給北京一條出路

　　歷經半年，“首都經濟圈”終于從一個概念進入到了規劃制定階段。
　　在此之前，“京津冀一體化”始終停滯在“設想”的層面。為改變大都市與貧困縣區隔墻而立的現實，“環渤海”、“環首都”各種規劃層出，卻在推進中遭遇種種困境。
　　從世界城市發展規律上看，倫敦、巴黎，再到東京、首爾，那些世界級的大都市，均以都市圈的形式出現，成為了當今世界最活躍的區域經濟中心。
　　無例外，中國的“首都經濟圈”今年初也在官方最高規格的規劃中驚艷亮相，并被上升為國家戰略。
　　經濟圈中的核心——北京，正積極回應。這個致力于打造“國際化大都市、世界歷史文化名城”的城市，正在被過度膨脹的人口、擁堵的交通、居高不下的房價所拖累，飽受“大城市病”困擾，北京正迫切需要與周邊地區形成一個強力支撐世界級城市發展的空間，從“虹吸”效應逐步轉化為“溢出”效應。
　　毗鄰的河北一直致力于為北京解憂，無奈，卻得不到北京的積極回應，直至“首都經濟圈”正式成為國家戰略，并被提上重要的議事日程。
　　這一回，河北不再一廂情愿。它轄下的那一片貧困縣即將迎來蛻變的機會，確切地說，已經看到了蛻變的跡象。
　　另一個主角天津，在多個“首都經濟圈”空間劃分研究方案中，均據重要位置。這個定位為“北方經濟中心”的直轄市，在圈中當然不可或缺。
　　在各方的積極互動下，“首都經濟圈”的綜合發展已然進入了規劃制定的關鍵期。
　　然而，擺在制定者面前的問題依然如舊：如何進行科學、合理的空間規劃？如何定位各區域的功能？如何打破體制的制約和區域的壁壘？如何均衡各方的利益博弈？如何解決首都北京交通擁堵、人口過多、創新力不足、生態環境不佳等等問題，從而實現向“國際化大都市、世界歷史文化名城”的騰飛？
　　這一切仍然懸而未決。
　　
　　從北京城區經京津塘高速41公里，開車約40分鐘，便是河北省廊坊市。
　　寬闊的大街上，偶見大學城的學生們吃過午飯在樹蔭下三三兩兩地散步。漸進市區，車輛和行人陡然多了起來，但道路依然順暢，街面整潔。
　　看到北京的車牌，路上發小廣告的人拼命將廣告往車里塞。只要你接下，他們便會熱情地招呼你說：我帶你去這個樓盤實地看看吧。
　　跟隨“小廣告”而去，售樓處的火爆委實讓人難以置信：售樓處停車場，是壯觀的清一色北京車牌，銷售樓里，近10批次準業主正在排隊等候買房。
　　廊坊東方大學城，這個地方的房價在這一兩年內已經以火箭的速度增長到了近萬元每平方米，實現了翻番。
　　房價是一個側面：河北——北京，兩個不同的行政區域，因為一個幾經預熱的概念——“首都經濟圈”開始了越來越親密的接觸。
　　今年3月，正式亮相的“十二五”規劃中首次提出，“推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈”。
　　“目前我和同事正在做相關工作，已經把打造‘首都經濟圈’提上了議事日程，但是首都經濟圈怎么建設、怎么規劃，正在謀劃之中。”在不久前河北廊坊召開的“2011京津冀區域合作高端會議”上，國家發改委地區經濟司司長范恒山的發言并不詳盡。不過，這已經是他接受記者采訪的底線。
　　這也是他第一次在公開場合發表有關“首都經濟圈”的言論。此番表述，讓多年來停滯不前的“京津冀一體化”有了新的盼頭。
　　的確，首都經濟圈的建設需要一個精細的規劃，一個建設周期，而不僅僅是一個概念。
　　根據《中國經濟周刊》多方了解，目前北京、天津、河北都正在制定各自的發展規劃，之后將分別提交國家發改委，屆時，國家發改委將根據北京、天津、河北三地制定的規劃經協商和專家論證之后，制定出首都經濟圈的綜合發展規劃。
　　據知情人士透露，在這個綜合發展規劃中，經濟發展是首要，除此之外，社會發展、基礎設施、空間結構一體化、生態環境建設等方面也會在規劃中體現。
　　但規劃無論如何制定，都繞不開一個問題：首都經濟圈的空間范圍如何界定。
　　這是真正的核心，也是爭議的焦點所在。
　　
　　“2+7”方案或將落定？
　　
　　“京津冀都市圈”方案夭折的原因在于強調了“平等”，缺乏軸心。三地雖有合作意愿，但各自需求并不契合。
　　無論身處北京還是河北，當你問當地人是否聽說過 “首都經濟圈”這一概念，沒有人會說“不”。但被問的人十有八九是將這個名詞跟去年河北省出臺的“環首都經濟圈”混為一談了。
　　兩者雖只差一字，身份卻大相徑庭。
　　隨著“首都經濟圈”寫入‘十二五’規劃，其規格自然比河北的“環首都經濟圈”超出一級。
　　首都圈，在中國城市發展史上并非一個新名詞。歷史上，國都周圍地區稱為京畿，由主管京師的官員管治，承擔支援和服務首都的重要職能。自遼代起，北京成為國都，至清代，其首都圈范圍越來越大，逐步發展成為一個以北京為中心，半徑300～400公里的圈域，圈域內包括保定、天津、唐山、秦皇島、承德、張家口等一批重要城市，這些城市以其特定職能（政治、軍事、經濟、交通）服務于首都，保證北京作為國家政治與文化中心職能的發揮。
　　歷史證明，河北毗鄰京城的那些城市曾經是首都經濟圈的重要組成部分，而北京，毫無疑問是首都經濟圈的核心。但因為朝代的更迭，這一段首都經濟圈的發展史也因此戛然而止。
　　相隔近百年之后，一位區域研究學者在一份代表著強烈官方色彩的研究報告中再次系統地提出了首都圈的意義、概念、劃分與戰略。他名叫楊開忠，是中國區域科學協會會長、北京大學中國區域研究中心主任，他所主持完成的是北京市哲學社會科學“九五”規劃精品工程項目《持續首都：北京新世紀發展戰略》。他提出這個概念的背景是：北京要建設成世界級的城市。
　　彼時，珠江三角洲和長江三角洲已經從地理上的概念躍升為經濟一體化的概念，在中國經濟版圖上各領風騷。然而，以首都為核心的周圍城市經濟一體化進展卻相當緩慢。
　　2004年11月，國家發改委正式啟動“京津冀都市圈區域規劃”編制。但時至今日，這一等待了7年之久的規劃一直未能獲批。
　　業內人士分析認為，“十一五”時期提出的“京津冀都市圈”夭折的原因在于強調了三地的“平等地位”，缺乏軸心。京津冀三地雖有合作意愿，但各自需求仍有不同，尤其是北京、天津這兩大直轄市之間的關系，協調起來難度很大。
　　由此，“首都經濟圈”開始浮出水面。
　　據《中國經濟周刊》了解，目前學界有關首都經濟圈空間范圍的界定主要有“2+5”、“2+7”、“2+8”、“2+11”等多個方案（見“首都圈空間劃分的幾種方案”）。但哪種更切合實際，仍需要科學的研究論證。
　　李國平，北京大學首都發展研究院院長，也是今年北京市首都經濟圈規劃的起草人之一，多年來致力于首都圈的研究。在他看來，“2+7”方案最具可行性。
　　“2+7” 方案是在綜合采用交流強度、斷裂點、引力模型和場強模型分析經濟聯系強度的計算公式后，由楊開忠領銜完成的《持續首都：北京新世紀發展戰略》得出的首都圈范圍，包括北京市、天津市、保定市、廊坊市、滄州市、唐山市、秦皇島市、張家口市、承德市等9個城市。
　　“2+7” 方案與當年的“京津冀都市圈區域規劃”的區域范圍并不完全一致，該區域范圍是“2+8”，比“2+7”多了一個石家莊市。
　　“石家莊和北京并不連接，中間有一個保定市，這樣石家莊和北京的聯系也就不那么直接緊密了。如果是京津冀都市圈，可以有石家莊，因為它代表了河北；但如果是首都經濟圈，應該是以首都為中心，在這種情況下，我們認為‘2+7’是比較理想的。”李國平說。
　　
　　
　　給北京一條出路
　　
　　人口和城市面積在一定程度上決定了城市發展的潛力，北京要成為一個世界級的大都市，需要更廣闊的腹地。
　　“環首都經濟圈”的主角是河北，而“首都經濟圈”的主角毋庸置疑是北京。
　　在李國平對“2+7”方案提供的詳盡數據分析中，首都圈各城市實力高下立分：
　　2009年，“2+7”的9城市總人口（戶籍人口）7012.21萬人，總面積16.67萬平方公里，城市化水平為56.97%。面積超過1萬平方公里的城市有7個，其中張家口、承德均在3.50萬平方公里以上，保定約為2萬平方公里，北京1.64萬平方公里，從面積上，北京位居第四。
　　從人口來看，北京、天津、保定人口過千萬，分別為1755萬人、1228.16萬人、1101.66萬人，其余4個城市均介于200萬～500萬之間。城鎮化水平差異顯著，北京（85.00%）和天津（61.80%）超過全國46.59%的平均城鎮化水平，其余城市均位于首都圈的平均水平56.97%之下。
　　從生產總值來看，2009年，首都圈地區生產總值3.05萬億元，人均GDP為4.86萬元，固定資產投資總額為1.72萬億元，三次產業產值比重為5.1:40.7:54.1，為“三、二、一”模式（如下表所示）。
　　9城市中，北京的地區生產總值位居首位，占首都圈總產值的39.81%，其次是天津和唐山，分別為24.64%和12.49%。
　　從人均GDP水平來看，北京人均GDP高達7.05萬元，是天津的1.12倍，唐山的1.38倍，保定的4.49倍。
　　人口和城市面積在一定程度上決定了城市發展的潛力，城鎮化是城市發展水平的重要衡量指標。
　　在此理論框架下，李國平認為，首都圈各城市在人口、城市面積、城鎮化水平等方面差異非常顯著，綜合而言，9個城市中北京優勢最為明顯，擁有最大的人口規模和最高的城鎮化水平。
　　“毫無疑問，北京是首都經濟圈的絕對核心城市，其中心地位十分明顯。”李國平說，首都經濟圈具有的戰略意義之一，就是將首都經濟圈打造成中國北方經濟中心的重要支點，這樣有利于平衡全國的布局。
　　北京要成為一個世界級的大都市，當然也需要更廣闊的腹地。當土地、人口、資源、環境等方面的問題越來越突出的時候，這個需要也越來越迫切。
　　“首都也面臨著發展問題，要解決這些問題，需要在新的視角，從高的基點上研究、規劃，最后加以解決。” 國家發展改革委地區經濟司司長范恒山向《中國經濟周刊》透露，在首都經濟圈的規劃建設過程中，必然涉及并提出化解這些問題的思路和措施。
　　而事實上，世界上許多國家均有首都經濟圈，如東京大都市圈、倫敦大都市圈、巴黎大都市圈等，這些地方不僅是各自國家的政治和經濟中心，也是國際經濟、金融、商務、文化及信息交流的中心。同時，依托首都經濟圈建設促進首都城市國際化進程，并使之成為首都邁向世界城市的重要空間基礎。
　　從各國的經驗來看，相當部分的首都經濟圈創造的生產總值占到整個國家的1/3以上。而從京、津、冀三省市目前的總和來看，2009年GDP合計為3.66萬億，占全國的比重僅為10.9%。同在2009年，“2+7”的GDP總和為3.05萬億元，約占全國的1/10，同期北京的生產總值為1.2萬億，換而言之，“2+7”方案中的城市的生產總值相當于再造三個新北京。
　　當然，與發展已相對成熟的另外兩大都市圈——長三角、珠三角相比，首都經濟圈更具特殊性。長三角都市圈的中心城市是上海，珠三角都市圈的中心城市是香港，但首都經濟圈的中心城市是首都而非一般意義的大都市。首都是一國政治和文化的中心，比一般大都市具有更加復雜和多樣的職能。
　　“也因如此，首都經濟圈在搞好經濟建設的同時，要處理好經濟中心跟政治中心、文化中心的關系，特別是跟政治中心的關系，要確保政治中心功能的有效發揮。”楊開忠向《中國經濟周刊》表示，基于首都經濟圈特殊的政治地位和作用，其構建和發展具有更加重大和特殊的意義。
　　
　　天津的“小算盤”
　　
　　三方的表態耐人尋味：河北相當積極，北京較為中立，天津則顯得動力不足。
　　首都經濟圈的界定范圍無論是“2+5”、“2+7”方案，還是“2+8”、“2+11”方案，天津都在列。
　　130公里，這是北京與天津兩個直轄市之間的直徑距離。這也是世界上兩個超大型城市之間最短的距離。然而，兩個城市之間心理上的隔閡遠遠超越了地理上的距離。
　　隨著2006年國務院常務會議審議通過《天津市城市總體規劃（2005—2020年）》，提出要努力把天津市建設成為國際港口城市、北方經濟中心和生態城市，失落了數十年的天津終于找到了自己的定位和身份。
　　而在政治的號召和政策的傾斜下，資源、資金和項目也迅速地向這個新興的發展高地集中，急速地轉化為了GDP。
　　2010年，天津以黑馬之勢超越了GDP增長八連冠內蒙古，拔得頭籌。曾經沉默的天津又重拾了往日的輝煌，恢復了信心，甚至野心。
　　但如今，首都經濟圈的出現，無疑會使天津人產生其“北方經濟中心”地位或將會被弱化的憂慮。
　　這從今年5月18日召開的“2011京津冀區域合作高端會議”上可見一斑。三方的表態頗耐人尋味：河北表現得相當積極，北京較為中立，天津則顯得動力不足。
　　在峰會上，河北首次推出了“環首都綠色經濟圈”的規劃展，主動表明了其借力首都經濟圈建設，加快發展進一步融入京津冀一體化的愿望。河北省副省長趙勇的態度頗為主動和熱情：“要為大局服務、為首都分憂、為河北發展添活力。”
　　北京的表態也頗為明朗。北京市發改委主任助理姚飛表示，“希望早日看到京津冀都市圈能發揮像長三角、珠三角一樣的作用，以三足鼎立之勢支撐中國經濟的持續發展。”
　　天津市發改委副主任侯一民說：“天津作為其中的一個重要的組成地區，我們會竭盡全力做好我們的工作，擁護中央的決策。同時我們覺得首都經濟圈是空間上的部署，天津濱海新區的開放，作為這個地區的重要引擎，我們把它做好，就是對首都經濟圈最大的貢獻，也是重大的推動。”
　　天津的表態表面看上去無懈可擊，但仔細再回味，似乎也不算什么表態。
　　如果以北京為核心打造中國北方的經濟中心，就會與天津現有的華北經濟中心的定位相沖突；而如果天津要成為華北經濟中心，就意味著北京要把經濟功能讓出來。
　　但后一種可能性似乎不大。
　　“首都經濟圈肯定是以北京為主，天津為輔，天津是首都經濟圈的一部分，要配合首都經濟圈。”河北省委省政府經濟咨詢委員會副主任薛維君告訴《中國經濟周刊》。
　　基于此，有業內人士分析，目前天津最主要的注意力并不是爭取發展的問題，天津要的是地位，是“中心”。
　　兩個經濟中心的關系該如何協調？
　　記者采訪天津發改委等部門，相關人士對這個問題緘默其口，這使得天津的態度更加撲朔迷離。
　　“實際上，首都經濟圈一定是多核、多中心的。從國際經驗來看，大型的城市群也都是多中心的。”楊開忠說。
　　多年以來，北京與天津的關系極其微妙。例如，天津港的特殊地位無可替代，北京進口的車都來自那兒；再例如，京津城際高速鐵路，30多分鐘的距離，商務往來完全一體化。
　　 “首都的對外交往職能，首都的很多物資，包括工業產品的進出口，都要通過天津港，它是一個重要的海上通道。如果天津排除在外，至少在經濟功能上是不完全的。” 李國平認為，從職能方面考慮，如果不把天津算在內，并不合理。
　　“‘2+7’是比較理想的方案。”李國平建議，不要因為地方政府自身的利益影響首都經濟圈的完整性。
　　
　　
　　破除區域壁壘要靠中央
　　
　　“京津冀的關系，說到底，不是三方關系，而是中央與京津冀四方的關系。沒有中央參與，游戲失去主角，結果就很難預料。”
　　在中國區域經濟的成長中，區域壁壘的弊端相當明顯。
　　在長三角城市群中，16個城市的市長每年都要召開一次協調會；現擁有32個成員市的環渤海地區經濟聯合市長聯席會，該聯席會議制度每半年舉辦一次。
　　其實早在上世紀90年代，京津冀地區也成立了一個環京經濟協作辦公室，是環繞北京市的八、九個城市共同組織的機構。這個機構的職能主要是“經濟協作和合作”。后由于職能所限，收效甚微，也就不了了之。
　　2004年，國家發改委地區經濟司組織召開京津冀區域經濟發展戰略研討會，最后達成加強區域合作的“廊坊共識”。
　　然而，由于受制于行政體制，以及包括稅收、財政等涉及利益分配的諸多體制性障礙，再加上北京、天津、河北省行政級別相同，很難讓誰說服誰，以往達成的共識并沒有真正上升到從全局的角度考慮和謀劃，頗受局限。
　　歷來，京津冀地區的合作層次主要表現在定期舉辦的會議和比較小的項目合作上，在薛維君看來，“就是在閑人和閑組織之間干的一件事”。
　　“應該由國務院辦公廳牽頭，國務院下屬的有關部委以及京津冀三方政府參加。如果由國務院辦公廳召集起來，這件事就有點意思了。”薛維君說。
　　中國城市群的發展結構，也是導致行政上無法統一規劃的原因之一。
　　在中國三大城市群的發展結構中，除了長三角城市群是“一主兩副”，以上海為中心，以杭州和南京為城市副中心，三大城市融合發展，而珠三角和京津冀均是“雙中心”發展結構，珠三角以廣州、深圳為中心，京津冀以北京和天津為中心，外圍城市環繞發展，這種結構容易造成行政上無法統一規劃發展，前者幸好有廣東省統一協調，而后者呢？
　　薛維君直言：“體制造成的障礙需要改變體制才能夠破解。”
　　清華大學區域與城市發展研究中心主任施祖麟認為，“京津冀三地要加快推進一體化進程，一定要打破行政區劃僵化的制約，真正做到區域一體化的協作。此外，一定要有一個組織機構，僅靠三地的行政部門各自來做事是比較困難的。”
　　河北省副省長趙勇建議，在國務院層面要形成一個京津冀區域合作的協調機制，成立專門辦公室，最好設在國家發改委，協調三方政府共同行動；還應由權威機構牽頭，組建一個京津冀區域合作研究院，站在宏觀和第三方角度研究區域合作與發展的問題和規律。
　　“京津冀的關系說到底，不是三方的關系，是中央與京津冀四方的關系，關鍵是有中央參加。沒有中央的參與，這個游戲的主角是缺席的，結果就很難預料。”薛維君說。
　　
　　京津冀一體化大事記
　　
　　發起
　　（1986年—2003年）
　　1986年，在時任天津市市長李瑞環的倡導下，環渤海地區15個城市共同發起成立了環渤海地區市長聯席會。
　　
　　全面啟動和實踐
　　（2004年—2009年）
　　2004年2月，國家發改委召集京津冀三省市發改部門在廊坊召開京津冀區域經濟發展戰略研討會，達成 “廊坊共識”。
　　2004年6月，環渤海合作機制會議在廊坊舉行。會議草擬了《環渤海區域合作框架協議》。這標志著環渤海地區合作機制已從構想、探索進入到全面啟動和實踐階段。
　　2005年6月，國家發改委在唐山市召開“京津冀區域規劃工作座談會”。
　　2008年2月，由天津市發改委倡議和發起，經過京津冀發改委共同協商、醞釀的“第一次京津冀發改委區域工作聯席會”在天津召開。京津冀發改委共同簽署了《北京市天津市河北省發改委建立“促進京津冀都市圈發展協調溝通機制”的意見》。
　　
　　加速推進
　　（2010年至今）
　　2010年10月，河北省政府《關于加快河北省環首都經濟圈產業發展的實施意見》正式出臺，提出了在規劃體系、交通體系、通信體系、信息體系、金融體系、服務保障體系等6個方面啟動與北京的“對接工程”。
　　2011年5月，首屆京津冀區域合作高端會議在河北廊坊召開。