宏觀社會資本在突發(fā)事件應急管理中的作用
——基于非政府組織的分析

藺俊萍

（中國人民武裝警察部隊學院部隊管理系，河北廊坊065000）

宏觀社會資本在突發(fā)事件應急管理中的作用
——基于非政府組織的分析

藺俊萍

（中國人民武裝警察部隊學院部隊管理系，河北廊坊065000）

非政府組織作為宏觀社會資本的主要載體，其在突發(fā)事件應急管理中發(fā)揮著重要的作用。主要表現為：非政府組織利用其廣泛的公民參與網絡實現對信息資源的收集、整理和傳遞；非政府組織利用其廣泛的信任基礎有助于實現對物質資源和人力資源的籌集和分配，對政府和民眾關系的協(xié)調溝通；非政府組織的普遍化互惠規(guī)范有助于實現對社會成員行為的有效約束和調節(jié)，維護社會穩(wěn)定。

社會資本；非政府組織；突發(fā)事件；應急管理

宏觀社會資本也可以稱為“集體/內部”社會資本，它是群體中表現為規(guī)范、信任和社會網絡的一些特征，其功能在于提升群體的集體行動水平。它主要形成于一個群體內部行動者之間的關系，更接近于一種“公共物品”。[1]從宏觀角度對社會資本進行界定的主要代表是哈佛大學政治社會學家羅伯特·D·帕特南，他在1993年出版的《使民主運轉起來》一書中明確地將社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網絡，它們能夠通過推動協(xié)調的行動來提高社會的效率”。[2]85帕特南在提出其社會資本的思想時，認為公民自發(fā)參與形成的不以營利為目的的非政府組織是社會資本的一種重要形式。他尤其強調了這些組織能夠培育出密集的參與網絡中表現出來的廣泛的信任和互惠規(guī)范，公民可以通過建立起來的緊密的互動關系完成各種集體行動。本文根據帕特南關于宏觀社會資本的界定，認為宏觀社會資本具有社會結構資源的性質，其中信任、規(guī)范和公民參與網絡構成宏觀社會資本的三大基本要素。它主要存在于一定的社會群體內部，有利于提高社會效率，降低社會成本。在我國，這種公民參與組織主要指的是非政府組織。大量研究成果表明，主要開展各種志愿性公益活動的非政府組織，已成為公民參與社會治理的主要載體，其運用自身蘊涵的大量社會資本，在解決各種公共事務中發(fā)揮著越來越大的作用。

我國正處在社會轉型期，各類突發(fā)事件頻繁發(fā)生，在突發(fā)事件尤其是公共危機應對中，僅靠政府的力量是遠遠不夠的。一方面，政府沒有能力提供應對危機的所有資源，另一方面，僅靠政府力量應對公共危機要付出極高的公共財政成本，在現實中難以做到。因此，只有積極發(fā)揮社會力量，調動各種社會資源，才能有效地應對突發(fā)公共事件，而這種社會力量和資源的調用主要是通過非政府組織實施的。非政府組織運用宏觀社會資本在突發(fā)事件應急管理中發(fā)揮著重要的不可替代的作用。

非政府組織是指社會公眾通過自組織，按照志愿性機制謀求公共利益、提供公共服務的組織。公民在社會交往過程中，彼此結成各種自愿的、滿足不同需求的團體或網絡，通過這些團體或網絡實現彼此之間的溝通和協(xié)作，為完成共同的目標創(chuàng)造條件。非政府組織提供公共產品是建立在信任、互惠規(guī)范、責任、義務等道德基礎之上的，這使其在提供公共產品方面具有天然優(yōu)勢。關于非政府組織對經濟社會發(fā)展的作用，陳健民、丘海雄站在社會資本的立場對廣州市社會團體的實證分析，所得出的理論路線是：社團——溝通合作——平等交換規(guī)范——互信——社會資本——政經發(fā)展。[3]

目前，隨著各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，我國非政府組織正處于蓬勃興起和發(fā)展過程中，由于與非政府組織相關的各種制度和法規(guī)還很不完善、不健全，非政府組織在展現其在突發(fā)事件應急管理中的巨大優(yōu)勢的同時也不斷暴露出各種問題。但事物的發(fā)展應看其本質和主流，非政府組織利用其自身蘊含的大量社會資本有效地彌補了政府在突發(fā)事件應急管理中的不足，發(fā)揮了重要作用，其雖然存在一定的負面影響和消極作用，但通過非政府組織的不斷壯大和各項規(guī)章制度的不斷完善是完全可以避免的。因此，本文主要立足于非政府組織積極效應進行分析。

一、非政府組織利用其廣泛的公民參與網絡有助于實現對信息資源的收集、整理和傳遞

非政府組織在突發(fā)事件應急管理中所進行的收集、整理和傳遞信息功能主要是利用其廣泛的公民參與網絡完成的。非政府組織是公民參與的主要形式，是公民參與網絡的重要載體，是公民基于一定的信任基礎上形成的組織。公民參與組織為人們提供了一種信息傳遞、建立信任、理解并達成共識的橫向交往結構，提供了公民開展對話協(xié)商、辯論共識的基礎，在一個共同體中此類網絡越密，其公民就越有可能進行互利合作。[4]非政府組織作為公民橫向參與的主要形式，其在突發(fā)事件應急管理中對信息的收集、整理和傳遞發(fā)揮著重要作用。

首先，在突發(fā)事件預警期，非政府組織能夠為突發(fā)事件的發(fā)生提供預警信息和做好預防措施。非政府組織利用自身貼近基層、貼近群眾的廣泛的社會關系網絡，能夠在危機大面積爆發(fā)前及早捕捉到有關危機的各種信息，然后通過組織成員的專業(yè)優(yōu)勢對信息進行整理和甄別。非政府組織介于政府和群眾之間，使得它們上接政府，下聯(lián)基層群眾，這種“橋梁”角色使非政府組織能夠便捷、迅速地通過各種信息渠道及時向政府和群眾反映情況，為危機的預警提供信息，向政府提供相應的政策建議和應對措施。實踐表明，突發(fā)事件發(fā)生后，不少群眾最早獲知信息是通過自己的朋友或非政府組織在互聯(lián)網上發(fā)布的信息，而非官方媒體。非政府組織通過廣泛的公民參與網絡及時準確地向政府和社會提供各種層次、各種形式和各種性質的服務，在公共事務上發(fā)揮著越來越重要的作用。

其次，在突發(fā)事件應對期和恢復期，非政府組織大多借助互聯(lián)網，建立網絡信息交流平臺，通過這個平臺形成公民廣泛參與的網絡聯(lián)盟共同開展工作。隨著時代的進步和互聯(lián)網的發(fā)展，非政府組織從單一獨立的組織逐步向網絡網狀結構轉變，目前在國際上比較重要的非政府組織類型主要包括傘狀組織、聯(lián)盟、網絡結構等，它們是非政府組織協(xié)作的網絡平臺，它們本身并不直接提供服務，它們的目標是為非政府組織服務。[5]目前，中國的非政府組織公益信息交流平臺主要有非政府組織發(fā)展交流網、非政府組織互動網等，通過網絡社會和現實社會的互動，非政府組織信息交流平臺能夠及時、快速、有效地收集與突發(fā)事件相關的方方面面的信息，這些信息不僅彌補了政府在處理突發(fā)事件過程中信息不足的問題，而且提供了非政府組織實踐者、非政府組織研究者以及非政府組織支持者之間的信息共享和互動交流的網絡平臺。依托這一平臺不僅實現了非政府組織內部資源共享，而且在突發(fā)事件應急管理中實現了非政府組織資源的有序調動和合理分配，降低了管理成本，提高了工作效率和資源的利用效率，成為應對突發(fā)事件不可或缺的重要力量。

突發(fā)事件應急管理中，非政府組織信息交流平臺主要是依托于本地性非政府組織來組織和開展工作。“本地化”的非政府組織產生于本地區(qū)而非外面非政府組織的地方分支，其成員主要是本地區(qū)的人，所以對本地區(qū)各方面的情況最清楚，總體上掌握的信息也最多，所以突發(fā)事件爆發(fā)以后多依托本地非政府組織來搭建一個良好的信息交流平臺，通過這個信息平臺來組織來自國內和國外的各種類型的非政府組織資源，為各方面服務，實現資源的共享和供需統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮非政府組織的作用。

二、非政府組織利用其廣泛的信任基礎有助于實現對各種資源的整合以及在政府和民眾之間的協(xié)調溝通

突發(fā)事件具有突發(fā)性、緊急性和不可預見性。對政府而言，突發(fā)事件應急管理是一種非常態(tài)性的管理方式，政府在常態(tài)管理中有效的行政動員和政治動員方式往往可能在突發(fā)事件面前顯得滯后和乏力。與之相對應，非政府組織作為一種社會自治機制，公益服務是其最突出的功能，這也為其贏得了廣泛的社會信任。非政府組織依托于其自身所建立的存在于組織內部、組織之間以及組織與公眾、與政府之間的廣泛的信任關系，一方面，進行有效的社會動員，最大限度地吸納各種社會力量，有效整合各種社會資源和社會力量投入到突發(fā)事件應急管理中。眾所周知，每一次突發(fā)事件都關聯(lián)著大量公共資源和志愿資源的調配與使用，是否能夠調動充足的社會資源是決定突發(fā)事件治理成敗的關鍵因素。目前來看，非政府組織已經成為政府之外公共應急資源的主要籌集者，它們可以利用自身優(yōu)勢廣泛動員政府財政體系之外的社會公益資源來向危機受害者提供援助，有效彌補政府的資源短缺。例如，在1998年抗洪賑災過程中，國家財政向災區(qū)直接撥款48億元，而來自社會各界的救災捐款達72億元。這些捐款大多是通過中華慈善總會、中國紅十字會等慈善組織的募捐活動籌集的，大大減輕了政府的財政支出壓力。與此同時，非政府組織作為一種為追求公共利益而自愿結成的社群組織，團結了許多具有公共意識和獻身精神的專業(yè)志愿者，在危急時刻他們能夠提供專業(yè)化的服務。因此，非政府組織還為政府在突發(fā)事件應急管理中提供和儲備了大量的人力資源。事實證明，在突發(fā)事件應急管理中非政府組織在物質資源和人力資源籌集和分配方面發(fā)揮了重要的作用。另一方面，非政府組織利用其在政府和民眾中建立起廣泛的信任基礎成為聯(lián)系政府和社會各階層的有效中介，其“上下傳遞”的中介功能能夠促進政府與公眾的交流與合作。

（一）非政府組織對物質資源的籌集和分配。非政府組織對物質資源的籌集和分配主要體現在自然災害和公共衛(wèi)生事件中。非政府組織利用其所建立的廣泛的社會信任關系，動員各種社會力量籌集民間慈善捐贈，并通過實踐調研對物質資源進行統(tǒng)一調配。突發(fā)事件發(fā)生后，需要調用大量的物質資源。一般來講，籌集物資主要有兩個渠道：一個是政府財政撥款，另一個是民間捐贈。而組織籌集民間捐贈主要是靠非政府組織。由于非政府組織是不以營利為目的主要從事公益性事業(yè)的組織，其自身具有廣泛的群眾信任基礎，許多單位和個人基于對非政府組織的充分信任，通過非政府組織向災區(qū)捐款捐物。因此非政府組織能夠在危急時刻動員整個社會的財力物力，用之于社會公益事業(yè)，減輕了政府的財政負擔。例如，在1998年長江洪災爆發(fā)后，大量的藥品、物資都是由紅十字會、中華慈善總會募集，并源源不斷地運往災區(qū)。非政府組織是政府之外募集應對公共危機資源的主力軍。與此同時，由于物資有限，非政府組織對物資的發(fā)放也是采取十分謹慎的態(tài)度。在物資發(fā)放之前先進行認真的調查，根據需要有針對性的發(fā)放公眾最急需的物資。而且，非政府組織在物資發(fā)放的管理上十分嚴格。例如，在汶川地震中，在緊急救援期間，遵道鎮(zhèn)志愿者協(xié)調辦公室對所有物資的進出一律登記造冊，物資的發(fā)放不僅手續(xù)齊全，而且是定向發(fā)放，由志愿者根據調查的信息一家一戶地發(fā)放物資。整個救援期間，這個組織共發(fā)放救援物資總計達800多萬，沒有出現任何問題。[6]這種嚴謹認真的工作作風不僅保證了救援工作的有效性，同時也贏得了公眾的普遍信任。

（二）非政府組織對人力資源的整合。絕大多數非政府組織在成立之初就設定了明確的目標：關注某一類社會問題或救助某一弱勢群體，并根據自己的目標設定標準來吸納組織成員，其組織成員都是基于共同的價值和信念，為實現共同的目標自愿組合在一起的，在組織結構、運作領域上縱橫交錯，聯(lián)結成一種社會資本，關注著社會的每一個角落。他們依托于自身的專業(yè)知識和廣泛的群眾基礎，在應對突發(fā)事件時可以提供更科學有效的公共物品。非政府組織對人力資源的整合與分配主要體現在兩個方面：

1.非政府組織可以通過信息交流平臺籌集和調配大量志愿者參與到危機中。突發(fā)事件一旦發(fā)生，政府動用行政力量解決危機，有時會出現調度不靈、協(xié)調失衡、行動滯后的情況，這時就需要有大量的民間力量參與進來。而大量民間分散力量之所以會積極主動的加入非政府組織參與救援，主要是基于對非政府組織的信任。凡是社會信任度較高的非政府組織其在突發(fā)事件應急管理中吸納的志愿者越多，發(fā)揮的作用也越大；凡是失信于民的非政府組織，其作用的發(fā)揮非常有限，甚至還會出現解體。實踐證明，非政府組織對民間力量的籌集主要是利用其在政府和群眾中所建立的廣泛的信任基礎，廣泛吸納民間力量參與進來，極大地增強了廣大人民群眾的自我組織、自我管理能力，使其在危機發(fā)生時能夠積極、有序地參與到危機管理中。例如，危機發(fā)生地就近的非政府組織可以根據危機救援工作的現實需要，通過網絡信息交流平臺向社會發(fā)起倡議，快速發(fā)動和組織大量民間專業(yè)人員和志愿者前來應對危機。各級非政府組織，組織廣大志愿者開展各種形式的志愿服務活動，有力地緩解了政府在危機管理中人力資源不足的窘境。

2.非政府組織通過吸納專業(yè)人員實施救助。正規(guī)的非政府組織往往是一支專業(yè)化的隊伍，是某一專業(yè)領域中的機構或團體，具備一定的專業(yè)知識和相關的工作經驗，并擁有一大批資歷豐富的專家隊伍。這支專業(yè)隊伍與政府部門委派的專家資源不同，非政府組織擁有的專業(yè)人才在突發(fā)事件應急管理中能提供政府所不能提供的許多專業(yè)性知識和技能。在突發(fā)事件預防期，非政府組織可以充分發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢，加強與政府相關部門合作，對可能發(fā)生的各類突發(fā)事件進行認真研究和分析，并向政府提出政策建議和應對措施。突發(fā)事件爆發(fā)后，政府專業(yè)應急管理部門與專業(yè)人員是最主要的力量；非政府組織的專業(yè)能力、技術優(yōu)勢是應對公共危機的重要資源，在危機處理中在各自的專業(yè)領域可以發(fā)揮重要作用，成為除政府之外應對公共危機的重要力量。一方面非政府組織能提供政府所不能提供的許多專業(yè)性知識。例如在非典期間，中國留學人員回國創(chuàng)業(yè)協(xié)會向教育部引薦生物醫(yī)學的專家教授，中華中醫(yī)藥協(xié)會召集許多專家教授推薦適合北方地區(qū)人群的非典預防藥方等，這些非政府組織在非典期間都不同程度的向社會提供了援助，對控制疫情起到了不可忽視的作用。另一方面，非政府組織能夠滿足特殊需要。突發(fā)事件爆發(fā)以后，其影響會波及到社會的方方面面，政府利用其有限的資源主要解決緊急重大的事件，非政府組織能關注到政府部門無法、無力或不及關注的社會成員的利益，并充分發(fā)揮自身的作用。在恢復期，從國際經驗來看，公共危機后的重建工作中非政府組織同樣能發(fā)揮重要作用。一方面協(xié)助政府做好災后重建工作，例如可以對災區(qū)人民進行心理救助、學校重建、孤兒撫養(yǎng)等；另一方面就是發(fā)揮專業(yè)特長，積極地協(xié)助政府總結經驗教訓，掌握危機的一定規(guī)律性，以采取有效的預防措施，減少危機發(fā)生。

（三）非政府組織利用其廣泛的信任基礎在政府和群眾的溝通方面發(fā)揮重要作用。非政府組織之所以能夠在公眾與政府之間發(fā)揮橋梁作用，很重要的原因之一就是它能夠同時得到雙方的信任。作為主要從事社會公益事業(yè)的群眾組織，非政府組織社會認可度相對較高，這使其與民眾、與政府之間溝通起來較為容易，在協(xié)調政府與公眾的關系方面可以發(fā)揮重要作用。在突發(fā)事件應急管理中，一方面，非政府組織可以幫助政府做好群眾工作。公共危機“從一定意義上說首先是一種信任危機”。政府的威信在公共危機中顯得尤為重要。在突發(fā)性危機面前，公眾心理極易不穩(wěn)定，公眾對政府信任與否直接影響政府治理危機的效率。非政府組織通過把政府應對危機的重要措施和防治知識傳送到群眾，幫助群眾消除恐慌心理，對群眾在危機中產生的不良情緒及時進行化解，對社會上的一些誤解與猜疑及時進行調節(jié)，增強群眾對政府治理危機的信心，促進政府與群眾之間的溝通，為危機治理減少阻力、增加助力、形成合力，提高應對危機的能力。如在危機應對期，非政府組織協(xié)助各級政府開展面向公民和社會的宣傳和防治工作，向社會解釋危機發(fā)生的原因及危害，并提出各種建議，增強民眾戰(zhàn)勝危機的信心和社會責任意識。在災后重建過程中，非政府組織非常重視對災區(qū)人民的心理安撫和災后社會文化精神的重建。另一方面，非政府組織也是群眾利益的捍衛(wèi)者。非政府組織時刻關注著危機過后廣大群眾的現實需求，及時將民情民意反饋給政府，使政府能夠準確把握實際情況，掌握有關危機管理方面的信息，及時有效地防治公共危機。非政府組織自覺地成為政府和民眾之間的一座橋梁和紐帶，很大程度上避免了危機中的無序狀態(tài)和重復性工作。

在解決群體性事件過程中，非政府組織的溝通協(xié)調作用尤為重要。由于政府與群眾之間缺乏很好的溝通，矛盾不斷激化，導致群體性事件頻繁發(fā)生。事實證明，有些政群之間的矛盾如果能及時進行溝通協(xié)調是不會造成群體性破壞行為的。介于國家與民眾之間的非政府組織，不僅能夠整合民眾離散化的利益表達與訴求，而且還能提供一個制度化的國家與社會間利益協(xié)商的平臺與機制，能夠有效制衡國家權力，從而舒緩國家與公眾之間的摩擦與矛盾，進而減少群體性事件的發(fā)生。

三、非政府組織的普遍化互惠規(guī)范有助于危機治理的高效有序

規(guī)范和秩序是突發(fā)事件治理的根本和前提，要提升一國的危機治理水平，就必須通過一定的社群和組織，依照一定的社會規(guī)范來約束人們的行為。哈耶克指出，規(guī)范和秩序在根本上是難以被刻意設計和建構的，它是一個自生自發(fā)的結果。社會秩序與規(guī)范的形成有兩種方式：橫向交流與縱向交流。縱向交流中形成的社會規(guī)范是自上而下灌輸的，而橫向交流中形成的社會規(guī)范是自下而上形成并演進的，是民眾在自組織機構內平行交流的民主合作的氛圍中形成的。社會資本中的規(guī)范具有超越集體困境的作用。美國著名政治學家埃利諾·奧斯特羅姆指出，對于小規(guī)模的公共資源，如阿爾卑斯山的草地等，“當人們在那里生活多年以后，會形成許多共同的互惠規(guī)范和模式，這就是他們的社會資本，利用這一資本，他們建立起制度來，以解決公共資源使用中出現的困境。”[2]198規(guī)范在組織內部是極其重要的社會資本，這類規(guī)范有利于提高集體行動效率，降低集體行動成本。隨著非政府組織的不斷發(fā)展，社會成員之間橫向交流增強，任何一個組織成員都可以自由地加入多個組織，跨組織、跨種族、跨文化、跨地區(qū)的合作受到社會的鼓勵，人們在組織中能夠修正甚至放棄自己的狹隘目標而與其他派別達成某種妥協(xié)，相互寬容和相互理解，并在復雜博弈中形成慣例、規(guī)范、關系期待和遵規(guī)行動，進而形成一種整體性秩序。事實證明，良好的社會規(guī)范構成了阻止群體性事件萌發(fā)的重要制約力量。在突發(fā)事件應急管理中，社會規(guī)范有力地約束和調節(jié)了社會成員的行為，促進民眾在危機治理上的監(jiān)督與合作，從而確保了治理目標的實現。

[1]何吉多.社會資本視角下的公共危機管理[J].理論導刊，2008，（10）.

[2]羅伯特·帕特南.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[3]陳健民，丘海雄.社團、社會資本與政經發(fā)展[J].社會學研究，1999，(4).

[4]羅杰·斯克魯頓,建筑美學[M].劉先覺,譯.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2003：200-205.

[5]張強，陸奇斌，張歡.巨災與NGO——全球視野下的挑戰(zhàn)與應對[M].北京大學出版社，2009：14.

[6]蕭延中，談火生，唐海華，楊占國.多難興邦——汶川地震見證中國公民社會的成長[M].北京大學出版社，2009：126.

C91

A

1002-7408（2011）02-0019-03

2010年度河北省社會科學發(fā)展研究課題“突發(fā)事件應急管理中的社會資本研究”（201003261）的階段性成果。

藺俊萍（1977-），女，河北三河人，中國人民武裝警察部隊學院管理系講師，研究方向：馬克思主義理論和思想政治教育。

[責任編輯：王潤秋]