城市流動人口的參與式社區管理

高春鳳

（北京建筑工程學院文法學院，北京100044）

城市流動人口的參與式社區管理

高春鳳

（北京建筑工程學院文法學院，北京100044）

流動人口群體由于其自身的特殊性一直是城市人口管理的難點。城市化的發展以及和諧社區構建的社會背景凸現探討流動人口管理有效途徑的重要意義。要解決這一社會難題，應從流動人口城市社區融入的視角出發，積極探索通過流動人口主體介入、社區管理決策和過程介入以及互助合作參與等形式構建社區流動人口的參與式管理模式。

城市社區；流動人口；參與式社區管理；社區融入

在加速城市化發展以及城鄉一體化背景下，越來越多的農村人口進入城市，他們作為城市建設和生活不可或缺的群體最終轉變為市民是一個必然趨勢。但由于種種原因，30年過去了，中國的流動人口仍然是城市的一類特殊群體：盡管他們居住、生活在城市，但身份、文化以及心理層面上并不屬于城市，流動人口城市融入仍然面臨重重困難。有學者提出：“農民工融入城市社區這種再社會化過程可以超越戶籍的外在屏障而融入于生活方式之中……農民工融入了城市社區就是融入了城市。”[1]即流動人口作為行動主體通過日常生活中融入社區的行為構建相比于制度建設同樣重要。為了解流動人口融入城市社區的狀況，我們對北京地區50個居委會進行了關于流動人口管理問題的訪談。調研社區情況，城鄉結合部的社區有9個，其中當地居民與流動人口最高比例為1：6.3，最低為18.7：1。流動人口職業集中在工業、建筑、保安、理發店、餐館、批發市場、家政服務等；城區內混合居住的社區有41個，其中當地居民與流動人口最高比例為2.7：1，最低為9：1，流動人口職業集中在批發和零售等銷售業，飯店和理發店等服務業，公司員工、保潔、保安等。本研究試圖通過調研社區層面對流動人口的管理方式，探討流動人口城市社區融入的路徑。

一、城市社區流動人口管理存在的問題

1.傳統人口管理的慣性使流動人口失依。調查結果表明，大約90%的社區在流動人口管理方面遵從街道的指令，并沒有根據社區流動人口特點進行活動安排；只有10%的社區根據流動人口特點安排一些活動，但由于社區人力、物力以及財力等資源有限，往往力不從心。事實上，主要依靠以政府為中心自上而下的傳統人口管理方式已經難以適應不斷變化的人口情況。城市街道辦事處作為一級“準政府”在城市社區建設中起著非常重要的作用，居民委員會作為社區的直接管理機構仍然是另一種形式的政府權力延伸機構。居委會的工作一直以來是以貫徹上級的指令為主，這種工作狀態成為一種習慣性的路徑依賴，在流動人口管理上也完全依靠街道。首先表現在流動人口管理中按照政府或者街道的安排完成任務，如進行“居住登記”、“三證的辦理”、“計劃生育”、社區安全以及衛生檢查等，屬典型的自上而下的社會治理傳統。社區工作中過分強調政府在流動人口管理中的作用，客觀上帶來了兩個消極后果：一是強化了社區居委會的政府職能，表現為主要依靠地方政府出臺各項流動人口管理政策，缺少依托社區為基礎的創新性管理；二是出現流動人口社區管理制度的缺位，流動人口脫離了戶籍所在地的制度管理，政府又沒有制定出關于流動人口流入地有效的管理制度，出現組織缺位或“無組織”狀態。同時，流入地社區又面臨著流動人口居住的復雜性、隱蔽性、流動性以及分散性等困境，管理難度加大，從而造成管理制度上的真空。

2.隔離性管理使流動人口成為永遠的外來者。流動人口的隔離性管理是目前流動人口管理的另一個問題表現。行政化色彩濃厚的“單位化社區”，致使社區外的人口很難融入其中，城市社區服務管理對象當然是本社區居民。隨著流動人口的增加，城市社區正在從傳統的單位制住房模式轉變為社區型住房模式，從傳統的、較少流動的封閉性社區發展成為開放的、流動性的社區。但傳統的社區管理服務思路很難將流動到城市社區的流動人口視為當地居民。在對“是否思考過將流動人口作為社區的服務對象”進行訪談時，94%的社區回答從未思考過這個問題，都是按照上級的要求辦事。只有6%的社區談到“在過年時對未回老家的流動人口進行慰問”以及“舉辦活動時允許他們參加”。但并沒有把流動人口正式納入到社區管理中。相關社區的研究也發現，農民工在社區管理工作中常被定位為“外來者”而被加以區別對待和防范管理。[2]

3.防范式管理模式阻礙流動人口融入城市。在訪談中問及“社區管理者與社區流動人口的接觸內容有哪些”，86%的社區回答對外來人口只進行居住登記、計劃生育管理以及暫住證辦理。14%的社區表明除上述內容外，還進行入戶走訪，提供技能培訓信息以及幫助流動人口子女找學校。也有社區認為“對流動人口除了相應的管理外不需要為他們提供其他幫助”。另外，在問及“對流動人口的看法”時，62%的社區認為應該加大流動人口的治安管理力度，因為流動人口增多給當地居民帶來不安全感。改革開放以來北京市流動人口服務管理發展經歷了四個階段：嚴格戶籍管理階段、暫住證管理階段、系統證件管理階段以及現階段的調整轉型階段。[3]傳統流動人口社區管理的邏輯一直以維護城市社會治安與控制人口規模為主要內容，“防范式”成為主要的管理模式。但防范控制型管理是在“問題情境”的倒逼下所被迫采取的一種被動應對式的管理模式。[4]以防范式為主的單一性管理視角所帶來的消極后果有二：一是流動人口群體難以改變的過客心理。防范式管理將流動人口貼上了“農民”、“入侵者”、“越軌者”以及流動者自我構建的“外來者”標簽。這些標簽的標定使生活在同一地域的兩大群體難以進行社會整合，表現在社區管理中出現不配合、消極抵抗甚至出現違法犯罪現象。二是流動人口缺乏社區支持從而缺少社區認同感。流動人口離開家鄉致使原有的社會支持解體，但在城市社區又由于自身的消極評價以及社區居民的排斥等原因難以構建新的社會支持系統，只能繼續以血緣、地緣和同為不屬于城市居民身份認同的內卷化和封閉性的交往方式。同時，以戶籍為管理依據的制度又使流動人口制度性支持缺失，從而致使流動人口缺少社區認同感。

上述有關流動人口管理的傳統措施在流動人口強烈的流動意愿和就業需求之下所取得的效果都是有限的，城市流動人口管理問題至今沒有找到一個有效的解決方案。城市化發展的要求、和諧社區構建的提出、流動人口城市生活融入的目標以及以人為本的現代管理思潮，要求不再將流動人口視為城市生活中被防范的對象，而應作為城市社區服務、參與社區管理以及社區建設的主體。由此可見，傳統的流動人口管理制度已經不能適應新時期經濟社會發展的需要，必然被新的社會管理方式所取代。在新的社會背景和目標要求下，流動人口參與式社區管理成為流動人口城市管理實踐的新課題。

二、基于流動人口的參與式社區管理

流動人口難以融入城市社區的障礙因素既有自身因素（如流動人口普遍素質較低以及在交往互動中所形成的自卑心理），也有社會因素（戶籍制度的身份標簽、城市居民的隔閡與偏見、城市社區的防范式管理等），而參與式社區管理正是克服這些因素的一條有效路徑，其管理邏輯為：通過引導流動人口參與城市社區管理，可以幫助流動人口熟悉所生活的社區，在參與實踐中學習城市社區生活的各種規范，培養流動人口的各種城市生活的能力，樹立自信心，改變過客心理，變被動管理為主動參與，增加社區認同感，實現社區在城市生活中的各項功能；同時，包括流動人口在內的所有社區居民均作為和諧社區構建的社會基礎，通過多元化社區管理的參與，可以創設互動合作平臺，消除偏見和歧視，改變流動人口的內卷化交往現狀，將外在的強制管理變為內在的自我約束機制。

1.流動人口作為社區管理多元主體之一的參與式介入。“參與”式管理，強調的是尊重差異，平等協商。流動人口參與社區管理是指流動人口本著公共精神參與社區事務，從而推動社區發展和流動人口自身的全面發展。作為社區主體的流動人口參與社區管理是新形勢下流動人口管理方式的重要變革，包括兩個含義：一是社區管理者和社區當地居民轉變傳統的流動人口社區管理觀念，允許流動人口作為社區建設主體在社區管理活動和管理項目中的介入，通過充分聽取社區中流動人口的意見和放大流動人口在社區建設中的聲音，賦予他們社區管理和建設中參與的權利。讓流動人口了解參與并學會參與是管理思維的革命。二是強調流動人口在社區管理中的責任和貢獻力量。流動人口參與社區管理在強調流動人口作為管理主體的同時，也要求流動人口作為社區生活主體，主動參與社區發展管理，并對所參與的社區管理項目具有主動性以及責任感，同時，還要在參與過程中運用知識和能力做出自己的貢獻和努力。

2.流動人口參與社區管理決策和過程的介入。現有的針對流動人口城市社區管理內容包括三個方面：一是流動人口一些日常事務的管理，如基本信息登記、證件的發放檢查及管理費的收取；二是一些專項管理內容，如房屋出租管理、治安維護、市容市貌維護、衛生防疫、計劃生育等；三是一些服務性的社區管理工作，如辦證咨詢服務、房屋出租信息服務、用工招聘信息服務、計劃生育服務、衛生防疫、醫療保健服務以及法律咨詢服務等。上述管理和服務的內容主要是基于自上而下管理思路對流動人口的防范式管理和維護社會穩定與秩序為主的設定。同時，面對當前流動群體數量的激增、管理人員的不足、管理制度和政策的滯后，流動人口的管理面臨著管理的巨大成本和困難。流動人口參與社區管理決策和過程的介入旨在打破原有的管理思路，由當地居民、居委會以及流動人口共同協商，針對社區建設和管理中所面臨的問題，重新構建流動人口社區管理的內容和模式，這其中亦包括基于流動人口社區生活需求的社區服務。作為社區管理者的居委會可以通過邀請社區居住的流動人口精英、流動人口組織以及當地社區居民，針對社區資源的利用和建設、社區管理的相關內容以及流動人口需求評估等社區問題進行討論，形成由社區主體參與決策并做出選擇的高度介入社區協商和管理形式，因為只有自己最了解自身在社區生活和管理中所面臨的問題和需求，也只有通過溝通和交流才能達成共識。

3.以互助合作的參與模式構建新型的社區管理。流動人口作為一個龐大的群體入住到城市的各個生活社區，對城市居民群體來說，無疑打破了其原來的社會生活秩序，帶來了種種不適應和不安全感，并且，流動人口作為一批特殊群體，其分散性、頻繁的流動性、較強的隱蔽性以及兩大群體的相互隔離、互不認同以及不能和諧共處等均給社區管理帶來諸多挑戰。以往“兩級政府、三級管理、四級網絡”這一傳統的、單一的行政化和單位化的自上而下社區管理體制很難適應現代較為復雜的混居社區類型以及“以人為本”和諧社會構建的新型社會管理目標。而當地居民缺少對流動人口的正確認識以及流動人口缺少心理歸屬和社區認同是社區管理的關鍵。因此社區人口管理應該從對流動人口防范式、規制式的管理向互助式、參與式的現代管理模式轉變。在流動人口的社區管理中可以運用專業化、職業化的社會工作方法，在現有社區管理制度滯后的情況下，另辟蹊徑，通過動員資源協助社區創設各類有流動人口參與管理的社區服務機構，不僅為包括流動人口在內的社區居民提供各種社區服務，而且也可以通過與當地居民一同工作而完成流動人口的再社會化，同時也可以協助社區管理部門發現和培育流動人口中的精英或者創建流動人口參與社區管理的組織，由精英或組織帶動和動員或代表社區內流動人口成員參與社區公共事務，為流動人口參與城市社區管理提供途徑。通過與當地居民互助合作以及共同參與社區建設培養流動人口的社區主體意識、責任意識、合作意識以及實現社區建設和管理的利益分享，建立多元化的、互構共建的社區管理模式。

三、結論

建立在尊重差異、平等協商以及伙伴關系基礎上的有流動人口參與的社區管理，對一直處于城市政治和文化生活邊緣的流動人口群體來說，在樹立自信和建立自尊、改變城市生活中漠視參與的過客心理、參與活動中培養流動人口自身能力和素質、分享城市建設成果以及改變城市生活中內卷化的社會交往模式等方面具有重要的意義。我們應積極創造條件，推動并實施流動人口作為社區管理多元主體之一的參與式介入、參與社區管理決策和過程的介入以及互助合作參與等形式，積極創造城市社區流動人口的參與管理模式。

[1]時立榮.透過社區看農民工的城市融入問題[J].新視野，2005，（4）,

[2]卜長莉.社區沖突和社區建設[M].北京：社會科學文獻出版社，2009,（6）：338.

[3]張真理.北京市流動人口服務管理史略(1978—2008) [J].蘭州學刊，2009,（7）.

[4]徐偉明.城市流動人口管理模式的演變與前瞻——基于國家與社會關系的視角[J].湖南行政學院學報，2009,（4）.

[5]宋健，何蕾.中國城市流動人口管理的困境與探索[J].人口研究，2008,（9）.

C916

A

1002-7408（2011）04-0041-03

北京建筑工程學院科研基金項目“流動人口城市社區融入問題研究”（100901909）。

高春鳳（1971-），女，吉林通化人，北京建筑工程學院文法學院副教授，管理學博士，研究方向：社區發展與管理。

[責任編輯：閆生金]