基層人大代表聯系選民工作存在的問題和對策
——以西部地區×市×區第十五屆人大代表的調查為例

□ 劉文沛

（復旦大學，上海 200433）

基層人大代表聯系選民工作存在的問題和對策
——以西部地區×市×區第十五屆人大代表的調查為例

□ 劉文沛

（復旦大學，上海 200433）

我國基層人大代表聯系選民存在服務意識落后、聯系形式單一、以集體視察為主等問題。因此，增強代表的責任意識、建立代表聯系選民的公示制度、公開接待選民、發揮黨員代表的模范作用等創新型聯系渠道有待進一步制度化。

人大代表；選民；集體視察；地區性差異

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第4條規定：“代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。”第25條規定：“代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，協助本級人民政府推行工作。”由此可見，代表聯系選民是法律賦予代表的重要職責和義務，必須認真履行。為深入探索西部地區基層人大代表聯系選民的方法與途徑、構建制度化的人大代表與選民聯系的模式，筆者以×市×區第十五屆人大代表為主體進行了實踐調研并加以研究探討。

一、調查概況

我國西部某市轄區，總面積332平方公里，人口53萬，轄9個街道、31個社區、228個行政村。由于該區所處的地理位置及歷史原因，代表類型較為多樣化，筆者的調研對象主要以該區人大及部分區轄城郊的人大代表為主。調研方式主要采取了訪談、電話調查和問卷調查等形式。

通過調查分析，筆者獲取了一些基本的信息資料。該區第十五屆人大代表共214人，其中文化程度在大專以上的有106人，占49.5%；中專學歷53人，占24.8%；中學學歷55人，占25.7%。在年齡結構上，35周歲以下的有16人，占7.5%；36－55周歲的有179人，占83.6%；56周歲以上的有19人，占8.9%。在代表來源上，工人28人，占13.1%；農民92人，占43%；干部61人，占28.5%；知識分子16人，占7.5%；軍人5人，占2.4%；其他界別代表12人，占5.6%。其他數據有：民主黨派3人，占1.5%；婦女代表44人，占20.6%；少數民族代表2人，占1%。其中，連選連任的代表有88人，占41.1%。

筆者主要調研的某城郊街道辦事處下轄12個選區，共選出人大代表32人，每個選區至少有1名代表，最多的有3名代表。相對其他街道辦事處來說，該選區的代表文化程度較高，大學以上的有16人，占50%；由于其工業群體的特色，來自企業家的代表多達16人，基本以紡織廠的經理為主；工人代表有5人，干部代表有8人，鄉村干部代表有2人，而知識分子代表只有1人，是來自該區一所公立中學的教師；沒有農民代表。

二、區人大代表聯系選民的主要方式

⒈傳統的聯系方式。參與問卷調查的區人大代表與選民對人大代表履職的內容表示基本認可，90%以上的選民認為人大代表主要通過傳統的方式聯系選民，如走訪或約訪選民、不定期地召開選民座談會、聯系重點選民、慰問困難群眾等。此外，代表參加會議或活動、專項調研也是該區人大較為普遍采用的聯系方式。

⒉制度化的集體視察。除了以上一些傳統的聯系選民的方式外，筆者了解到該區人大還形成了很多制度化的聯系途徑，如以代表身份列席政府相關部門行風評議會議，參加政府中期或年終工作座談會等。其中，“集體視察”是最主要、最重要的一種方式。自2008年以來，區人大代表在人大的組織安排下，先后進行了區小學的改革整合、某些拆遷安置的重點項目、某住宅小區項目的進展、城中村改造以及落實大氣污染防治工作等視察工作。

⒊創新性的社區選舉監督。區人大社會事務工作委員會負責人向筆者說明，該區在借鑒其他地區人大經驗的基礎上，正在嘗試進一步拓寬代表聯系選民的渠道，并創新性地提出了人大代表進社區，監督社區居委會換屆選舉工作的設想，同時，在《加強民主監督，確保第四次社區居委會換屆選舉順利實施》的文件中明確了具體實施方式：將人大代表按住社區及選區情況分到街道所轄的10個社區，把代表的姓名、職務及聯系電話印發到各社區，便于社區聯系。代表直接參與社區成立選委會、選民登記、提名推薦候選人、選舉大會等工作，為代表了解基層，聯系基層，聯系選民創造了條件。

三、基層人大及代表聯系選民工作存在的問題

筆者通過走訪區人大常委會工作辦公室了解到：該區人大代表結構中領導干部和企業負責人所占比例較高，基本上都是兼職性的，他們根本沒有時間深入到選民當中了解情況。代表聯系選民的事項主要由各街道辦人大工委具體負責執行，而且代表名單信息是不對外公開的。這一現狀表明，人大代表的兼職性使得他們當選后很少以人大代表身份深入到原選區選民中去，能夠經常深入選區和選民保持聯系的代表只是很少的一部分。個別代表本身居住在選區內，能經常直接地聯系一部分選民，但同絕大多數選民只是間接聯系或沒有聯系，因此，更多的是一種“自然聯系”而非“自覺聯系”，特別是當代表的工作與居住場所不屬于同一個行政區域時，這種問題更突出。

基層人大本身的這種思想認識決定了它不可能為代表聯系選民創設更多的渠道。在具體工作中，人大不直接為代表接待選民提供服務，聯系選民的工作由街道工委負責，這種客觀現狀在我國基層人大是否具有普遍性還有待于進一步調研。

通過訪談筆者發現，街道人大工委對本區人大代表聯系選民所做的工作基本滿意，認為人大代表在總結選民意愿和問題的基礎上，對于當地經濟發展、社區建設、道路問題、民生問題等提出了很多切實可行的建議和意見，有的還形成了正式的文本提案，提交區人大代表大會討論。但筆者認為，與東部發達地區相比，西部基層人大代表聯系選民的廣度和深度還遠遠不夠，現有的聯系途徑也存在著很多問題：

⒈代表對聯系選民的責任意識不夠。調研顯示，部分當選的人大代表對代表的性質、地位仍存在模糊認識，僅僅將人大代表當作榮譽稱號。有些人大代表的代表意識淡薄，責任心不強，服務選民、履行代表職務更是缺乏積極主動性。尤其是企業負責人，誤以為當選人大代表是自己本職工作出色所得到的回報，意識不到這是來自于選民對自身的信任。而有的代表是企業中的普通職工，深感自身參政能力較低，對聯系選民工作心有余而力不足，對單獨開展聯系選民活動更是無從下手。

⒉代表聯系選民的形式單一，深度不夠。從已有的實踐看，受各方面條件的限制，代表與選民的溝通方式不充分，基本上還停留在訪談、座談、聽取會議報告、慰問等傳統形式上。這些聯系方式使得代表們接觸的選民人數有限，限制了代表更廣泛地聽取選民的聲音。因此，目前代表們主要是一般性地聽取選民的意見和建議，并不能對其進行實質性的回復和解決。另外，代表聯系選民的次數、廣度也比較有限，主動性明顯不足。

⒊代表進社區活動存在較大困難。代表進社區聯系選民是很多基層人大積極開展的一項重要活動，實踐證明這種方式效果良好，但該區人大代表進行社區選舉監督尚處于嘗試階段，具體操作存在一定困難。首先，代表們在認識上還存在差距，沒有積極主動地進入社區直接聯系選民。其次，在落實上存在難度。社區選民意見分散，涉及個人利益的個性問題較多，如勞保待遇、退休工人補貼等，不是單一的區級人大就能解決的，需要各企業的配合，因此，區級人大代表感到力不從心。第三，制度不健全。代表進社區活動從策劃、組織到實施是一個代表自覺參與的過程，組織與代表間應該是一種良性互動的關系。目前，代表進社區監督居委會換屆選舉工作基本還是在街道辦事處工委統一組織安排之下進行，代表們只是積極配合而已，主動性明顯不足。一旦選舉結束，代表似乎就“履職完畢”。

⒋集體視察形式大于實效。“集體視察”是我國人大代表履職的一種重要形式。該區人大在進行集體視察時呈現出如下特征：一是組織性較強。代表大多是在人大常委會的安排下進行視察活動，參加者只局限于少數人大代表，而且還可能是領導干部型的代表，因此，在現有體制下，代表缺乏自愿組織視察活動的動力和資源。二是視察范圍、項目有限。大多數是安排性的、“非政治性”工作的視察，如對學校、衛生環保等項目的視察。三是視察存在形式化傾向。組織安排通常是視察前先向被視察部門發出通知，讓其“充分準備”，視察中按預定路線在相關單位領導“陪同”甚至“帶領”下進行，在這種情況下，“人大代表”和“領導干部”的身份存在角色的沖突，因此，集體視察很容易造成某些非領導干部型的人大代表履職意識不強，缺乏責任感和使命感。根據筆者的了解，這也是我國各級人大視察制度普遍存在的問題，而在基層人大表現得尤為突出。

“集體視察”是否能更好地體現代表與選民間的聯系呢？有學者研究認為，其效果不容樂觀。從目前人大代表視察項目的主體內容來看，代表視察與選民要求之間還存在很大距離，視察的重點內容并不在于聽取和反映人民群眾的意見、呼聲，更好地實施對“一府兩院”的監督；代表視察也不是以實際行動向選民報告自己的工作，接受人民的監督。“從這個意義上講，代表視察基本上還是沒有與選民建立直接的聯系。”［1］（p185）

⒌選民主動要求聯系代表的意識相對淡薄。“有事找領導”，這是我國長期以來單位體制之下的一種慣性思維。筆者調研的地區有大量的工廠企業，原有的單位體制并沒有實現整體性的制度突破，因此選民多屬于職工，遇到問題習慣性地找單位解決，單位仍然承擔著很大的“安撫”功能，諸如幫助職工家屬就業與醫療，為職工提供福利住房和最低生活保障等，使得單位內部或從單位分流出去但依然在關系上歸屬于本單位的人員能夠在生活上得以保障，在精神上得以安慰。因此，選民主動聯系代表的意識相對淡薄，即使是單位領導兼職人大代表，選民在潛意識中也存在“領導”重于“代表”的慣性思維，認為找“領導”比找“代表”更能解決實際問題。

四、基層人大代表聯系選民的制度化對策

⒈增強代表意識，提高代表素質。人大代表不能當“掛名代表”，不能把參加人大會議和代表活動當成負擔。要增強代表意識，切實反映群眾的需求。區人大常委會的辦事機構和代表工作小組要組織人大代表學習相關法律和政策，不斷提高代表的法律素質和政策水平，增強代表的履職能力。作為代表，應該認真履行職責，嚴格遵守代表法規定，積極參加各種聯系選民活動，了解選民需求，不能成為所謂的“怠表”。

⒉拓寬聯絡渠道，完善民意表達機制。首先，進一步細化已有的代表聯系選民制度，使之規范化、制度化。具體包括以下內容：對代表聯系選民的要求、內容、形式作較為靈活、可操作性強的規定，明確選民反映的問題的處理辦法，建立代表聯系選民工作的約束激勵機制。其次，豐富代表聯系選民的其他形式。如開通“網上親民平臺”，公布代表的電子信箱和基本資料，建立代表接待室，建立代表向選民述職制度，建立代表聯絡員制度等。再次，拓寬代表聯系選民的內容。基層人大代表要樹立真正為民服務的理念，不僅要聽取選民的建議和意見，還要向選民宣傳國家有關政策和法律法規，讓選民了解當地經濟社會發展目標與現狀；了解選民的生活生產狀況；加強與選民的聯系，溝通與選民的感情等。［2］

⒊建立代表公示制度。代表公示制度就是采取一定的方式，將人大代表的基本情況公布于眾，便于選民與其聯系。實行代表公示制有利于代表走近基層群眾，也有利于選民主動接近代表，監督代表的工作，同時也可以調動代表履行職務的積極性。［3］（p186）筆者認為，對于實行完全的代表公示制尚有困難的基層人大，可逐步嘗試公示部分代表信息的辦法或鼓勵代表自愿公示，公示方式可采取靈活多樣的形式，如媒體公開、網絡代表專欄、人大機關公布、社區代表信箱、不定期地發放選民征求意見函等辦法，至少讓選民能通過其中一種渠道方便地找到代表。在代表公示制有效開展的基礎上，可進一步嘗試公示代表集體視察的項目、內容、時間和結果，使代表自覺接受選民的監督，以便更好地實現代表視察質量與視察效果的統一，充分體現代表視察的透明度。［4］

⒋設立代表接待室，定期公開接待選民。如每兩周組織一次選民接待活動，社區內的選民可以在這一天與代表當面溝通；區人大代表也可以嘗試在其所在選區公布自己的姓名及聯系方式，預約接待選民，定期在接待室接待選民。同時，街道辦事處人大工委應積極為代表提供相應的硬件設施，建立和完善代表接待選民工作的各項制度等。

⒌建立“黨員”代表定期聯系選民的制度。筆者認為，鑒于人大代表中黨員占很大比例，可以發揮黨員代表的模范帶頭作用。適當借鑒國外政黨的有益經驗。例如：新加坡人民行動黨規定，每個當選為議員的黨員，每周必須抽出一個晚上接見選民，幫助選民解決工作和生活中遇到的問題。一年50多個星期，每星期接見50多名選民，新加坡有84個選區，以此推算，通過議員接待選民制度，每年有20多萬人會得到議員接見。［5］通過這種制度，新加坡把很多社會矛盾消化在了基層和萌芽狀態，促進了社會的和諧，同時也讓議員了解到民眾的疾苦，使他們制訂的政策更加符合基層實際，并通過為選民服務，拉近了議員與選民的距離。

⒍制定相應的代表聯系選民的法律法規。早在2001年上海市浦東新區人大就開始了這方面的探索，制定了《區人大代表聯系選民辦法》。該《辦法》規定，代表在任期內應當與原選區選民保持密切聯系，安排一定的工作時間或利用業余時間和節假日開展聯系活動。由于絕大多數區人大代表是兼職的，該《辦法》提出，區人大代表聯系選民活動一般每年不少于兩次，并可重點選擇區人代會召開前后、代表參加執法檢查、參加區人大和“一府兩院”召開有關座談會之前等時機，開展聯系選民活動。［6］在條件具備之后，其他基層人大完全可以參考這一有效的做法。

⒎健全監督機制，建立代表不作為追究制度。鑒于我國目前各級人大代表的兼職性，人大常委會對于長期以來履職不到位的代表進行督促、追究責任甚至罷免等一系列監督機制急需完善。如制定《人大代表閉會期間履職情況登記表》或必要時實行代表自愿辭職制度等。從法律上明確代表辭職的對象、條件和程序，賦予人大常委會代表資格審查委員會代表辭職審查權，使其成為一種針對代表“不作為”的規范化、經常化的問責機制。［7］

⒏建立具有創新性的選民監督代表制度。有學者提出，我國基層人大可以創新性地成立“代表監督委員會”，建立“選民詢問制度”。［8］選民有權提出對人大代表的質詢案，由代表監督委員會決定轉告受質詢的人大代表，代表必須在規定期限內作出答復。當選民對自己選出的人大代表的工作感到不滿意時，有權依法向有關人大代表就有關代表職權范圍內的工作提出詢問。被詢問的人大代表應當接受選民的詢問，對選民詢問中提出的問題或建議、意見，人大代表應認真聽取，不能以任何借口拒絕或搪塞選民的詢問。筆者認為，這兩種制度有利于提高選民素質，增強代表的責任意識，基層人大在條件具備時可以嘗試實踐這兩種制度，如果開展效果良好，可以為全國人大代表行使質詢權提供借鑒。

五、實踐調研的理論思考

本次調研的一個總體感覺就是我國人大代表聯系選民的工作存在很大的地區性差異。沿海城市和某些東部發達省份人大代表聯系選民形式多樣化，成效顯著。而西部地區則存在很多問題，呈現出落后閉塞的特征。如上海市各區縣的人大工作已基本實現制度化、規范化，在全國當屬前列。市、區縣級人大很早就開始探索代表聯系選民的各種方式，如代表公示制、代表進社區、向選民述職、建立代表工作室等。并于2001年出臺了相應的管理辦法。目前，上海市各區縣人大已全部建立了網絡體系，公開代表工作、代表提案及代表個人信息，選民可以直接通過網絡向有關代表提問；有的代表還通過視頻了解選民的意愿。北京、廣州等地也取得了很大成效。而作為西部地區重心的×市則相對較為滯后，存在的問題較為突出，諸如人大代表的被動當選、低責任感、低議政能力，人大制度運作過程中出現的低水平民主和選民的低參選熱情以及代表和選民雙方面代表觀的錯位等等。人大工作的現代化步伐非常緩慢，市人大網絡建設內容較為空洞，代表信息只有簡單的照片、黨派等，基本沒有設置與選民溝通的網絡平臺，選民只能停留在“認識”代表的層面。

筆者認為，存在這種地區性差異的原因至少有兩方面。一方面是我國各地區經濟發展不平衡的表現。人大代表聯系選民不是停留在口頭上的表達，而是一項切切實實的具體工作，因此，沒有足夠的經濟實力和相關部門的經費支持，很難具體開展。筆者調研的區人大自身工作環境尚待改善，自然不可能充分有力地支持代表聯系選民的工作。東部地區某些鎮級人大的有效作為都是建立在其經濟高度發展的基礎之上的。另一方面，在經濟發展程度不平衡的同時，更深層次的原因是西部地區民主理念和意識的整體滯后，因此，公民素質和文化水平的不斷提高對西部地區民主實踐來說仍然是任重而道遠。

［1］［3］邱家軍.中國人大代表與選民關系研究［M］.復旦大學出版社，2010.

［2］朱玉蘭.代表聯系選民工作存在的問題與對策［J］.人大研究，2007，（01）.

［4］郭德剛.代表視察引入“公示”制度［N］.人民日報，2004－05－12（13）.

［5］觀摩議員接待選民［EB／OL］.http： ／／data.book.163.com／book ／section ／0000FSee ／0000FSee75.html.

［6］黃福明.浦東新區人大代表聯系選民工作形成制度化［J］.上海人大月刊，2001，（09）.

［7］閘北區：人大代表聯系選民機制探析［EB／OL］.上海人大網.http：／／www.spcsc.sh.cn ／qxrd ／content／2009－08－25 ／content＿48329.htm.

［8］吳鵬飛.密切人大代表與選民關系的幾點設想——以我國基層人大為例［J］.云南行政學院學報，2009，（02）.

（責任編輯：高 靜）

Grass Roots Delegates of National Congress Contacting People－Problems and Solutions——A Case Study

Liu Wenpei

The grass roots deleg ates of National Congress contacting people is characterized by lack of service consciousness，monotony of contacting approaches，and collective inspection.Therefore， new ways ought to be sought and institutionized，including the improvement of the delegates＇sense of responsibility，and the establishment of the bulletin system，public reception of voters and the exemplary role of the Party members.

delegates of national congress；voters；collective inspection；regional difference

D622

A

1007－8207（2011）06－0060－04

2011－03－15

劉文沛 （1979—），女，山西榆次人，復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生，西北政法大學政治與公共管理學院講師，研究方向為當代中國政治制度。

本文系2010年度上海市人大常委會課題 “人大代表聯系社區與選民的制度研究”的階段性成果，項目編號：RD10LX073。