機遇與挑戰：互聯網時代的政府管理

戴志國

(北京理工大學珠海學院，廣東珠海519085)

機遇與挑戰：互聯網時代的政府管理

戴志國

(北京理工大學珠海學院，廣東珠海519085)

隨著互聯網的快速發展，網絡在中國民眾的社會生活中扮演著越來越重要的角色。就政府管理而言，互聯網的發展既是機遇，也是挑戰。一方面，互聯網的發展為政府管理的民主化、科學化和高效化提供了前所未有的條件和便利；另一方面，信息安全、公共安全、網絡犯罪以及網絡強大的聚合效應都對政府管理構成了新挑戰。面對挑戰，各級政府要注意研究網絡社會的特點，重視網絡民意，積極推行社會事務的電子化管理，完善網絡法規建設。

互聯網；機遇與挑戰；政府管理；網絡法規建設；電子化管理

人類社會正處在以數字化、信息化為特征的互聯網時代，互聯網的快速發展已經成為當今世界不可阻擋的潮流。據第28次中國互聯網發展狀況調查統計，截至2011年6月底，中國網民人數已達到4.85億，互聯網普及率達到36.2%。[1]隨著網絡的日益普及，互聯網在中國民眾的社會生活中扮演著越來越重要的角色，“日益成為人們生活、工作、學習不可或缺的工具，正對社會生活的方方面面產生著深刻影響。”[2]互聯網時代，政府管理與網絡“結緣”，已是大勢所趨。然而，就政府管理而言，互聯網的發展既是一種機遇，同時也是一種挑戰，給政府管理帶來了新的課題。

一、互聯網發展對政府管理的積極意義

科學技術作為一種革命的力量，歷來是推動人類社會發展和文明進步的主要動力，基于信息技術之上的互聯網也不例外?；ヂ摼W的發展為政府管理的民主化、科學化和高效化提供了前所未有的條件和便利。主要表現在以下三個方面：

1.互聯網為政府管理創造了公正、民主的平臺。人類管理的實現形式會隨著科學技術的進步而不斷更新和完善。政府管理涉及政府與公民兩個方面，而互聯網在兩者之間搭起了一座民主、公正的平臺，在政府管理中發揮著越來越大的作用。

“互聯網天然具有自由、平等的功能”，“網絡是自由的世界，也是平等的世界?！盵3]互聯網是一個非中心化的信息系統，它可以跨越時空、地域、制度、文化等傳統社會的所有界限。在網絡空間里，由于沒有中心，特別是沒有一個權力中心，所以，在網上沒有“上級”和“領導”，沒有等級和特權，不存在現實生活中的“等級制度”?；ヂ摼W的這一特征，實質上使任何一個人在網絡空間里都是平等的，每個網民就是一個中心，擁有話語權，只要符合法律規定，都有充分表達自己意見的自由。話語權上的對等，塑造的正是民主和平等的社會，“ID平等勢將擴大為公民平等，網上權利勢將擴大為現實權利。”[4]在網絡社會里，個體的平等意識和權利意識得到了進一步增強。

互聯網為人們提供了相互交流、相互溝通、相互參與的互動平臺。它不僅改變了人類獲取信息的方式，也改變了傳遞和發布信息的方式，它強調大眾的參與和人與人之間的互動，改變了受眾的概念和關于受眾的理論。“互聯網迅猛發展為民主參與提供了先進的技術手段，開辟了民主參與的新渠道?！盵3]微博、博客、網絡社區、網絡論壇等民主平臺，使得每個網民面前都有一個話筒，都有“即時話語權”。每個有能力上網的人，都可以通過互聯網獲取信息、發表言論，對一些社會事件、公眾關注的社會熱點難點問題及時予以點評、點論、點批。網絡不僅僅是人民群眾自由表達言論的重要平臺，也成為民眾參與社會事務、討論社會事務的重要渠道，是政府與民眾溝通不可缺少的通道。

此外，網絡具有不受時空限制、傳播成本低廉、傳輸速度快捷等特點，無論身在何地，只要能夠上網，就能發表言論，探討問題，從而激發了公眾參與社會事務的興趣，提高了公眾參與政府管理的能力。

2.互聯網促進了政府管理組織的扁平化、一體化。從發達國家政府管理建設經驗來看，政府管理的科學化、高效化始終與改變政府管理的組織結構緊密相關。精干的政府管理組織，是實現政府管理科學化、高效化的重要環節?；ヂ摼W的集成性，改變了傳統的金字塔型的社會組織結構，打破了政府管理的層級制，減少了組織層級，促進了政府管理組織的扁平化、一體化發展，為提高政府管理的科學化和高效化創造了條件。互聯網的“最大的功能即體現為‘去科層化’”，“它與傳統媒體最大的不同在于其受到科層體制的規制最小，其獨立性較之傳統媒體更高。因而更能夠突破科層制的封鎖和壟斷，呈現真實而多樣的信息?！盵5]

互聯網的高效性、交互性和集成性，決定了政府管理信息不需要通過多層管理機構傳遞就可以實現公眾與政府管理者的互動。由于信息能夠在“條塊”之間順暢、交互流動，從而可以大大減少“政出多門”、“管理打架”的現象，“條條”和“塊塊”管理部門將日益走向一體化。不僅如此，“不同級別的政府部門(條與條之間，塊與塊之間)也更多使用互聯網進行辦公或進行內部溝通，這也大大改善了政府科層內部的信息溝通，同樣也使不同級別的政府之間的可觀察性大大提高?！盵2]政府管理的一體化使公民獲得公共服務的方式、數量和質量都會發生較大的改觀，從而可以提高政府管理的能力，增強政府管理的效率。

3.互聯網擴展了社會監督的廣度和深度。完善和擴展社會監督是提高政府管理水平的重要體現和保障，實現有效的社會監督是政府管理創新過程中一直探索的難題。就政府管理而言，人民群眾不只是簡單的被管理者，也是政府管理的主體，全體民眾的積極參與是政府管理成功的關鍵。傳統的社會監督基本上是一種間接監督，加之體制缺陷以及各種非正常因素的干擾，監督效力比較有限?；ヂ摼W技術的發展創造了全新的網絡監督模式?；ヂ摼W提供了一種更為直接、快捷的監督渠道，擴展了公民監督的廣度和深度，使公民能充分發揮其民主監督的主體地位。據統計，超過60%的網民對政府發揮互聯網的監督作用予以積極評價，認為這是中國社會民主與進步的體現。[2]

近年來，從深圳海事局黨組書記林嘉祥在酒店借酒撒瘋，被網友“搜索”出身份遭免官，到上?！搬烎~執法”事件中上海閔行區交通執法大隊被判違法；從云南省晉寧縣看守所的“躲貓貓”而死還原為獄霸行兇殺人，到湖北省巴東縣的“鄧玉嬌案”由“故意殺人”改為“防衛過當”；從杭州“富家子飆車撞人案”到“我爸是李剛”事件等等，所有這些案例，無不彰顯出網絡監督力量的強大。在互聯網時代，一切違法行為和腐敗現象都可能暴露在網民面前并訴諸公眾，真可謂天網恢恢。這是以往任何時代都無法想象的，也是任何其他監督形式不可比擬的。

二、互聯網發展對政府管理的挑戰

任何科學技術的影響都具有兩面性，互聯網技術也是如此，它在為政府管理提供新的途徑、創造新的空間的同時，也給政府管理帶來了新的問題和挑戰。這主要表現在以下四個方面：

1.網絡信息安全的挑戰。網絡信息安全的挑戰主要有兩個方面：一是信息丟失和信息控制問題。由于信息越來越依賴網絡進行存儲、利用與傳輸，信息系統的故障將可能直接導致有用信息的丟失或泄密。數字化的網絡社會是十分脆弱的，網絡“黑客”運用電腦和網絡技術，尋找計算機系統和信息交換系統的弱點，就可以非法截取或篡改數字信息，破壞系統的正常運作，甚至搗毀整個系統。中國是世界上遭受黑客攻擊的主要受害國之一。據不完全統計，2009年中國被境外控制的計算機IP地址達100多萬個；被黑客篡改的網站達4.2萬個；被“飛客”蠕蟲網絡病毒感染的計算機每月達1800萬臺，約占全球感染主機數量的30%。[2]信息的丟失和泄露已經給人類的數字生活帶來了災難性的打擊。二是信息失真問題。由于信息是通過電腦上傳的，從登陸到發布，都是由服務器自動完成的，不會受到相關機構的審核，其可信度就無法保證。又因為網絡的匿名性，網民成分的復雜性，再加上技術上難于防范等原因，網上存在大量的虛假信息也在所難免。更有甚者，還利用網民的同情心，制造虛假民意。毫無疑問，信息失真或虛假信息必然會干擾政府決策，給政府管理帶來障礙和混亂。

2.互聯網強大聚合效應的沖擊?；ヂ摼W改變了人們的組織方式，網絡的普及和即時通信的廣泛應用，使得互聯網能夠以最簡單、最便捷的方式，輕而易舉地聚集起大量民眾?；ヂ摼W時代，那些以往容易被忽視的“小人物”、非主流人群，通過網絡被最大限度地組織起來。近些年來，通過微博、手機短信、電子郵件、QQ、博客等各種互聯網工具，網絡媒體吸引著龐大的非主流人群。

網絡的即時性、匿名性，使得網民很容易突破地域限制聚集在一起，不需要傳統媒體的審查和批準就可以毫無顧忌地“言所欲言”，有的甚至是散布謠言，成為群體性事件的“導火索”、“助燃劑”。信息的同步交流，密集互動，很容易產生網絡“蝴蝶效應”，使事態惡化，難以控制，甚至演化為一種“多數人的暴力”?；ヂ摼W已成為網民在群體性事件中行動的工具和平臺，它的行動力量已經超出互聯網，延伸到現實生活中，甚至可能造成大規模的街頭行動。2011年8月發生在英國的騷亂事件就是鮮活的例證。為此，英國媒體呼吁民眾“負責任地使用微博等社交網絡工具”。[6]可見，網絡強大的聚合效應是對政府管理的新挑戰。

3.互聯網對公共安全的威脅。當前，我國正處于社會轉型期，社會結構、社會組織形式、社會價值理念正在發生深刻變化，利益矛盾日漸突出，人們思想活動的獨立性、選擇性、差異性明顯增強，整個社會處于各種危機的高發、頻發和并發時期?！熬W絡是一種技術，更是技術上建立起來的一種新的社會形態?！盵4]互聯網不僅能以輿論的方式對現實社會的矛盾及時反應，迅速聚合，而且，作為一個網絡社會，它本身也可以形成矛盾、制造沖突。再加上互聯網的開放性和虛擬性，使它很容易成為公共安全事件發生的源頭，成為公共安全的潛在威脅，加大了政府管理的難度。

4.網絡犯罪的挑戰。網絡犯罪是針對和利用網絡進行的犯罪，網絡犯罪的本質特征是危害網絡及其信息的安全與秩序。網絡的開放性、虛擬性特點，使得網絡犯罪成本低、風險小，具有極高的隱蔽性。近年來，我國的網絡犯罪呈上升趨勢，各種傳統犯罪與網絡犯罪結合的趨勢日益明顯。諸如網絡詐騙、網絡盜竊等侵害他人財產的犯罪增長迅速，制作傳播計算機病毒、入侵和攻擊計算機與網絡的犯罪日趨增多，利用互聯網傳播淫穢色情及從事賭博等犯罪活動突出。據統計，1998年公安機關辦理各類網絡犯罪案件是142起，2007年就增長到2.9萬起，2008年增長到3.5萬起，2009年更是達到了4.8萬起。[2]網絡的虛擬性、超時空性等特點，增加了網絡犯罪案件的偵破難度。同時，網絡犯罪的危害性遠非一般傳統犯罪所能比擬，它不僅會造成財產損失，而且可能危及公共安全和國家安全。網絡的普及程度越高，網絡犯罪的危害就越大。因此，網絡犯罪已成為政府管理的重大挑戰。

三、發揮網絡優勢，創新政府管理

面對互聯網發展帶來的機遇與挑戰，政府管理當積極創新，充分發揮互聯網的優勢，化解互聯網發展帶來的挑戰，努力探索政府管理科學化的路徑和方法。

1.積極推行社會事務的電子化管理。社會事務的電子化管理，是促進政府管理的科學化、高效化，完善政府管理決策信息和智力支持系統的關鍵環節。要充分發揮互聯網高效、交互和集成性的優勢，建設社會事務的電子化管理平臺。這樣不僅可以通過互聯網最大限度地聽取民意、匯集民智、了解民情，還可以實現“網上”與“網下”的互動，更大程度地激發民眾參與社會事務的熱情，贏得民眾主人翁意識的回歸。各級政府管理機關通過電子化管理平臺，可以更好地把握政府管理的脈搏和“痛點”，找到網絡良性互動的渠道，更快地紓解民怨，緩解社會矛盾。近年來，浙江省湖州市公安局打造的“警務e廣場”開通以后所取得的良好效果便是最好的例證。[7]

事實證明，網絡與政府管理的有效“結緣”，利用網絡進行政府管理，已成為政府管理的一種有效載體，開辟了官民雙方良性互動的全新平臺，是互聯網時代聽取民意的大勢所趨，是創新政府管理的新路徑。

2.研究網絡社會的特點，積極應對突發性事件。網絡社會的管理是政府管理的重要方面，是各級政府面臨的新挑戰。加強網絡社會管理要科學分析網絡發展的新形勢，正確認識網絡社會的新特點，充分發揮網絡優勢，轉變管理觀念，創新工作方式。要通過互聯網提供的豐富多樣的信息傳播方式，諸如微博、博客、電子信箱等開展獻計獻策活動和通過組織重要事件征求意見等形式，全方位整合社會上的不同意見，構建政府與民眾良性互動的網絡政府管理模式，促進政府管理的民主化、科學化，完善政府管理決策信息和智力支持系統。

網絡強大的聚合效應，往往使突發事件演變為社會公共事件，在網絡上迅速放大，對此應有預期和準備。當突發事件發生之后，政府要堅持公開、透明的原則，及時公布相關信息和事件進展?！凹皶r‘發聲’，是面對網絡的首要回應法則?！盵8]如果網民的關注得不到及時回應，就可能發布帶情緒化的甚至是猜測的信息和意見，借助網絡“放大鏡”、“擴音器”的功能，信息組合就可能向謠言方向發展。這樣就會對政府及時有效地處理這些突發事件造成不利影響，甚至使事態惡化，向不可預知方向發展。

3.重視網絡民意，引導網絡輿論。網絡已成為中國民眾表達民意、參與社會事務的重要平臺。網絡民意不僅有精英階層的言論，還有來自其他階層的聲音?？v觀網絡民意，不論是反腐倡廉、尋求社會公正，還是渴求社會和諧，絕大多數網民所表達的意見都是真實的表白，代表了底層百姓的呼聲。這些“送”上門的“原汁原味”的民情民意，沒有裝飾，沒有掩蔽，對各級政府管理者來說，是難能可貴的決策資源。據抽樣調查統計，每天人們通過論壇、新聞評論、博客等渠道發表的言論達300多萬條，超過66%的中國網民經常在網上發表言論，就各種話題進行討論，充分表達思想觀點和利益訴求。[9]

在重視網絡民意的同時，需要警惕一種現象，就是所謂的假民意，即由某些網絡操手操縱出來的“民意”。對這種現象，一方面，公眾應該增強責任意識，自覺抵制假消息的傳播，在不知情的情況下，不跟風發表意見。另一方面，政府要有所作為：一是在技術上對網絡民意的表達有所控制；二是決策部門應該主動、科學地篩選和辨別網絡民意的真實性。當然，更重要的是要引導網絡輿論。首先，要站在提高黨的執政能力、構建和諧社會的高度，將網絡宣傳納入黨的宣傳事業整體格局之中。其次，要加強互聯網主流陣地建設，重點加強公共論壇建設，打造互聯網宣傳主陣地。第三，要鼓勵黨和政府官員建立個人網絡空間，拓寬政治宣傳渠道。最后，要創新互聯網時代黨的方針政策宣傳模式和方式，推動政務信息的公開透明。

4.加強網絡法規的建設與完善。世界互聯網的發展歷史不過幾十年，在我國的發展也才17年?；ヂ摼W作為一個新興媒介其傳播方式和傳播環境與傳統媒介大不相同，相關的法律法規無法在短期內得到完善，法律缺位的現象比較嚴重。如作為當前最高的互聯網法規《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》，只是從宏觀上提出互聯網管理的要求，缺少細則，對網民作為直接傳播者方面的職能沒有相應的法律約束。因此我國應該盡快加強和完善針對互聯網管理的法律法規，用法律手段來規范網絡發展，只有法律法規健全了，網絡發展才能有準繩和依據，網絡社會才能健康發展。同時，要堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，努力落實現有的各項法規。要健全外部監督機制，鼓勵網民積極舉報網絡犯罪及其他犯罪，對網絡虛假新聞和其它媒體假新聞采取法律手段積極整頓、治理。

總之，政府管理創新是中國社會發展的必然要求，也是適應政府管理環境變化的唯一出路。面對互聯網帶來的機遇與挑戰，政府管理唯有與時俱進，發揮互聯網的優勢，化解互聯網發展帶來的挑戰，才能實現“提高社會管理科學化水平”[2]的時代要求。

[1]中國互聯網絡信息中心.第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL].（2011-07-19）.http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201107/t20110719_22132.html.

[2]中國國務院新聞辦公室.中國互聯網狀況[EB/OL].新華網，（2010-06-08）.http://news.xinhuanet.com/politics/2010-06/08/c_12195221_3.htm.

[3]鄭曙村.互聯網給民主帶來的機遇與挑戰[J].政治學研究，2001，（2）.

[4]修武.一邊是焦慮，一邊是狂歡[J].政工研究動態，2009,（4）.

[5]潘祥輝.去科層化：互聯網在政治傳播中的最大功能[N].中國社會科學報，2010-12-16（8）.

[6]新華.英媒：請負責任地發微博[N].羊城晚報，2011-08-14（A05）.

[7]毛壽龍，楊志云.湖州“警務廣場”創新的制度意蘊[J].公安學刊:浙江警察學院學報，20l0，（4）.

[8]肖潘潘.網絡時代的回應法則[N].人民日報，2011-08-15（11）.

[9]胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平[EB/OL].新華網，（2011-02-19）.http://news.xinhuanet.com/poli tics/2011-02/19/c_121100198.htm

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A

1002-7408（2011）12-0029-03

戴志國（1977-），男，安徽南陵人，法學碩士，北京理工大學珠海學院文法學院講師，主要研究方向：中國政府與政治。

[責任編輯：孫巍]