基于分類管理的我國公務員激勵機制路徑構建

[福州大學 福州 350108]

基于分類管理的我國公務員激勵機制路徑構建

□李 玲 李 敏[福州大學 福州 350108]

2005年的《公務員法》規定，我國實行以職位分類為基礎、結合品位分類的公務員管理制度。實行分類管理制度對我國公務員激勵機制產生了積極和消極的雙重影響。如何在分類管理制度下激勵廣大公務員更好地勤政、廉政和優政，是新形勢下加快服務型政府建設的關鍵問題。根據分類管理制度，為不同類型的公務員設計不同的職業發展路徑、拓寬職業發展空間，才能夠更有效地激勵公務員提高服務質量，從而推動政府行政水平向更高層面發展。

分類管理; 公務員激勵機制; 路徑構建

公務員管理制度是一個國家行政管理工作高效順利進行、社會保持穩定和諧的重要保障。隨著經濟社會的快速發展，各國都在不斷改革、探索和完善最適合于本國發展需要的公務員管理制度。分類管理就是在此背景下應運而生的。這種科學化、系統性的管理制度有利于合理配置人力資源，從制度層面激勵人才發揮潛能，以實現政府管理的高效運作。

一、《公務員法》對分類管理制度的內涵界定

公務員分類管理通常有職位分類和品味分類兩種。我國2005年頒布的《公務員法》（下同）第14條第1款明確規定公務員職位實行分類制度。“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類。”

行政執法類職位是指直接履行行政監管、處罰、強制、稽查等現場執法職責的職位，具有執行性和現場強制性的特點。專業技術類職位是指履行專業技術職責，為實施公共管理提供專門的技術支持與保障的職位，具有高技術性、低替代性和技術權威性的特點。綜合管理類職位就是指除了上述兩類以外的履行綜合管理以及機關內部管理等職責的職位，具體從事規劃、咨詢、決策、組織、指揮、協調、監督等機關內部管理工作。《公務員法》將公務員根據工作性質和特點劃分為這三類，并實行不同的管理制度。

再者，《公務員法》第19條第3款規定，公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定，而薪酬待遇由職位和級別共同決定。可以說，我國公務員分類管理制度是以職位分類為主、結合品味分類的制度，在分類管理的基礎上賦予職級以更多的激勵保障作用。

二、當前我國公務員管理激勵機制存在的主要問題

我國傳統的公務員管理及其激勵機制是從便于對公務員進行管理的政治立場出發的，因而不能真正從制度上起到激勵保障作用。從激勵機制的驅動要素來看，各驅動要素不完善并且要素之間不能形成有效的協調配合作用，因此，導致激勵機制效用低下。

（一）公務員內生動力不足

傳統管理思想僅將公務員視作政府的“工作人員”，而不是與政府共同進步、共同發展的“組成人員”，所以在激勵制度的設計上，僅從表層保證公務員認真履行職務、完成工作，而忽略了將其職業發展與政府建設有機結合，使相當一部分公務員的職業發展受到“天花板效應”的制約，缺乏競爭活力，自身價值和理想難以實現，繼而出現公務員內生動力不足。

（二）政府引導力作用不到位

在公務員管理激勵機制中，政府作為行政組織應當配置調節各種資源，創造有利的組織環境，引導激勵機制和諧有效運行。政府行為如各項制度的安排、政策的運行對公務員管理具有強大的導向作用。我國現實的公務員激勵機制存在權限過于集中、政府決斷性過強的問題，政府的監管角色被放大而引導力作用明顯不到位，導致政府作用錯位而激勵效用得不到正確發揮。

（三）人才流動機制不完善

經濟全球化、信息化的快速發展對公務員的思想觀念、知識結構、專業技能等提出了更高的要求，而當前封閉的公務員管理制度在人員流動、組織更新乃至理念貫徹方面都不能與迅速發展著的現實同步。再者，由于長期存在著“能上不能下，能進不能出”的問題，使公務員隊伍內部缺乏有效合理的競爭激勵，以至于來自實踐需要的推動力被制度性弱化，導致公務員群體思想滯后、隊伍內部新陳代謝不暢、激勵機制失效。

（四）組織文化影響力缺失

在現代組織中，對組織內部成員、組織效能產生作用的不僅僅是組織的制度設計、資源配置等硬件，組織文化作為組織成長壯大的“靈魂”越來越受到人們重視。現階段我國提出了建設“服務型政府”的目標，但在政府組織內部，服務型政府建設所需的組織文化缺失，影響著其理念在公務員群體中的內化貫徹，也制約著公務員激勵機制的作用。

三、分類管理對公務員激勵機制的影響效應分析

分類管理是對公務員管理制度的創新性改革，其目的是激勵保障公務員提高行政效率，更好地服務于民，從而推動服務型政府建設。實行公務員分類管理對發揮公務員激勵機制具有正面的促進作用，但同時也應當注意可能造成或出現的負面效應，并盡可能避免其阻礙公務員激勵機制的效用發揮。

（一）從分類管理對公務員激勵機制的正面效應分析

我國公務員分類管理改革是在借鑒國外，特別是新加坡、香港等地公務員管理經驗的基礎上進行試點的。新加坡公務員管理實行職類-職位-職級的系統化分類，大大提高了人力資源管理的效率，也使其具有針對性的激勵機制得以充分發揮效用。香港警隊在職位劃分的基礎上實行職務晉升與職級晉升“雙梯制”，將工作需要與警員的個人志趣有機結合起來，以公務員個人職業理想的實現推動政府行政水平提升。這些創新性的制度為我國公務員分類管理提供了改革思路和經驗借鑒，可以總結出分類管理最大的特點：就是將傳統混雜的公務員群體進行職位分類，為不同類別公務員設置適合于其職位特點的職業發展通道，以激勵保障各類公務員能夠在為政府工作、為人民服務的事業中實現自身的職業理想與發展。

從公務員個人層面來說，分類管理從根本上解決了大量基層公務員長年得不到職業晉升發展、工作動力不足、工作效率低下的問題，職級晉升制的設計使得公務員不依靠職務晉升也能獲得相應的薪酬待遇，聘任制的試行也是對促進人才流動、激勵公務員隊伍素質提高的有益嘗試。就行政組織層面來看，分類管理是公共部門人力資源管理的科學化改革，在提高人事管理效率的同時能夠發掘、留住并吸引人才，以職業發展為核心的激勵機制能夠促進公務員提高行政效率，間接地帶動政府行政水平的提升。而在社會層面，公務員隊伍建設及政府建設是社會健康穩定有序發展的保證，高效的公共部門人力資源管理能夠帶動全社會對人才資源開發管理的重視，在全社會范圍構建正確的職業發展觀，從而促進經濟社會協調發展。

（二）從分類管理對公務員激勵機制可能造成的負面效應分析

流動機制不平衡，會影響激勵機制效用的發揮。綜合管理類相對于另外兩類職位來說仍然掌有大部分公共權力與資源，實行聘任制的行政執法類與專業技術類公務員不能轉變為委任制，而委任制公務員可以選擇轉變為聘任制。這種人才流動機制不平衡，容易出現因權力的利益導向性而導致的公務員發展不對稱、激勵機制失衡的現象。

另外，根據亞當斯的公平理論，人們不僅關心自己所得報酬的絕對量，而且關心相對量，也就是與他人對比自己所得與付出是否合理、公平。分類管理改革主張不同類別公務員薪酬待遇大體持平，但這并不意味著為了追求絕對公平而對所有公務員都給予相同報酬，這樣反而會造成事實上的不公平。政府機關內部各種工作種類不同、工作強度和忙閑不均的現象是客觀存在的，特別是有些專業技術類公務員所從事的專業技術研究所耗費的精力和體力相對其他工作來說更多，如果報酬相同，即不同工同酬，工作績效得不到認可，則容易挫傷這部分公務員的工作積極性，繼而出現工作互相推諉扯皮、消極怠工等現象，或導致一些人才流動到部分工作輕松、責任較輕的職位。

四、完善分類管理制度下公務員激勵機制的路徑構建

（一）公務員激勵機制的總體原則

黨的十六大報告中提出：“要完善干部職務與職級相結合的制度，建立干部激勵和保障機制。”宋世明教授認為，提供多樣化職業發展階梯，拓寬職業發展空間，增強激勵保障功能，是我國公務員分類管理制度設計的重要價值選擇[1]。公務員制度是服務型政府建設中的一部分，也是社會主義和諧社會的重要組成部分。在改革過程中，要以科學發展觀為指導，本著以人為本、分類激勵、統籌規劃的原則推進公務員制度不斷完善。

（二）公務員激勵機制的驅動結構

公務員激勵機制的構成要素有：來自公務員自身的內生動力、來自服務型政府建設的牽引力、來自行政管理實踐需要的推動力以及組織文化的影響力。這四個要素互相作用、共同配合，引導公務員激勵機制有效運行。

分類管理改革下的公務員激勵機制驅動結構可以用下圖表示：

圖1 公務員激勵機制驅動結構示意圖

（三）公務員激勵機制的路徑構建

公務員激勵機制作為一個有機的系統，各組成要素的完善、各元素間關系的協調以及內部與外部環境的平衡都決定其能否有效運行。本文主要從正激勵方面探討：分類的職業生涯管理制度是激勵機制的基礎；薪酬制度是激勵機制的核心；專業培訓制度是激勵機制的重要內容；交流制度是激勵機制的補充；組織文化構建是激勵機制的靈魂。

1.完善公務員職業發展激勵機制

在現代國家，作為政府主體的公務員不僅只是管理行政事務的工作人員，更應當是與政府共同成長、擁有職業價值與理想的政府組成人員。根據施恩教授的職業錨、職業發展觀理論，個人的職業生涯發展與組織發展具有互相依存、互相促進的關系。以美國為代表的發達國家非常重視政府雇員的職業生涯發展，將公務員職業發展計劃書、公務員職業發展咨詢系統等直接納入公務員管理制度中[2]。謝爾曼教授等將職業生涯管理上升到戰略高度，認為職業生涯管理可以激發員工潛能、推動組織目標的實現和組織的發展，在激勵公務員工作積極性方面具有重要的導向作用。

在職業發展規劃上，行政執法類、專業技術類與綜合管理類公務員的職業發展情況各有區別，具體如表1所示：

表1 公務員分類管理的職業發展對比

“職業生涯管理是個人對職業生涯目標與戰略的開發、實施以及監督的過程，是個人需要與組織需要相互匹配的過程，是個人職業目標與組織發展目標相互協調的過程。”[3]因此，在我國實行公務員分類管理制度的過程中，政府應高度重視公務員的職業發展規劃，與公務員共同樹立職業生涯管理觀念，編制職業生涯計劃書，按照職業生涯計劃書的規劃調整行政職位與行政行為，并在實踐中不斷修正完善，這樣才能充分發揮不同類別人才的優勢，激勵公務員將職業發展理想與組織發展結合起來，實現激勵保障作用。

2.建立公務員職業發展培訓激勵制度

專業培訓是公務員職業生涯不斷向前發展的重要支撐，也是激勵其更好地發揮專業優勢、提高工作服務水平的有效路徑。在具體培訓設計上，要根據類別不同而有所側重：對行政執法類公務員培訓側重于基本執法理念、行為技術等方面，提高其完成基層執法工作的能力；對專業技術類公務員培訓應當強調對專業技術的進一步深化和拓展，通過學習和培訓加強專業研究能力與應用能力，激勵他們追求更高層次的專業技術職業理想；對綜合管理類公務員培訓則需要強調協調、組織、管理等能力。培訓并不是政府組織加諸于公務員的硬性任務，而是他們為了實現自身職業生涯發展的不斷累積、深造。新型培訓理念要變政府主導的被動培訓為推動公務員職業生涯發展的主動培訓，推動公務員不斷提高自身素質與管理水平，提高職業發展能力。另外，在進行培訓的同時要對培訓內容、培訓效果進行科學化的考核，把培訓與待遇、晉升結合起來，從正面與反面激勵公務員切實在培訓中獲得能力提升。

3.建立公務員分類薪酬激勵機制

《公務員法》第73條規定，“公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度”。近年來，我國積極推行公務員“陽光工資”的薪酬制度，即統一各個省市縣公務員工資，以職務職級相結合的原則，工資按“同級同酬”發放，突出了職級在工資水平確定中的作用。“同級同酬”的工資制度有利于縮小政府組織內“權力部門”與“清水衙門”之間的薪酬差距，實現工資制度的橫向公平。但是從縱向上看，“陽光工資”按級別劃定工資標準，由于獎金補貼的取消，基層公務員的實際收入不升反降，打擊了他們的工作積極性；中層公務員工資影響不大，只要保住職級收入待遇就不會發生大變化，于是產生“不求有功但求無過”的工作態度；而對追求政治理想和個人價值實現的高層公務員來說，大幅度的工資增長并不會取得最優激勵效用。 “陽光工資”的激勵缺陷需要分類管理的薪酬制度給予補充和完善。

法國公務員制度的“一職數級、上下交叉”制度給分類管理的薪酬制度提供了良好借鑒。我國92%公務員的職務層次在主任科員以下，大量基層公務員長年得不到職務晉升，薪酬福利等待遇也無法保證，這極大地抑制了他們的工作積極性。因此，在規范職務層次與級別對應關系時，須突出向基層傾斜的指導思想：職務層次越低，級別的交叉對應幅度越大，以此保障基層公務員獲得與其工作業績相對應的薪酬待遇。公務員的級別按照所任職務以及德才表現、工作實績和工作年限確定是否晉升，這樣中低層公務員不依靠職務晉升，在為政府工作的資歷增長中也能獲得相應的薪酬待遇。

4.完善公務員人才流動激勵機制

在人力資源開發理論中，保持組織內人員流動和員工與組織以外部門的適當流動是提高員工素質、建立組織文化的有效途徑。不同職位的輪崗流動有利于提高員工對于工作的勝任力和綜合處理能力，與系統外部門進行適當流動能夠促進組織文化吸收新思想，并在不斷學習提高中建立組織文化。

職位劃分不影響同類別人員加大相同或相關性質職位的交流，尤其是綜合管理類與部分行政執法類公務員的工作需要具有全局意識和綜合能力，一定輪崗或交流能夠有效提高其行政效率。同時適度的跨職類交流和國際層面的學習交流也能進一步明晰各類人員的職業發展方向和路徑。香港政府相當重視公務員的對外交流考察、學習，每年都派遣相當數量的人員到發達國家考察、學習該國家的管理制度，并定期進行總結，將學習經驗融入到香港的公務員管理制度改革中，以提高香港政府的行政效率和公務員激勵效用。

5.強化服務型組織文化激勵效用

組織文化是公務員激勵機制的靈魂所在，其激勵效果由內部產生，更為深遠和持久。心理契約的相關理論認為，組織成員行為與組織目標達成一致的重要條件之一是通過組織文化在組織與成員之間形成“心理契約”，將組織目標與組織成員的理想追求相融合、內化于組織成員的價值理念中，并通過組織成員主動的行為實現組織目標與其自身發展。美國將市場化理念和企業管理技術引入公共部門，通過系列化的制度改革打造“顧客導向的服務型政府”和“職業化公務員”，激勵公務員提高行政效率，實現行政目標。新加坡政府以“廉潔、高效地提供公共服務”為目標，尊重公務員的行政人格，倡導公共服務道德，以服務型組織文化規范、引導其公務員行為，取得了良好成效。可見，組織文化對于公務員行為具有重要的導向作用，能夠從內部激勵公務員自發、自覺地提高行政效能。

分類管理改革從公務員角度出發，將公務員個人職業發展理想與服務型政府建設融合起來尋求個人與政府組織共同發展，其根本目的是激勵公務員提高行政管理效能，推進服務型政府建設。可以說，服務型政府的建設理念與分類管理的激勵機制是統一的。服務型政府文化理念應當內化于公務員激勵機制的各個方面。職業生涯管理制度、培訓制度、薪酬制度、交流制度等各項制度的設計體現了服務型政府文化的價值取向、理念要求。在公務員群體內加強服務型政府文化宣傳教育，將服務型政府的價值觀融入公務員激勵機制中，有利于激發公務員的積極性和創造性，促進分類管理改革順利進行，推進服務型政府建設。

公務員分類管理制度改革改變了以往激勵機制的政府導向，真正從公務員角度出發，將職業生涯發展與服務型政府建設融合起來，激勵效用顯著。但我們也應該看到，分類管理在我國還處于探索和部分城市先行試點的階段。因此，相關公務員激勵機制的構建還有待于進一步的探索研究，使其能夠真正從制度層面激勵人才發揮潛能，加快服務型政府建設和實現政府管理的高效運作。

[1]宋世明.創新中國公務員分類管理制度的立法思想[J].中國行政管理, 2003, (5): 15-17.

[2]偉國, 張瑞芬.美國聯邦政府職位分類體系管理鳥瞰[J].中國人才, 2008, (12): 64-66.

[3]茗文, 夏旭東, 葉中華.從新公共管理視角看公務員職業生涯規劃[J].中國人力資源開發, 2009, (3): 105-106.

[4]劉蘭華.服務型政府建設對公務員心理契約的影響及重構途徑[J].領導科學, 2009, (11): 15-18.

[5]國家公務員局.加快推進公務員分類管理和聘任制[EB/OL].[2010-02-05].http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/05/content_1529188.htm.

Research on Incentive Mechanism of Civil Servants in Classification Management

LI Ling LI Min
(Fuzhou University Fuzhou 350108 China)

Classification management is an important part of civil service management reform in our country.How to inspire civil servants to work harder and well is an important measure to speeding up the service government construction.Beginning with the connotation of classification management of civil servants, the paper analyses it is impact to the incentive mechanism of civil servants.On the premise of foreign experience and according to China’s actual conditions, the paper tries to explore the cosummatation of the incentive mechanism of civil servants.

classification management; incentive mechanism of civil servants; countermeasures

D035-0

A

1008-8105(2011)03-0018-05

2010?11?26

李玲（1964?）女，研究員，福州大學公共管理學院副院長；李敏（1988?）女，福州大學公共管理學院行政管理專業研究生.

編輯 劉 波