法國海岸警衛隊的組建及對中國的啟示

王琦，萬芳芳

（國家海洋信息中心 天津市 300171）

法國海岸警衛隊的組建及對中國的啟示

王琦，萬芳芳

（國家海洋信息中心 天津市 300171）

論述法國海岸警衛隊的機構設置、職能與任務，并結合我國近海執法任務的具體情況，分析實行分散性海上管理體制對海上執法的不適應性，提出建立中國版海岸警衛隊已迫在眉睫的觀點。法國海岸警衛隊的建立模式，可以給我國提供許多啟示。

海岸警衛隊執法職能

1 全球海岸警衛隊概況

當今世界有意大利、英國、日本、印度、西班牙、巴林、加拿大等一百多個國家擁有海岸警衛隊。海岸警衛隊是各個國家為應對海上各種事件而專門設立的一個機構。但在不同國家，海岸警衛隊所承擔的任務、擔當的角色也有著一定的差別。海岸警衛隊最主要、最通行的任務是：海上執法、維護海權、邊境控制等。在戰爭期間，海岸警衛隊還可能擔負起港口防衛、海上反間諜、近海巡邏等安全任務。

海岸警衛隊在有些國家是武裝力量的組成部分，而在其他一些國家卻僅作為民事機構，有的甚至是非政府機構。絕大多數的海岸警衛隊為了履行任務都裝備艦船和飛機（包括直升機和海上巡邏機）。從法律上來講，領海、專屬經濟區和大陸架屬于國家的主權和海洋權益，維護主權和海洋權益的工具應該是國家的武裝力量和執法力量。《聯合國海洋法公約》頒布以來，建立海岸警衛隊，整合海上執法行動成為海上綜合執法的主流，全世界已有 50 多個海洋國家相繼成立了海岸警衛隊。以海岸警衛隊的名義同周邊國家開展海洋管理、聯合執法、搜救演習等活動，能夠與國際流行趨勢接軌，便于開展交流合作。

2 法國海岸警衛隊的重要性

美國海岸警衛隊是該國唯一的海上綜合執法機構，是各國海岸警衛隊的鼻祖，也是當今世界最強大的海上執法隊伍之一。我國對海岸警衛隊的研究多集中于美國，但對于法國海岸警衛隊的研究甚少。吸取多國經驗為我所用，才能加強和提高中國海岸警衛隊的建設。

法國位于歐洲西部，西臨大西洋，西北面對英吉利海峽和北海，南與地中海、西班牙接壤，此外還有 5 個海外省和 5 個海外領地。這些散布在世界主要大洋中的零星島嶼使法國擁有遼闊的海域（1 ×108km2），使之成為繼美國之后第二領海大國，法國本土海岸線長約 3 500 km ，法屬海外領地海岸線長達 6 200 多 km ，海上執法任務量大。推此及彼，中國海域遼闊，海岸線漫長，縱跨溫帶、亞熱帶和熱帶，位于北太平洋西部，從北向南分為渤海、黃海、東海和南海，是海上執法任務十分艱巨的海洋大國之一。法國先進的海洋科學研究、管理及其相關體制對中國具有重要借鑒意義。

3 法國海岸警衛隊的建立

法國有10 個以上的部門負責法國海區。法國海洋實行三級管理體系：國家一級為法國海洋國務秘書處；在沿海各大區設立海洋事務管理局；在大區下屬各省、市設立海洋事務管理處。三級海洋管理體系健全完善，垂直管理，管理效能高。法國海岸警衛隊建立之前，其海上憲兵擔當海上警衛隊的角色，是法國海軍的一個組成部分。但隨著海上任務復雜性加劇，該機構已經越來越不能滿足海上統一綜合執法的要求。

2010年10月，法國海岸警衛隊管委會主席Jean-Francois TALLEC 在挪威北部港市特羅姆瑟召開的北大西洋海岸警衛隊論壇上，做了關于法國海岸警衛隊的報告。

根據該報告，2009年12月法國內閣級別海洋委員會制定了法國海岸警衛隊的職能，以全面應對法國在海洋方面的挑戰。法國總理授權法國海洋國務秘書處執行海岸警衛隊的相關政策決定。目前，由來自 4 個部門的 6 個管理單位負責海岸警衛隊當局或公共機構承擔的各項任務，這些單位包括：法國海軍、海關、海事管理部門、國家憲兵隊、國民安全和國家政策部門。海岸警衛隊的職責不會取代國家涉海活動的組織管理，其目標是加強部門間的合作和跨部門管理，融合各部門資產，提高辦事效率。以下組織機構參與海岸警衛隊的職能活動：

●法國海軍（國防部），包括海上憲兵隊；

●海關總署（經濟與財政部）；

●國家邊境警察（內務部），國家憲兵隊（內務部）和民事安全局（內務部）；

●海事局（生態、能源、可持續發展與海洋部）。

海岸警衛隊指導委員會（CODIR）由包括海軍司令在內的所有相關組織機構的領導代表組成，負責確定海岸警衛隊的總體方案，制定宗旨并向總理提出解決國家層面問題的相關建議，依據海洋國務秘書處的命令召開會議討論涉海問題。管委會第一次會議于2010年2月召開。

此外，法國海岸警衛隊的確立還可以提高其各單位工作人員的協同工作能力并使他們能夠分享各自的經驗，而且還將提高教育與業務培訓。從更廣的角度來說，還可以支持能力建設活動的發展，以便適應全國統一響應涉海新挑戰和政府專項工作的趨勢。最后，法國海岸警衛隊的確立也符合國際要求及海上綜合執法的主流趨勢。

2010年，根據法國海岸警衛隊指導委員會的工作程序，海洋國務秘書處在巴黎建立了海岸警衛隊職能業務中心，由海軍作戰指揮部負責領導，時刻警惕海上形勢變化，提供全球海洋信息，并為政策和組織機構進行測繪工作。該業務中心的任務是：

●建立并維持政府機構所構想的海洋圖景；

●向政府各應急管理中心發布涉海信息；

●作為獲得國際或歐洲海洋信息的主要機構；

●進行短期或長期的海上分析，使海岸警衛隊職能適應未來的挑戰，為法國海洋政策的發展作貢獻。

在2010年6月1日召開的海岸警衛隊指導委員會會議期間，海洋國務秘書處還提出了新的海岸警衛隊標志和旗幟，見圖 2 。

法國將會憑借海岸警衛隊的確立對傳統的政治結構進行重大改變，以提高法國對于未來海上的整體應對能力。

4 中國海上執法現狀

中國有漫長的海岸線和廣闊的專屬經濟區，同時在多個方向與周邊國家和地區存在海洋主權和資源糾紛，在 5 個聯合國常任理事國中面臨的海洋形勢最嚴峻。作為正在崛起的重要政治、軍事及經濟大國，中國仍未組建統一的海岸警衛力量。與周邊國家相比，中國的海上執法力量仍處于相當弱勢的地位，多頭共管、機構職能重疊、執法標準不一等問題亟待解決。

中國有諸多涉海行政管理部門，職能分工細致，機構設立繁復。但這些部門的船艇和飛機數量之和卻遠少于海洋大國及個別周邊海洋國家的海上執法力量。

目前，我國在海上擁有行政執法權力的部門包括海監、海事、海關、漁政和公安邊防等，分別隸屬海洋、交通、海關、農業、公安、環境等系統，各自管轄的領域包括海洋的使用、海上船舶和建筑物安全、漁業、環境保護等。各部門分工雖然大致明確，但職權上仍存在一定重疊區。多頭管理的現狀給管海用海的具體工作帶來很多不便。更重要的是，多個部門同時管海分散了國家投放于海洋事業的資源——人力、財力、裝備、基礎設施甚至行政資源。當出現對我國海洋權益的外來威脅時，這種體制的局限性就暴露得更為突出。海洋對于國家民族的意義愈發凸顯，已不再是計劃經濟體制下某幾個部門的管理對象，而是承載國家民族前途未來的重要平臺。加強統籌規劃，維護海洋權益已成當務之急。針對目前管海體制，業內外有識之士提出各種改革建議，如保留現有各涉海部門的行政權力，建立統一的海上執法隊伍，由統一執法隊伍代表各部門在海上執法維權等。

5 法國海岸警衛隊對中國的啟示

5.1 變革執法體制

要組建中國版海岸警衛隊，首要任務是變革目前的海上執法體制。從法國海岸警衛隊的機構設置來看，其執法樣式是綜合性執法。所以，亟待改革我國海上執法體制，變分散性執法為綜合性執法。不僅能提高執法效率，還有利于資源的優化配置，減少國家人力、物力和資源的浪費。

5.2 整合執法機構

整合機構的目的在于提高執法效率。我國現有的執法體制下，執法部門效率低，一件事情需要跑幾個執法部門，這樣在無形中降低了執法效率。我國需整合執法機構，從隊伍建設上提高執法效率。

5.3 制定綜合法律體系

完善的法律體系是一支隊伍依法行政的基礎，我國目前海上執法主體是依據各自的法律行使權力。由于各行業受到利益的驅動，缺乏以國家利益為最高的原則的法律法規，這要求我國制定一部適合中國海岸警衛隊的綜合性法律法規，進行全盤謀劃，統籌安排。

5.4 開展培訓，提高人員素質

要組建中國海岸警衛隊，必須在現有的基礎上提高海上執法人員的專業執法素質，開展相應培訓，海上執法人員應具有綜合執法能力。

5.5 整合并改善武器裝備

我國海上執法部門各自配備一些裝備。必須整合這些部門的武器裝備，取長補短，充實到海岸警衛隊的武器裝備系統中，全面提升系統的科技含量，滿足海上綜合執法隊伍需求，為我國進行全球海洋執法提供保障，使我國日益融入全球海上合作一體化的進程中。

強大、統一的中國海岸警隊將進一步彰顯中國在亞太地區，乃至全球快速增長的“軟實力”。由于統一國內的海上執法力量，新機構的執法效率將更高，也更易于與周邊國家的同類部門展開全方位的合作與交流。這將使中國更多地在亞太海域展開救援、搶險等人道主義活動，提升國家形象和威望。

[1]牟彤. 呼喚中國的“海岸警衛隊”[J]. 艦船知識，2009 (5)：9.

[2]North Atlantic Coast Guard Forum - France. http:// www.ccg-gcc.gc.ca，2010-07-08.

[3]王翦. 各國海岸警衛隊. 全球防務網. http://www. defence.org.cn，2008-01-27.

[4]高奇. 論美國海岸警衛隊高效執法的原因及啟示[J].法制與社會，2009(11)：211-212.

2011年8月17日