城市化加速期流動人口管理探略

肖 飛

（贛州市委維穩辦，江西贛州341000）

城市化加速期流動人口管理探略

肖 飛

（贛州市委維穩辦，江西贛州341000）

人口流動是城市化加速期的必然現象，搞好流動人口管理是加強和創新社會管理的重要內容。加強流動人口管理必須創新理念、健全機制、改進方法、完善服務、強化保障。

城市化加速期；社會管理；流動人口管理；以人為本；完善機制

人口管理是社會管理的基礎，加強流動人口管理和服務是實現社會管理目標任務的重要保證。黨的十七大報告明確提出要“加強流動人口服務和管理”；十七屆中央政治局第三十六次會議專題研究加強和創新社會管理問題，特別強調要加強流動人口和特殊人群服務管理。隨著城市化的加速發展，人口流動將變得更加頻繁，各級黨委政府應把加強和創新流動人口管理擺到重要的議事日程上來，做到常態化、實現長效化。

一、當前流動人口的基本現狀和特點

人口流動是伴隨工業化、城市化的必然過程，人口流動增多是經濟和社會發展到一定階段的重要特征。我國正處在經濟迅速發展時期，市場配置的經濟運行規律必然要求勞動力等生產要素在產業間和地區間進行一定流動。隨著改革開放的不斷深入和城市化進程的不斷推進，流動人口正在發生許多新的變化：

1.人口總量劇增，絕對比例上升。人口流動是經濟社會發展的必然產物，流動人口增多是城市化加速發展的一種必然現象。國家統計局公布的數據表明，在2010年的大陸31個省、自治區、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為261386075人，同2000年第五次全國人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加116995327人，增長81.03%。流動人口在國家總人口的比例也呈高速增長趨勢，2000年，流動人口占總人口的10%，而2010年，將近20%。有些經濟發達地區外來人口已大大超過了本地常住人口，出現流動人口與本地人口嚴重倒掛現象，如，廣東省深圳市流動人口高達82%，有資料表明，該省的東莞市流動人口所占比例也在80%以上。

2.流向趨向廣泛，成員以青壯年為主。人口流動主要由內陸、邊遠地區向沿海、沿江、沿主要交通線地區聚集，并出現流向以省會城市為中心的態勢。隨著全國城市化進程的整體提速，流動人口分布開始形成以東部沿海城市帶為重心，以內陸城市群為中軸，以西部中心城市為集聚點的流動人口分布格局；[1]流動人口多以青壯年為主，年齡大多在16歲至45歲之間。隨著上世紀80年代以后出生的人口在流動人口主體地位的不斷鞏固，“夫妻檔”不斷增多，家庭化趨勢日益明顯。而且，新生代農民工在融入城市后，社會保障和維權等方面的意識明顯增強。

3.流動頻率漸強，管理難度加大。生存和發展是人口流動的主要誘因。隨著信息化、工業化、城市化進程的加快，人口流動已遍及全國的每一個角落，而且，勞動者擇業與就業標準明顯發生變化，勞動者不僅會考慮工資福利多少，同時也會對工作時間、工作條件、住宿環境、交通是否方便等問題一一進行掂量，甚至還會考慮對家人的照顧等方面，人口流動頻率明顯加速。據報載，目前蘇州市每半年就有50%以上的務工人員流動走，暫住半年以下的54%，半年到一年的31%；廣東省出租屋內的外來人口幾乎一年之內發生一次流動。據東莞市有關部門介紹，該市流動人口流動更快，每季度就有25%至30%的人流動走了。外來人員流速的加快，給管理服務帶來了更大的難度。

4.低端就業偏多，責任意識偏弱。改革開放以來，我國流動人口的受教育水平不斷提高，平均受教育年限明顯見漲，但絕大多數流動人員仍在高中（中專）文化以下，初中以下文化程度仍是流動人員的主體，如在浙江的流動人口中，小學及以下占17%、初中57%、高中20%。[2]流動人口低學歷、低教育水平的素質結構，決定了他們中的絕大多數只能從事一些重體力、低收入，甚至是高危險、低保障的工作，[3]32這種付出與回報不對等的現實境遇，在他們與城市之間樹起一道情感鴻溝，很難讓他們融入當地社會。他們多是城市發展史上的匆匆過客，沒有親和力，缺乏認同感，社會責任感淡漠，加之本地居民還不同程度上對外來人員有一種拒絕、排斥現象，加劇了其由于社會地位巨大差距所養成的淡漠心理，加上流入地政府對外來人員缺乏公平的社會保障，使他們不能受到政府同等對待與服務，因而難免因對城市缺乏歸屬感而減弱對于城市的責任意識。

5.刑事涉案面廣，“兩頭在外”明顯。流動人口進入城市后，地域的轉變意味著原提供生存保障的社會支持網的斷裂，加之自身的就業低競爭力，使其在城市的生存發展易受威脅，如果缺乏一定的心理疏導和有效的法律保護，極易遭受“人生挫折”。有統計顯示，北京市70%的犯罪是外來人口，違法犯罪被侵害人中有70%是外地人口，流動人口大省廣東省70%以上的刑事犯罪嫌疑人和被侵害人都涉及流動人口。在外來人口占主體的廣東省東莞市，近年發生的刑事案件，無論是犯罪嫌疑人，還是刑事被害人，均占其中總數的90%以上，違法犯罪和被侵害對象“兩頭在外”現象非常明顯，而且主體更加趨向多元。

二、我國城市化進程中流動人口管理的不足與表現

我國黨和政府歷來重視人口管理工作，但同時我們也看到，目前我國人口管理領域存在的問題仍然不少，特別是流動人口管理仍有許多方面亟待改進和加強，突出反映在以下幾個方面：

1.觀念的排斥性。盡管經過改革開放的洗禮，大多數人都已充分認識到，流動人口大量涌向城市是城市化進程中的必然現象，流動人口是城市建設和發展的不可或缺力量，是構建社會主義和諧社會的重要依靠力量。但由于受傳統狹隘思想的影響，一些地方黨委政府仍然錯誤地把流動人口看作是城市經濟社會發展中的“邊緣群體”、“流浪群體”、“敏感群體”、“問題群體”，有意無意地設置“城市門檻”，在事實上導致流動人口長期受著社會、文化、制度上的歧視，處于社會邊緣化狀態。與此同時，一些流入地城市居民對外來人員也仍停留在感性認識上，在“高人一等”的心理驅動下，總是有意無意地給外來人員生產生活制造障礙，在一定程度上加劇了外來人員與城市社會和城市居民的沖突，對社會治安穩定形成沖擊。

2.制度的二元性。改革開放30多年來，我國除經濟體制改革取得重大突破之外，其他許多制度層面的改革并未達到預期目標，原有的社會管理制度特別是戶籍管理制度已經逐步成為人口流動的阻力。近年來，盡管全國各地加大了戶籍制度的改革步伐，但尚未實現根本性的突破，現行體制中的以戶籍為基礎的各種制度安排基本沒有改變，特別突出的是在社會保障體系方面，以戶口定身份的規則沒有發生根本性變化,[3]農村居民流動到城市享受不到養老保險、失業保險、醫療保險等方面的社會保險制度待遇。而且，跨城鄉、跨地區的社會保障制度還沒有銜接好。此外，諸如勞動就業制度、人事制度、教育制度、財政制度、住房制度、生育制度等等，都還存在城鄉二元的特點，是人口流動的障礙。[4]

3.資源的分割性。加強人的管理是社會管理的最基本的內容，也是最核心的內容，最需做好也最難做好的工作。流動人口管理涵蓋內容廣、涉及部門多，統計、公安、民政、工商、稅務、衛生、教育、人力資源和社會保障、住房和城鄉建設、人口和計劃生育等諸多部門都在一定法定權限內行使流動人口的管理和服務職能，他們分屬不同行政系統，具有自己獨立的信息網絡和機構隊伍。盡管目前各地相繼建立了部門合作機制，但由于沒有統一規劃，公共資源不能充分共享，存在重復建設、資源浪費的現象；就是同一系統，由于流入地和流出地缺乏溝通和協作，沒有形成信息共享機制，信息無法實現互通互聯、深度運用。既浪費了資源，也增加了成本，甚至產生內耗；既增加了基層負擔，也導致服務和管理不到位，使流動人口的各種需求未能得到有效滿足，合法權益未能得到有效維護。

4.政策的自利性。政策是一定組織在特定情境中，為實現既定目標而制定的行動方案或行為準則，包括行政規定、行政命令、領導人口頭指示或書面的批示、政府大型規劃、具體行動計劃及相關策略，等等，目前最為常見的就是各級黨委政府的紅頭文件，這些紅頭文件涵蓋社會管理的方方面面，在一定程度上可能決定公民的生老病死。盡管黨中央一再強調我們要加快建立社會主義法治國家，但由于中國歷史文化根深蒂固，目前不少地方領導干部的“山頭意識”仍然嚴重，紅頭文件效力常常超過國家法律效力，流動人口的管理往往依據的不是國家的法律法規，而是地方的紅頭文件，即地方的政策規章。由于紅頭文件多是地方黨政主官的意志體現，其出臺主要目的是如何確保本地區、本部門利益的最大化，具有利益的選擇性、目標的指向性、行為的排他性，本位意識、自利意識明顯，當流動人員的利益與當地利益發生沖突時，政策更多地保護當地利益，而犧牲流動人員的利益。

5.法規的滯后性。在中國特色社會主義法律體系已經形成，全黨全國致力于全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家的新形勢下，加強和創新流動人口管理，必須牢固樹立依法管理的理念，做到有法可依、有法必依。然而，盡管改革開放以來我國的法制建設取得了長足進步，但人口管理的立法工作依然滯后于時代的發展。如目前仍在實行的《中華人民共和國戶口登記條例》于1958年1月9日公布實施，其規范的許多內容都與當今的經濟社會發展不相適應，但它卻是當今公安機關進行戶口登記最為基本的法律依據，現行流動人口管理的法律法規大多為上世紀90年代早、中期制定，以管控人為主要目標，多為限制性規定，而且，流動人口的管理法規又多以地方性法規、地方政府規章出現，內容也多是對外地流入本地的人口規范約束，對本地人口外流到其他地方工作和居住沒有制定相應的管理依據，使流入與流出管理嚴重脫節，給流動人口管理工作增加了困難。

三、加強和改進流動人口管理的對策建議

人口流動是工業化、城鎮化進程中的必然現象，是經濟社會發展與進步的外在表現。我國的城市化率已由2000年的36.09%上升為2010年的49.68%。隨著各地城市化率的不斷提升，流動人口規模仍將不斷壯大，加強和創新流動人口管理已是勢在必行。

1.創新理念。一是樹立以人為本、服務為先的理念。變“管”字當頭為服務為先，把管理與服務有機統一起來，努力寓管理于服務之中，在服務中實施管理，在管理中體現服務，堅持把人民群眾的呼聲作為第一信號，把人民群眾需求作為第一選擇，把人民群眾的滿意作為第一標準，最大限度提升人民群眾幸福感，使流動人員能夠自覺接受管理，主動配合管理，積極參與管理。二是樹立開放包容、公平對待的理念。克服傳統的以控制為主的管理模式，樹立開放、包容的政治態度，尊重和維護流動人口的合法權益，把流動人口納入實有人口管理服務范疇，努力使他們享有與本地居民同等的權利和義務，最大限度解決流動人口歸屬感，讓他們都能參與到當地社會經濟發展的進程中，共享共建社會經濟發展成果，在城市生活中找到自己的精神家園。三是樹立依法管理、綜合施策的理念。加強法治理念教育，堅持依法行政、公正司法，真正依法調整社會關系、規范社會行為、查處違法犯罪活動，維護群眾合法權益，維護社會和諧穩定。加強法制宣傳教育，樹立依法辦事、守法光榮的風尚，引導群眾理性合法表達利益訴求。同時，要綜合運用經濟、行政、道德、心理、輿論等手段，規范社會行為，協調社會關系，減少社會問題，化解社會矛盾，保持社會穩定。

2.完善機制。一是建立適應市場經濟體制的服務管理運行機制。重點加強勞動力市場的規范管理，包括對勞動力市場秩序的監管，對流動人口就業人員的基礎管理，對勞動部門主管的職業介紹中介服務機構管理，對流動人口就業技能的培訓，形成統一、開放、競爭、有序的外來勞動力市場，引導流動人口合理、有序流動。二是建立跨部門、跨系統、跨地區合作的服務管理協作機制。堅持統一協調、分工負責、條塊結合、以塊為主的工作原則，構建市、縣、鄉、村四級信息互享、責任互動的工作網絡，形成黨委統一領導、政府依法行政、上下互相聯動、部門齊抓共管的工作格局，通過聯調、聯防、聯處、聯治、聯創，共同解決流動人口管理和服務工作的各種問題。三是建立方便流動人口自由流動的流入地與流出地雙向管理機制。建立區域協作機制，構建網絡互動平臺，明確協作雙方權利義務，實行定期聯系溝通制度，通過定期互通信息，定期研判形勢，確保協作雙方及時掌握流動人員動向去向，實現流動人員管理服務無縫對接。建立警務協作機制，有條件的地方可以聘請流出地公安機關民警到流入地協助管理流動人口，充分發揮外省籍民警人緣相親、地緣相近、語言相通的優勢，有效做好當地流動人口服務管理工作。

3.改進方法。一是以證管人。按照“人來登記、人走注銷，不間斷、全覆蓋”的原則，采取“旅店式”管理方法，對年滿16周歲、暫住1個月以上的流動人口進行登記辦證，并完善各項服務，以此提高流動人口主動配合和參與服務管理工作的積極性。二是以房管人。按照“誰出租、誰負責”的原則，全面實行房屋租賃登記備案制度，落實房屋出租人、承租人的相關責任，對不落實責任的房主依法進行治安問責。三是以業管人。按照“誰用工、誰負責”的原則，嚴格落實用工單位報送信息制，做到“用人登記、人走銷戶，定期統計、及時上報”，及時掌握流動人口的動態去向。四是以警管人。依托社區和農村警務室，實施跟蹤管理、即時管理，做到底數清、情況明，行知去向、動知軌跡。五是以網管人。充分利用網絡信息工作平臺，按照“誰錄入、誰負責”的原則，不斷強化流動人口的信息采集、錄入、糾錯、更新工作，保證流動人口管理的準確性、鮮活性。六是以人管人。充分整合居委會、村委會以及轄區企事業單位等基層組織的綜治維穩力量，不斷發揮治保主任、中心戶長、暫住人口協管員、流動人口戶管員的主觀能動作用，并按照“屬地管理”原則,加強流動人口重點人員的管控，確保重點人員不失控。

4.強化服務。一是提供均等化服務。以公民享受基本公共服務的機會和結果均等為準則，把實有人口列為服務管理對象，完善流動人口信息平臺建設，加強流動人口信息管理，逐步推廣流動人口均等化服務，努力實現同城同權、同等保障、同等服務。二是實施吸納型服務。突出服務理念，積極解決與流動人口利益密切相關的子女教育、就業、住房、養老和醫療等問題，凡登記辦證人員，憑證可以享受同本地居民一樣的公共服務，在社保、醫療、計劃生育、子女入學、就業培訓、法律援助等方面予以優先考慮。三是推行獎勵性服務。本著物質獎勵和精神鼓勵相結合的方針，著眼消除人口流動障礙，根據城市總體發展規劃，探索流動人口入戶管理辦法，對為當地經濟發展、社會穩定、事業進步做出突出成績的流動人口給予相應的入戶獎勵，以激發、促進他們為國家為社會為集體為家庭更加勤奮工作和辛勤勞動。四是滿足自治式服務。根據流動人口自主管理愿望，按照不同行業、地域、來源地建立外來人員自治組織，由公安、工商、計生、民政、勞動等部門做好相關培訓管理和關愛服務工作，注重發揮黨員、團員的作用，讓外來人員真正感受到能夠堂堂正正做人，揚眉吐氣做事，誠信守法就業，實現自身價值。

5.加強保障。一是組織保障。建立流動人口服務管理專門機構，實現黨委政府的統一領導和統籌協調。市、縣成立由政府主要領導任組長，分管領導任副組長，相關職能部門主要領導為成員的流動人口管理和服務領導小組，下設辦公室為日常辦事機構，具體負責流動人口管理和服務的日常事務；鄉鎮（街道）設流動人口管理和服務辦公室，由鄉鎮（街道）副職兼任辦公室主任，并配備專職工作人員；社區（村）設協管員或戶管員，負責流動人口的日常登記和檢查工作，確保服務管理工作在基層有人抓、有人管。二是經費保障。按照“分級管理、分級承擔”的原則，將流動人口管理工作經費列入社會建設經費，納入本級年度財政預算，實行經費單列。流動人口協管員、戶管員工資及日常辦公經費，由出租房屋稅收返還比例中解決，不足部分由財政統籌解決。三是法制保障。借鑒國外流動人口管理經驗，制定全國統一的流動人口管理法律、法規，明確流動人口入住城市、子女教育、社會保障、計劃生育、社會治安和享有政治權利等方面的權利和義務，確立流動人口權利與義務，并做到保障流動人口的合法權益，引導人口有序流動，促進人口合理分布。

[1]徐蕊，韓潔.報告顯示未來中國流動遷移人口將保持2億至3億規模[EB/OL].（2011-05-30）.[2011-05-30]http://news.xinhuanet.com/2011-05/30/c_13901731.htm.

[2]張申才.寓管理于服務 以服務完善管理 浙江省創新流動人口管理[EB/OL].(2011-05-06)[2011-05-08].http://zj.people.com.cn/GB/14569312.html.

[3]王鴻詩.廣東省流動人口結構與管理現狀及對策研究[J].廣州市公安管理干部學院學報，2008,（3）.

[3]熊光清.流動人口中政治排斥問題原因探析［J］.中國政治，2008,（6）.

[4]于學軍.中國流動人口服務管理面臨挑戰 制度二元性突出[EB/OL].(2008-10-23)[2010－01－01].http://www.china.com.cn/news/2008-10/23/content_16655407.htm.

D631.42

A

1002-7408（2011）12-0011-03

肖飛（1967-），男，江西興國人，中國行政管理學會、江西省警察協會會員，江西省警察協會警學理論特邀研究員,主要從事公共行政、社區警務和“三農”問題研究。

[責任編輯：閆生金]