凸顯服務職能 創新社會管理
——關于鞍山市立山區沙河街道創新社會管理實踐的價值分析

曲明哲 陳麗華 徐振華

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

凸顯服務職能 創新社會管理
——關于鞍山市立山區沙河街道創新社會管理實踐的價值分析

曲明哲 陳麗華 徐振華

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

我國城市街道辦事處作為政府在基層的基本行政組織，如何強化社會管理和公共服務職能，構建服務高效、管理有序、人人參與的社會管理新格局，是我國構建和諧社會中亟待解決的課題。鞍山市立山區沙河街道積極探索，剝離經濟職能、整合管理資源、拓寬群眾訴求渠道等等，不斷創新社會管理模式，強化公共服務職能，為街道發展提供了一個很好的范本。

社會管理；服務職能；價值分析

我國城市街道辦事處作為基層政府的派出機構，是政府在基層的基本行政組織，在城市社會管理體系中處于基礎性地位。強化和改進其社會管理職能,建立健全基層社會管理體制,努力構建服務高效、管理有序、人人參與的社會管理新格局,是我國構建和諧社會中亟待解決的課題。自鞍山市社會管理創新工作全面鋪開以來，沙河街道積極創新社會管理模式，強化公共服務。按照鞍山市加強和創新社會管理的總體工作部署，以改善民生、促進社會和諧為目標，通過轉變街道職能這個切入點，以切實解決群眾利益訴求為突破口，建立了突出街道社會管理和服務職能的新體制，初步形成了“民生民意有所呼，黨委政府積極辦”的社會管理新格局。

一、剝離經濟職能，回歸街道“本色”，上一級政府為街道服務職能的強化鋪平了道路

作為政府的派出機構，街道辦事處其本質角色在于為居民群眾提供充足的社會管理和公共服務。但在實際運作中，街居工作千頭萬緒，“上邊千條線，下邊一根針”，其主要精力用來處理各級政府交辦的各項行政管理性事務。特別是在相當長的一段時期內，在原有財政體制下，街道用以提供社區服務的“財力”很大程度上來自其上繳的稅收的固定比例返還，因此招商引資、開辟稅源一度成為街道辦事處的中心任務。這種角色迷失曾一度導致盡管街道和居委會工作十分辛苦，卻很少能贏得居民的認同。面對此種境遇，根據鞍山市推進社會管理創新的總體部署，立山區率先開展轉變街道和社區工作職能的試點工作。該區以加強和創新社會管理為契機，為更好地發揮街道在城市基層社會管理中的作用，改革了城區原有管理體制，對街道職能進行必要的調整和規范。把街道辦事處不應承擔、不能承擔的行政及其他職能剝離出去，交給政府職能部門以及市場與社會，特別是將其經濟職能剝離出去，力爭將街道辦事處建設成為社會管理、公共服務的平臺。讓街道真正回歸社會管理和公共服務職能“本色”，這是一種進步，更是一種趨勢。立山區“剝離街道經濟職能，強化社會服務職能”，凸顯街道公共服務職能，勢必會成為街道發展的一個很好范本。

二、提高行政效能，整合管理資源，踐行“大部”體制，建立了強化街道社會管理和服務職能的新體制

黨的“十七大”提出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，對推進行政體制改革提出了新要求。黨的十七屆五中全會進一步強調要“堅定推進大部門制改革”，充分體現了中央進一步整合機構設置、優化政府組織結構的決心。作為城市政府行政層級中的最低層級和最基本單元,街道辦事處自身的管理體制改革既是地方政府“大部制”改革的重要內容,又是決定整個政府機構改革的成敗。所謂“大部”體制，就是把那些職能相近的部門、業務范圍趨同的事項相對集中起來，由一個部門統一管理，最大限度避免機構職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。據此，立山區沙河街道為了適應經濟社會發展的新要求，突出發揮街道辦事處社會管理、公共服務的職能作用，對街道辦事處原來的各職能部門進行歸類整合，把街道的工作職能整合劃分為四大部門。

1.黨群工作部。新的黨群工作部將街道的組織、宣傳、統戰、紀檢監察部門，以及工會、團委、婦聯、科協等組織整合在一個部門，由街道黨委副書記擔任負責人。工作職能上以實現“五個全面”為總體要求，加強和改進基層黨組織工作，統籌、協調和指導由街道轄區內的機關、社區、學校、社團、各類經濟組織等社會組織參與的 “區域大黨建”工作，將黨建工作重點由原先的服務街道、社區黨組織和黨員轉變為全面推行區域內黨組織之間的聯系、聯建、聯動。強化黨組織的核心作用，團結帶動黨員、群眾、群團組織和各類經濟社會組織，發揮群團組織和各類經濟社會組織獨特的凝聚力和影響力，共同保障人民群眾的權益，共同為廣大人民群眾謀利益、謀福祉。

2.綜合辦公室。綜合辦公室整合了原來街道辦公室、財政所、經濟科、統計所等部門職能，主要職責是負責辦事處文秘、檔案、后勤、財務管理、資產管理、經濟統計等工作。整合后的部門職能既體現了對辦事處的日常業務處理職能，又體現了對街道區域經濟發展的宏觀監控、統計、分析職能。政府職能實現了向經濟調節、市場監督為主的轉變。

3.社會管理服務辦公室。社會管理服務辦公室整合了原來政府職能延伸到街道的民政、城建、勞動就業、計生、武裝、安監等部門職責，突出了“以人為本、服務為先”的政府工作理念，寓管理于服務中，努力實現管理與服務的有機統一。其主要職責：一是發揮政府協調社會關系、規范社會行為、促進社會公正、構建社會管理組織網絡的職能作用，強化對轄區內社會事務的管理和為公眾提供公共服務，處理社會組織和群眾反映的熱點、難點問題，積極引導社會組織和群眾參與社會管理等工作；二是做好社會組織的依法管理、引導、發展。摸排掌握轄區內社會組織基本情況，進行行業分類，區別管理，變業務管理為主動服務，幫助社會組織維護合法權益，引導成立社會中介團體，在與政府服務社會職能上形成互補。

4.綜治維穩服務中心。綜治維穩服務中心整合了街道原來的社會治安綜合治理、維護社會穩定、調解、信訪等工作職責。以綜治辦主任為中心負責人，負責對轄區內居民群眾及社會組織間矛盾糾紛的調處，協調公安、綜合執法等部門，指導社區及區域內各類社會組織開展治安防范、綜合治理等工作，充分發揮人民調解、行政調解、司法調解三調聯動的“大調解”機制，妥善處理轄區內各類信訪案件，注重將社會矛盾化解在基層，促進社會和諧穩定。

通過一系列的整合，不僅有助于避免街道各機構職能交叉不清，而且簡化了服務環節和手續，提高了執行效能，而且在社會管理服務辦公室機構的明確設置下，凸顯街道辦事處的社會管理服務職能，使街道辦事處的社會管理和服務職能的實現有了載體。

三、拓寬群眾訴求渠道，成立群眾利益訴求應訴中心，構建“民生民意有所呼、黨委政府積極辦”的群眾利益保障新格局

沙河街道以解決人民群眾最直接、最現實、最緊迫的問題，解決好人民群眾利益訴求向誰說、誰來辦、怎么辦的問題，把維護人民群眾的合法權益、解決人民群眾正當利益訴求轉變為黨和政府及社會組織的日常工作為出發點，在街道成立了群眾利益訴求應訴中心，突出體現黨和政府全心全意為人民服務的宗旨。

1.成立工作機構，劃定工作職責。訴求中心建立了以街道黨工委書記為主任、街道辦事處主任為常務副主任，街道有關部門和轄區內關系群眾利益的有關單位部門參加的組織機構。街道訴求中心主要解決三個方面的問題：一是解決個人對單位的合法權益訴求；二是解決社會組織的利益訴求；三是解決社區轉辦的，在社區協調不了或社區解決不了的訴求問題。

訴求中心設立了六個服務窗口，即訴求受理、社會組織管理、公共事業服務、社區工作指導、業務辦理、訴求反饋六個服務窗口。每一個窗口配備一臺微機，并設一名辦事員專門負責接待。他們明確了各個窗口的工作職責，制定了群眾訴求應訴工作流程，建立了訴求受理、請示報告、聯席會議、限時督辦、檢查考核、首問責任制等管理制度。

2.依據訴求類別，明確工作流程。沙河街道辦事處按照具體工作程序，制定了訴求受理和解決的工作流程。街道訴求中心在受理訴求后，首先對訴求進行分類，主要分三個類別：行政事務類、涉法事務類、公共事務類。對各類訴求能由街道解決的，就直接分派給街道相關部門負責解決，需要區級行政主管部門、司法部門、公共事業主管部門解決的，由訴求中心填寫轉辦單轉由相關部門辦理，區級解決不了需要市級協調解決的，由區群眾訴求工作部負責交由市級相關部門辦理；反過來一級對一級負責，把辦理結果進行反饋，街道訴求中心對于處理各類訴求要負責全程跟蹤，并將處理結果及時反饋給訴求人。

3.拓寬訴求渠道，方便群眾訴求。為方便群眾了解訴求中心工作職責和程序，他們印制了《沙河街道群眾利益訴求應訴中心服務指南手冊》，將有關制度內容、訴求受理工作流程圖、組織機構構成、訴求熱線等內容編印進去，提高了訴求應訴工作效率。

此外，為拓寬群眾訴求渠道，盡量方便群眾將訴求上達，沙河街道在各個社區設置訴求信箱，公布訴求熱線電話，專人受理群眾來電來信。不僅如此，還開通“沙河街道民情網”，網頁上設立群眾利益訴求應訴中心、街道政務公開、民生信息、網上講堂等板塊。通過登陸民情網站，居民群眾即可進行網上訴求登記，足不出戶就能解決訴求；極大地方便了居民群眾表達訴求、維護權益、消解怨氣，也提高了街道職能部門的應訴效率，強化了對應訴過程和時效的監督。這為電子政務在社會管理創新中的應用樹立了一個良好的典范。此外，通過登陸民情網站，還可了解政務公開信息，從而引導居民參與社會管理，實現人民群眾對政府工作的監督。截至2011年5月，共受理訴求192件，其中窗口受理58件，網絡受理72件，來電來信11件，社區轉辦的有51件；186件已經辦結，有6件正在處理當中。從維護社會穩定，促進社會和諧角度看，初步做到了“小事不出社區，大事不出街道，矛盾不上交”。

四、成立“一站式”社區服務站，進一步強化社區的服務職能

為進一步強化社區服務群眾、服務社會的職能作用，沙河街道以“從源頭化解社會矛盾、切實解決群眾關心的熱點難點問題”為著眼點，把“家園社區”作為試點，成立了社區群眾利益訴求和社會服務工作站，主要解決以家庭為核心的群眾日常生活利益訴求。“服務站”在服務窗口分別設置了訴求受理、便民服務、困難救助、糾紛調解、信息咨詢、志愿者服務等六個窗口，充分體現了方便群眾訴求、強化便民服務的特點。

1.訴求受理窗口。該窗口主要作用是在最貼近百姓生活的一線受理居民群眾的訴求，對廣大居民群眾所反映的問題在社區就能解釋或解決的，群眾馬上就能得到答復；對于需要上級部門解決辦理的，及時上報到街道訴求中心，由街道訴求中心給予協調解決。

2.便民服務窗口。該窗口主要是為廣大居民群眾提供一個全方位的服務平臺，讓百姓不用東奔西走，通過社區即可實現一卡式繳費、餐飲服務、商品配送、家政服務、日常雜修等一系列與百姓生活息息相關的服務，為居民群眾的日常生活提供便利。同時，還積極參與誠信社會建設和文明禮儀宣傳，探索建立社區公益活動基金，開展各類文體公益活動、慈善活動；充分發揮社區大講堂、日間資料室、圖書室等社區資源作用，在開展各種便民利民活動的同時，還引導居民積極參與社區活動、社區管理、社區建設，形成居民和社區良好互動的“服務和參與服務”的新格局。

3.困難救助窗口。該窗口主要職責是接受生活困難居民的低保申請，對生活有困難的居民群眾進行救助，并且定期對社區內困難戶、低保戶進行走訪慰問，及時了解他們生活上的困難和需求并盡可能幫助解決。

4.糾紛調解窗口。該窗口主要對轄區內涉及到居民群眾切身利益的各種家庭矛盾、鄰里糾紛進行及時有效的調解處理。社區專門設置了調解室，并配有專業調解人員隨時接待廣大居民群眾的來訪。

5.信息咨詢窗口。該窗口主要是以方便群眾為原則，積極建立社會管理信息化網絡服務平臺，在努力實現低保信息、房屋產權信息、社會保障信息、戶籍信息、企業信息、就業信息、健康信息“七網合一”基礎上，完善數字化社會管理體系，最終實現社會管理信息資源共享，為百姓提供更加暢通的信息渠道。

6.志愿者服務窗口。在社區大力弘揚“團結、友愛、互助、進步”的志愿服務精神，通過引導成立各有服務專長的志愿者隊伍，促進志愿者隊伍積極開展志愿服務活動。建立志愿者個人信息臺賬、志愿者志愿服務記錄臺賬，發揮社區在志愿者服務和居民群眾需求對接上的作用，全面形成主動奉獻社會、服務群眾、扶貧幫困的良好社會風氣，大力開展看護孤寡老人、關注孩子成長、關懷殘疾人生活、提供家政服務、維護社區公共設施和社區清潔、美化、綠化等志愿者服務活動。

五、注重對轄區內社會組織的培育和引導，建立社會協同、公眾參與的社會管理新格局

隨著城市的發展和改革的深入，各種社會矛盾加劇，不穩定因素增多，居民群眾的利益訴求也日益呈現多樣化、復雜化，基層政府管理和服務的任務越來越重，難度越來越高，壓力越來越大。如何 “引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發揮群眾參與社會管理的基礎作用”是各級政府面臨的一項重要課題。社會組織，是與政府、企業并列的社會三大組織類型之一，其生存、發展的重要原因，就是在參與社會管理、擴大公共服務，彌補政府和企業的不足方面有其獨特的功能和優勢。而社會組織長期根植于社會，面向群眾，他們在協調利益關系、規范市場行為、提供公共服務、反映群眾訴求、化解社會矛盾等諸多方面，具備得天獨厚的優勢。可以說，社會組織不僅是政府聯系市場和人民群眾的橋梁和紐帶，也是黨和政府實施社會管理的重要依托，提供公共服務的“生力軍”。沙河街道清醒地認識到了這一點，所以非常注重對轄區內社會組織的培育和引導。

首先，加強社會組織制度建設，營造社會組織發展的良好制度環境。按照健全組織、提升能力、培育扶持、規范管理、發揮作用的基本思路，探索社會組織管理體制改革和登記管理方式創新，試點推行社會組織成立都要到街道備案登記。在街道社會管理服務辦公室設置社會組織管理中心，專人負責社會組織的登記、管理、服務、監督，指導社會組織建立規章制度，按照章程開展活動。在社會組織成立之初就掌握其組織性質、經營發展模式，以便日后有的放矢地開展服務、管理或監督。

其次，加快將街道技術性、服務性職能向社會組織轉移，形成“小政府、大社會”的良性管理格局。特別是大力培育和發展各類社區服務組織，加快社會工作者人才隊伍的專業化建設，支持和鼓勵工青婦殘等人民團體、群眾組織成立公益類社會服務組織，構建多元化、社會化的社區服務體系。比如在農貿市場的個體工商戶中成立“商會”，通過開展評選“優秀業主”、“誠信經營業戶”等活動，加強了經營者的自律意識、服務意識，大大提高了服務質量，群眾滿意度也逐步提高；在私營企業中成立“聯合工會”，經常組織企業負責人學習有關法律法規，在維護企業依法經營權的同時，注重維護職工合法權益，協調職工和企業關系；在醫療、醫藥、衛生等單位成立“醫藥行業協會”，通過評選“居民滿意醫療點”活動，服務病患的質量明顯提高，在由街道組織、居民群眾和各類社會組織開展的幾次醫療服務滿意度調查中，居民群眾對醫療機構的信任度也明顯提升。截至目前，沙河街道辦事處屬地有5家醫療門診，6家醫藥商店、2個社區衛生服務站。

最后，注重發揮街道黨工委的核心作用，構建社會協同、公眾廣泛參與的社會管理新格局。以黨建帶動各類社會組織中的工會、團組織和婦聯等組織建設，擴大黨組織在“兩新組織”（新經濟組織、新社會組織）中的覆蓋面，努力實現基層黨組織的“全面覆蓋”；圍繞加強社會組織管理開展“創先爭優”活動，推出“三聽三看三融入”活動，并把其列為街道一項日常化的工作制度。通過黨員干部深入社會組織和居民群眾中，主動“聽群眾呼聲、聽群眾訴求、聽群眾反饋”、“看居民生活水平、看社區整體建設、看政府工作落實”，讓“干部融入基層、黨員融入群眾、百姓融入社區”，實現黨組織和居民群眾及各類社會組織的“全面聯系”。如此一來，在為百姓辦實事、解難題的同時，也帶動了居民群眾和社會組織參與社會管理和服務的積極性。目前，鞍山市立山區沙河街道十個社區都聘請了屬地企業的黨員負責人作為社區黨委（黨總支）副書記，都有一名業主委員會負責人被聘為社區副主任，為實現各類社會組織共同參與社會服務、社會管理進行了有益嘗試。

在當前這個社會轉型期，政府能否整合社會力量、協調社會關系不僅是一門新型學問，更是一種執政能力。在基層工作中，大量社會性、公益性、事務性的社會管理事務，如果黨委和政府統統都來管，管不了也管不好。所以，沙河街道把各類社會組織作為推進社會管理的重要資源，這是一種非常有益的探索和嘗試。當然，如何在政府的主導下發展社會組織，引導社會組織主動履行其社會責任，主動參與到社會建設、社會管理、社會服務中來，打造多方面廣泛參與的社會管理新格局還需要進一步探索。

總而言之，在強化基層基礎、大力推進社會建設的背景下，街道的地位和作用越來越凸顯。為此迫切需要街道干部順應社會發展趨勢，以滿足居民群眾需求為導向，把更多精力放在高質量的管理和服務上。只有這樣，街道在城市社會發展中的地位和作用才能真正得以體現。鞍山市立山區沙河街道辦事處的具體實踐，可以給我們以諸多啟迪和借鑒。

責任編輯 侯 琦

D63

A

1672－2426（2011）08－0050－03

曲明哲（1953－），男，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校副校長、教授，主要研究方向為馬克思主義哲學。

陳麗華（1961－），女，遼寧大連人，中共遼寧省委黨校公共管理教研部主任、教授，主要研究方向為公共管理。

徐振華（1981－），男，內蒙古人，中共遼寧省委黨校公共管理教研部講師，主要研究方向為公共管理。