抗戰時期中國共產黨議會制度理論與實踐初探
——以陜甘寧邊區參議會為視角

徐振光

（中共上海市閘北區委黨校，上海 200435）

抗戰時期中國共產黨議會制度理論與實踐初探
——以陜甘寧邊區參議會為視角

徐振光

（中共上海市閘北區委黨校，上海 200435）

抗戰時期，中國共產黨在各抗日根據地普遍實行議會民主制，這種議會民主制以陜甘寧邊區參議會最為完備和最具典型性，形成了豐富的議會制度理論，主要包括參議會性質和地位的理論，選舉制度，監督制度，參議會自身建設等理論。在這些理論的指導下，陜甘寧邊區民主實踐得以蓬勃發展。

抗戰時期；中國共產黨；議會制度；理論與實踐；陜甘寧邊區參議會

抗日戰爭時期，中國共產黨在各抗日根據地普遍實行議會民主制，這種議會民主制以陜甘寧邊區參議會最為完備和具有典型性。而學術界至今尚未對這一時期的中國共產黨議會制度理論與實踐作全面細致而系統的分析探討。本文擬以陜甘寧邊區參議會為視角，探討抗戰時期中國共產黨的議會制度理論及實踐，以期為今天進一步完善人民代表大會制度、發展人民民主，提供借鑒與啟示。

一、選舉制度的理論與實踐

1.民主政治選舉第一。在現代社會，議會是現代國家民主基本的普遍的標志，民主只可能通過代議制形式實現，而代議民主制只可能通過選舉的方式來體現人民主權。人民通過選舉這種程序和方式，選擇能代表自己利益和意愿的人，并通過選舉把治理國家公共事務的權力委托給他們選擇出來的人。

抗戰時期在參議會選舉中，中國共產黨對選舉在發展民主政治中的重要性有著明確的認識。1941年1月30日毛澤東在《陜甘寧邊區政府為改選及選舉各級參議會的指示信》中說：“民主政治選舉第一。”他強調，“如果有人輕視選舉，或者不要選舉，那就是等于說不要民主，就等于不要革命。”[1]民主作為人們追求的一種價值理念和制度形式，首先是通過選舉這種具體制度和形式來體現的。但是，當時一方面由于民國以來，強加于選舉與議會的花樣太多，一部分人因此認為選舉是騙人的，不會有什么民主。而另一方面有些人則認為，在陜甘寧邊區是共產黨執政，共產黨是為民眾謀利益的，議會開不開無所謂，因為即使不開，共產黨也在為人民辦事，不需要有議會這種形式。這兩種錯誤認識顯然不利于邊區民主的發展。陜甘寧邊區參議會副議長謝覺哉批評了這兩種錯誤認識，他說，“選舉及議會制度，是民主政治的主要表現。雖然說沒有真正民主的實質，選舉與議會，可以成為空架子，成為統治階級騙人的御用的工具，但是，如果沒有選舉，沒有議會，那民主的精神無所附麗，也就說不上民主。”[2]636有議會不一定有民主，但沒有議會，卻必然沒有民主，離開了選舉，民主也無從談起。民主必須要實現內容與形式的統一。

2.確立了普遍、平等、直接、不記名的選舉原則。毛澤東指出，抗日民主政權的產生，“應經過人民選舉”。“凡年滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權和被選舉權。”[3]701鑒于假選舉褻瀆民主，欺騙民眾，謝覺哉認為，要民主，就必得有“真的選舉與民意機關。忽視它，是不可以的”。[2]637所謂“真的選舉”，即選舉必須是公正的、自由的、平等的，充分體現選民意志的選舉。《陜甘寧邊區選舉條例》規定了普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制。除極少數漢奸特務、依法被剝奪公民權的犯罪分子和精神病患者以外，凡居住在邊區境內的人民，只要年滿十八歲，不分階級、職業、性別、宗教、民族、財產與文化程度都有選舉權與被選舉權。并在選舉中引入了競選，第十八條規定：“各抗戰政黨及各職業團體，可提出候選人名單，進行競選運動。在不妨害選舉秩序下，選舉委員會不得加以干涉或阻止。”[2]159為保證選舉的自由，邊區第二屆參議會第一次大會修訂的《參議會選舉條例》增加了如是規定：“凡以威脅利誘等舞弊妨害選舉自由者，不問當選與否，除制止其行動外，并將當選人及參加舞弊人提交法院依法懲處。凡公民對于選舉人認為有前項之不法行為者，亦得向司法機關告發之。”[2]296

3.實行“三三制”的政權原則。1939年1月的第一屆參議會，存在著“完全由黨包辦”的缺陷，只是“臨時請八個非黨人士來參加”。[2]3771940年3月6日，中共中央發出《關于抗日根據地的政權問題》的黨內指示，提出了在各抗日根據地建立“三三制”政權的任務。“共產黨提出的‘三三制’政策是使各屆人民都有說話機會，都有事做的政策。”[2]3781941年2月至9月，陜甘寧邊區首先按“三三制”原則舉行了第二次普選，并于11月召開了第二屆參議會第一次大會，本屆參議會切實執行了這一原則，真正保證了非黨人士在民意機關及行政機關均占三分之二，成功地爭取了中間力量，充分顯示了參議會的廣泛民主性。

二、參議會性質和地位的理論與實踐

1.確立了參議會的最高權力機關地位。參議會是邊區人民行使民主權利、參加國事管理的主要組織形式，邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定：“邊區各級參議會為代表邊區之各級民意機關。”根據規定的參議會職責范圍，參議會不僅是民意機關，而且是邊區的權力機關，它代表民意產生各級政府，決定邊區各種重大事宜，還可以創制及復決邊區的單行法規，具有立法權。1943年4月毛澤東指導制定的《陜甘寧邊區政紀總則草案》第一條規定，“各級參議會為各級政權的最高權力機關，各級政府服從各該級參議會之決議。”[2]14也就是說，邊區參議會是邊區政權的最高權力機關。

2.正確認識和處理參議會和政府的關系。參議會成立后，有些政府不尊重參議會，制定計劃或法令不召集參議會，重大問題不經過參議會決策，參議會成了“政府的配像”，“議不議由你，行不行由我”，[2]643損害了參議會的權力地位和民主發展。對參議會與政府的關系，謝覺哉形象地說：“打個比方：議會是人民直接選的，是主人；政府是議會選的，是傭人。主人對傭人有監督指揮的權利，傭人應接受主人的監督和指揮。”[2]60參議會作出的決議體現了民意，具有普遍強制力和約束力，針對有些政府機關不執行參議會議案的情況，謝覺哉強調，“參議會議案一經決定，就得執行，我們的議會，不是‘請客’，不是‘議而不決，決而不行’。一切對議案怠工及不依法定手續變更議案或另頒新案的習慣，應根本掃除。”“必須絕對尊重法治，否則無由樹立民主的信仰，而民主政治也不免陷在不生不死的場面上。”[2]644—645

3.以法律保障民意機關的地位。根據美國法律的規定，法律草案必須經過參眾兩院的同意，總統簽署后，才能成為法律予以施行。1939年歐洲戰爭爆發前后，羅斯福總統多次向國會提出修改中立法。國會經過長期爭論,于1939年11月最終通過修正的中立法。謝覺哉對美國的這種機制評價說：“羅斯福修正的中立法，沒有經參眾兩院通過，始終不能施行。這種尊重民意機關的習慣是好的。不好是在他們的議會，并不是人民大眾的民意。”陜甘寧邊區已實踐了生動活潑的新民主主義民主，謝覺哉認為，“如果更加以尊重民意的法定效力，即是建立與尊重民意機關，豈不更好！民意有了法律的保障，自然會更大發揚。”將來要在全國建立新民主主義的政治，“僅帶去一些民主的意識、口號是不夠的。首先要具有尊重民主的法治精神，否則在復雜渾濁的環境中，未見得不被反民主的作風熔而化之也。”[2]643法律具有強制性的特點，沒有法律的保障，缺乏法治的精神，民主就有可能遭到破壞，甚至走向反面。

三、監督制度的理論與實踐

監督權是議會普遍具有的、與生俱來的一項權力，威爾遜在《國會政體》中說：“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。”[4]167陜甘寧邊區參議會成立伊始，中國共產黨就特別重視參議會監督職能的發揮。

1.依法賦予參議會對政府的監督權。《陜甘寧邊區政府組織條例》第三條明確規定政府受參議會的監督：“陜甘寧邊區政府受國民政府之管轄及陜甘寧邊區參議會之監督。”[2]152第一屆參議會和第二屆第一次參議會通過的兩個《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》中所規定的各級參議會職權的大部分涉及到各級參議會對政府和司法機關的監督。如邊區參議會享有下列監督權：（1）選舉、罷免、監察、彈劾權。邊區參議會選舉邊區政府主席、副主席、政府委員及高等法院院長，議決邊區行政監督專員公署，罷免邊區政府正副主席、政府委員及邊區高等法院院長，監察及彈劾邊區各級政府、司法機關之公務人員。（2）審查批準監督權。邊區參議會批準關于民政、財政、糧食、建設、教育及地方軍事等各項計劃，通過邊區政府提出之預算，并審查其決算，議決邊區政府主席、政府委員及各廳廳長、高等法院院長提交審議事項。（3）對重大事項決定的監督權。邊區參議會決定征收、廢除或增減地方捐稅，決定發行地方公債，決定應興應革之重要事項。（4）督促檢查權。邊區和縣級參議會有權督促檢查其同級政府執行其決議事項的情況。（5）立法監督權。邊區政府頒發的命令，邊區政府制定的邊區單行條例及規程中，但關于增加人民負擔，限制人民自由，確定行政區劃，及重要行政設施，須得邊區參議會之核準或追認。

為了保證參議會對政府和司法機關監督的連續性和有效性，在邊區和縣級參議會設立了常駐委員會，在參議會休會期間，除處理常駐會日常事務外，負責監督同級政府對參議會會議決案之執行，聽取同級政府之按期工作報告，向同級政府提出建議與詢問，派代表出席同級政府委員會議。常駐會的設立，使人民的參政議政的權力不至中斷，從而進一步監督各級政府真正為人民辦事，忠實地為抗戰建國服務。

2.依法保障參議員的監督權。為加強對政府的監督，參議會明確規定了議員對政府工作報告有詢問權。《陜甘寧邊區參議會會議規程》規定，“凡參議員對于政府工作報告，均有詢問權，詢問時以書面或口頭為之，由大會主席團通知主管機關負責人定期答復之，如認為答復不滿意時，可再提出詢問。”[2]302

切實保障議員的言論自由權，有利于議員去除后顧之憂，知無不言，言無不盡，充分履行職責，提高監督議政效果。邊區第一屆參議會在制定的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》中即規定，各級參議會議員在議會中之言論及決議，對外不負責任。第二屆參議會第一次大會修正的《各級參議會組織條例》，又增加規定，各級參議員在任期內，除現行犯外，非經各級參議會或常駐委員會之許可，不得逮捕或罷免。此次大會通過的《陜甘寧邊區參議會會議規程》也同樣做出規定：參議員在會議內得自由發表言論，不受任何限制。

此外，為了保證會議監督的有效性，《參議會組織條例》規定:“各級參議會開會時，各級行政及司法首長，均得列席，有發言權無表決權。”[2]162而“邊區縣參議員被選為政府委員者，不退出參議會，但討論關于其本身問題時，只有發言權無表決權”。[2]288-299

3.教育參議員認真履行監督職責。在邊區第一屆參議會閉幕會上，參議會即要求參議員要“幫助與檢查、督促各級政府的執行及其執行程度”，保證參議會的決定具體的實行。[2]181

邊區第二屆參議會第一次大會召開前，陜甘寧邊區政府發出《關于邊區參議會開會至各縣信》，強調每個議員要認清自己的責任，“邊區參議會是一件大事，到會的議員不是參加完會就完事，而是代表全邊區人民來決定邊區抗日救國的大計。因此，每個議員都必先有準備，‘心中有數’。”[2]228邊區政府主席林伯渠在大會致詞中誠懇地說：“希望參議員很坦白的指摘政府工作的缺點。”“只有在人民監督下政府才能把工作做好。我們不怕自我批評，也盼望各位勇于批評。”[2]240通過加強職責教育，提高了議員監督的意識，在邊區第二屆參議會第一次大會上參議員“以無拘束，無成見，無強制，無私情的精神，批評了政府的工作，指出了政府許多的缺點”。[2]364副議長謝覺哉會后發表文章囑托邊區參議員：“除盡個人應盡義務外，還應經常把所看到的：如公務人員溺職或執行不力，民眾中有何疾苦與隱情，民眾中有何新的意見，隨時告訴邊區參議會常駐會以便通過政府使之實現。”[2]653-654

四、參議會自身建設的理論與實踐

1.指導幫助參議員提出高質量的議案，提高參議會大會效能。邊區第二屆參議會第一次大會通過了四百余件具體的提案，顯示了參議員及各團體參政議政的熱情和積極性。但是，由于缺乏指導，提案“未能集中在幾個中心問題上布置、展開討論。以致提案多而亂，浪費時間精力”。[2]380為提高議案質量，在邊區第三屆參議會第一次大會召開之前，《解放日報》為此發表社論，指出“大會的提案，應該是大的，有原則性的”，“不要提的太零碎。要根據事實，切合老百姓需要的提案，通過了，便能按著行得通”。對那些“標語式的提案，或陳義過高為現政府力所不能及的提案”，“不要隨便通過”，“一切議案，一定要經小組及大會詳細研究，使得議員代表真能了解透徹，印象甚深。因此，提案不要多。”[2]390由于對議員提出議案作了具體的指導，在邊區第三屆參議會第一次大會上，議員們不僅對政府工作報告作了審慎周詳的討論，而且“對于自己的每一提案，亦采取十分認真的態度，分別輕重緩急、斟酌具體情況，探討出切實的辦法，務期一定能夠實行”。[2]632提出具體切實可行的議案，有利于增強參議會和政府的權威。

2.保障非黨議員和群眾議員發言權。參議會能否充分發揚民主，代表能否暢所欲言，決定著大會的質量。中共和邊區參議會突出強調了以下兩點：一是要保障非黨參議員的發言權。邊區參議會在第二屆換屆選舉時實行了“三三制”原則，黨員議員只占了三分之一，所以如何讓非黨議員充分行使權利，發表自己的意見，非常關鍵。在第二屆參議會第一次大會開幕時，毛澤東在會上發表演說，即要求“共產黨員必須傾聽黨外人士的意見，給別人以說話的機會”。[5]809林伯渠在關于陜甘寧邊區第三屆參議會的籌備講話中，也要求在參議會上對非黨參議員的批評，“應該采取歡迎的態度，不應掣肘他，而要啟發他，幫助他，在參議員分組討論的時候，要他們有話說，假使兩百人只有政府工作報告和黨員講話，非黨員就不講話，那像什么呢？”[2]391二是要給予群眾議員更多的發言機會。在參議會中，由于官員議員自身地位的優勢，他們往往掌握著話語權，而群眾議員的發言機會就顯得比較少，不利于各方意見的充分表達，為此，《解放日報》發表社論，要求在邊區第二屆第二次大會上“不讓小組會及大會上的發言人多數屬于官方的干部及少數名流人物，而要使得純百姓議員代表無話不說無意見不講，一變去年干部發言占多數的偏向。”[2]302給議員平等的話語權，有利于調動群眾議員的積極性，政府得到更多真實情況的反映，從而提高大會審議質量。

3.要按期開會。雖然《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》明確規定了各級參議會的會期，由于時局的影響和民主意識的淡薄，“縣邊區參議會差不多都未能按期開會，甚至條例上規定了的常務委員會也‘只聞其名，不見其會’。民眾忘記了他們還有代表機關，政府也似乎忘記了有事要去問問他的主人——民意機關。”久不開會，造成參議會名存實亡。謝覺哉強調，“如果久不開會，那人民新的意見，無由反映，政府的缺點，不能立時糾正，這對于民主發揚，是有妨礙的。”“這是對民主政治怠工，不可容許。”[2]678因此，“縣與邊區參議會，最好是能按期開會。”[2]642

4.健強常務委員會。由于各方面因素的影響，各級參議會很難做到按期開會，副議長謝覺哉指出，邊區各級參議會代表人民來議事管事，但“議事管事，是不可中斷的；而參議會大會，卻不能常開。從這個大會到那個大會的中間，必須有個機關，代表大會執行任務——這就是邊區、縣參議會的常駐委員會”。在縣與邊區參議會不能按期開會的情況下，他呼吁必須“要健強他的常務委員會”。[2]6431941年11月第二屆參議會第一次大會修訂各級參議會組織條例，明確規定了邊區及縣參議會常駐委員會的設置及其職權。

為避免常駐會“坐而論道”，脫離民眾，謝覺哉提出，各級常駐委員會、各級參議員要經常取得聯系。“這樣，一方面：常駐會經常有新的人民意見反映；另一方面，各級參議會或常駐會互相了解工作，能取得幫助和改進的效果。”[2]657為保證常駐會工作的正常開展，謝覺哉提出常駐會不僅要有獨立機關，而且“至少須有一個以上不兼職的常駐議員”，除此之外，“會內應有辦事的職員，可能的話，須請專門人才，幫助常委做各種研究與調查工作”。[2]658-659設置專職常駐議員，能保證他們專心致志、集中精力地做好參議會工作，更好地發揮常駐會的功能，也有利于提高參議會的地位，而專門人才的加入也有助于提高常駐會議事質量。

5.精減參議員數量，體現民主與效率的統一。代表機構的廣泛性關系到代表機構的民主性，但代表數量多少是有限度的。這個限度的原則就是必須便于召開會議、充分討論問題和決定問題。如果代表人數多得不便于開會討論、決定問題時，那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了。因此，議員數量的合理化是代議機構自身建設的重要一環。

由于經驗不足，陜甘寧邊區在1937年11月選舉邊區參議會“議員數達五百有奇”。[2]791938年9月邊區政府考慮到“因參加前方抗戰，事實上不能到會者有之，因他種原因流動或出缺而不能到會者有之，若依原有議員召集會議，誠恐到會者不足法定人數，為了消除是項顧慮起見，特決定舉行復選，由原有議員開復選會議，復選半數為出席邊區議會之議員”。[2]79即把參加邊區第一屆參議會的議員由500余人縮減為250余人。出席邊區第二屆參議會的議員亦有250余人。但這些議員數量也給會議的召集帶來困難，謝覺哉在邊區第二屆參議會第二次大會上的報告中提出，“為使選舉辦理得更好，提議選舉條例酌加修改。例如各級參議會議員名額，應當減少，便于開會。過去許多參議會未能如期開會，議員名額太多，是其一個原因。”[2]449此次大會修正了《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，大幅度提高了居民數和議員的選舉名額比例，第三屆參議會參議員的名額即減少為170人。

五、余論

中國共產黨在陜北經濟文化發展都較落后的情況下，實踐了生動活潑的特色民主，但是由于缺乏經驗，又處于戰時環境中，議會制度的理論并不是十分完善的，有的規定過于籠統原則，缺乏可操作性，如，選民對參議員的罷免監督僅規定為“各級參議員在任期內如不稱職的，得由該級議員選舉之法定人數十分之一以上選民提議，經由該選舉單位投票罷免之”。而對何謂“不稱職”，沒有作出明確的規定。再者，有些規定甚至混淆了黨、政府與參議會的職能,如規定“下級參議會決定之案件，有不當時，同級政府受上級政府或上級參議會之指示，得停止執行”,[2]120這一規定“在一定程度上賦予了政府對下級參議會的領導權與監督權，混淆了代議機構與行政監督的職權范圍”。[6]還有的規定過于理想化，脫離了邊區實際和當時的環境，如邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定，邊區和縣的參議會議員的任期都為一年，鄉參議會議員為半年。雖然第二屆參議會通過的參議會組織條例又改為邊區參議員任期為三年、縣參議員二年、鄉參議員一年，但即使這樣，也仍然難以實行，每屆參議員的任期都遠遠超過規定。

雖然抗戰時期中國共產黨的議會制度理論并不十分完美，實踐中也并不十分完善，但中國共產黨把馬克思主義民主理論與中國實際、邊區的實際結合起來，實事求是，勇于探索，提出了許多富有創見性的議會制度思想，豐富了中國共產黨民主理論，為邊區民主發展提供了重要的理論指導，促進了陜甘寧邊區民主政權建設，其對今天進一步完善人民代表大會制度、發展人民民主不無重大的借鑒與啟迪價值。參考文獻：

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[3]毛澤東選集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[4][美]威爾遜.國會政體[M].北京：商務印書館,1986年.

[5]毛澤東選集（第三卷）[M].北京：人民出版社,1991.

[6]韓裕慶.論抗戰時期陜甘寧邊區參議會監督制度體系[J].學術論壇，2006，(6）.

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A

1002-7408（2011）02-0064-03

徐振光（1968-），男，山東臨沂人，中共閘北區委黨校副教授，博士，研究方向：當代中國政治制度、黨史黨建。

[責任編輯：閆生金]