治運(yùn)行的必要條件。因此，不能消除貧困將導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，從而引發(fā)政治上的破壞。

此外，反對(duì)者還提出了質(zhì)疑：福利國(guó)家能否與全區(qū)經(jīng)濟(jì)的開放性和競(jìng)爭(zhēng)力相匹配？福利國(guó)家能否繼續(xù)為人口老齡化買單？

五、中國(guó)社會(huì)保障改革需要注意的幾個(gè)方面

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)保障制度對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面有著至關(guān)重要的作用。福利國(guó)家的社會(huì)保障制度雖然在價(jià)值理念、社會(huì)目標(biāo)等方面都與中國(guó)有本質(zhì)區(qū)別，但其福利制度改革的經(jīng)驗(yàn)卻能給我們很多啟示。作為社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)應(yīng)該通過(guò)社會(huì)保障的完善來(lái)縮小貧富差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。但中國(guó)又是一個(gè)尚不發(fā)達(dá)的社會(huì)主義國(guó)家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱。因此，中國(guó)要從國(guó)情出發(fā)，立足實(shí)際，建立有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度，而不是照搬福利國(guó)家的制度模式。

第一，要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。一個(gè)國(guó)家的福利制度取決于該國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況，歸根到底是一國(guó)的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。福利國(guó)家之所以能夠建立和實(shí)施完善、全面的高福利制度，主要是因?yàn)槠涓叨劝l(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平。因此，我國(guó)應(yīng)該大力發(fā)展生產(chǎn)力，提高自主創(chuàng)新能力，在全社會(huì)積累起足夠的物質(zhì)財(cái)富，保證政府能夠提供充足的財(cái)政支持。

第二，社會(huì)保障制度改革要符合基本國(guó)情。當(dāng)前各國(guó)實(shí)施的福利模式各具千秋，一國(guó)應(yīng)以本國(guó)的基本國(guó)情為出發(fā)點(diǎn)，選擇適合本國(guó)的社會(huì)保障制度模式。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，尤其在文化觀念和經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距，這就決定我們不能全盤照搬西方福利國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)的福利模式，我們要充分考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)保障制度。

第三，中國(guó)的社會(huì)保障改革要注意公平與效率的平衡。公平是指要擴(kuò)大覆蓋面，增加利益受眾。目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)的社會(huì)保障更多的停留在城鎮(zhèn)，這與福利國(guó)家全民福利相差甚遠(yuǎn)。因此，國(guó)家社會(huì)保障應(yīng)將關(guān)注的重點(diǎn)從收入高并且穩(wěn)定的城市慢慢分割給農(nóng)村。但強(qiáng)調(diào)公平的同時(shí)也要注重效率。社會(huì)保障的提供不應(yīng)成為政府與企業(yè)的負(fù)擔(dān)，我們要從西方國(guó)家沉重的福利負(fù)擔(dān)中吸取教訓(xùn)，平衡好公平和效率兩者的關(guān)系。

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責(zé)任編輯 杜福洲

C91

A

1672－2426（2011）09－0065－02

柴立娜（1985－），女，河北邢臺(tái)人，遼寧大學(xué)人口研究所碩士研究生，主要從事社會(huì)保障研究。