改革需要什么樣的“頂層設計”

　　黨的十七屆五中全會和“十二五”規劃建議中，反復提到加強“改革頂層設計”這一全新的概念。我們知道，頂層設計這一概念來自于“系統工程學”，其字面含義是自高端開始的總體構想。換句話說，在系統工程學中，頂層設計是指理念與實踐之間的“藍圖”，總的特點是具有“整體的明確性”和“具體的可操作性”，在實踐過程中能夠“按圖施工”，避免各自為政造成工程建設過程的混亂無序。
　　
　　到底什么是“頂層設計”
　　
　　這就是說，從工程學角度來講，頂層設計是一項工程“整體理念”的具體化。例如，要完成某一項大工程，就要實現理念一致、功能協調、結構統一、資源共享、部件標準化等系統論的方法，從全局視覺出發，對項目的各個層次、要素進行統籌考慮。第二次世界大戰前后，這一工程學概念被西方國家廣泛應用于軍事與社會管理領域，是政府統籌內外政策和制定國家發展戰略的重要思維方法。從我國目前改革與發展的實際情況出發，改革是一項系統工程，頂層設計這一概念的提出，是對科學發展觀的豐富和完善，要求我們政府在改革與發展中必須從“戰略管理”的高度統籌改革與發展的全局，以社會主義核心價值和科學發展的理念，為未來中國社會的發展謀劃新的發展“藍圖”。
　　胡錦濤同志最近在中央經濟工作會議上，對“頂層設計”這一概念在中國改革過程中的使用有一個全面的表述，概括起來有三層含義：一是指導方針，明確指出“著力提高發展的全面性、協調性、可持續性，在實踐中不斷開拓科學發展之路”。二是基本內容，主要強調“要堅持統籌兼顧、突出重點，從黨和國家全局出發，提高辯證思維水平、增強駕馭全局能力，把經濟社會發展各領域各環節協調好，同時要抓住和解決牽動全局的主要工作、事關長遠的重大問題、關系民生的緊迫任務，……加強改革頂層設計和總體規劃。三是實現路徑，重點解決“體制性障礙和深層次矛盾、全面協調推進經濟、政治、文化、社會等體制創新”。
　　可以說，頂層設計概念的提出，是我們黨對中國社會矛盾和社會問題認識深化的表現，也是我們黨關于中國社會主義社會發展理論成熟的表現。能從戰略高度把握改革與發展的全局，標志著中國的發展取向結束了“摸著石頭過河”的歷史，進入一個目標明確、規劃具體、戰略得當的新的發展時代。
　　頂層設計在社會發展和管理領域的運用，也可以理解為政府“戰略管理”。我們知道，戰略一詞的核心意思就是整體性、全局性、長遠性、重大性目標的設定。戰略管理這一概念則包含三個內涵：一是戰略目標的規劃與設計；二是戰略過程的組織與控制；三是戰略執行與實施。改革的頂層設計就是要從政府戰略管理的高度統籌改革與發展的全局，使改革與發展按照我們的預期目標邁進。
　　
　　改革的頂層設計必須著力于對“公共權力”的制約與監督
　　
　　加強改革的頂層設計，是一個重要的戰略任務與全新的緊迫課題，是踐行社會主義核心價值和全面落實科學發展觀的要求。在中國發展的現有境況下，改革頂層設計的關鍵環節首先是制度層面的平衡。要從改革與發展的大局出發，從民族復興的“大義”出發，謀劃發展全局。不僅要繼續推進市場經濟制度的改革與完善，而且要下大力氣推進政治制度、社會制度、文化制度的改革，使整個社會制度處于一種協調發展、良性運行的狀態。這就是說，必須下大力氣全面推進各領域改革，推進各領域的制度建設，著力解決影響全面發展的體制機制性問題，切實加強改革的頂層設計，使政府戰略管理的水平確實上一個新臺階，讓人民滿意。
　　其次，改革頂層設計要在重點領域和關鍵環節有所突破，除了要在藍圖設計、制度平衡、政策協調性、戰略性調整等方面取得實質性突破以外，一個基本的改革著力點就是要破除制約發展的體制機制性障礙和解決社會的深層次矛盾。換句話說，就是要解決影響社會和諧發展、公平公正發展、良性發展的“短板”問題，實現全面的“體制機制創新”。在中國社會的重要轉型期，我們提出“經濟增長方式轉型”這一帶有體制性、全局性、根本性問題，確實抓住了影響良性發展的“短板”問題。經濟增長方式轉型，一是從過去的重點以投資和出口拉動經濟增長，轉變到以消費和服務拉動經濟增長；二是從過去的粗放型和加工型經濟增長方式，轉變到以技術創新型和環保型經濟增長方式的轉變。消費和服務拉動經濟增長，實質就是“民生拉動”經濟增長，使民生成為經濟增長的主要推動力，要實現這一目標，我們就需要頂層設計，需要進行一系列的、相互關聯的配套改革措施，如：工資和分配制度改革、社會保障制度改革、財政與預算制度改革、戶籍和社會管理制度改革等等，只有這些事關“民生問題”的改革能夠實現，消費拉動經濟增長才能實現，服務業才會在GDP中的比重變大，民生也會逐步成為經濟增長的主要方式，一些影響發展的體制機制障礙和深層次矛盾才會消除，人民的幸福和尊嚴才有制度保證，整個社會的合理化程度才會提高。
　　最后，改革頂層設計本質上是改革理念、改革方法的突破，要從哲學高度加以理解，要有“辯證思維”，要解放思想。改革的頂層設計，既要有“全局”觀念，又要有“重點”突破；既要有“長遠”謀劃，又要有“現實”考量。經過30多年的改革開放，我們已經建立了社會主義市場經濟體制，與改革開放初期相比，社會主要矛盾的性質已經發生了根本性的變化，由過去的著力于解決“社會貧困”問題，到目前的著力解決“社會公正”問題，這是我們目前面對的“根本現實”，既不能模糊，也不能回避。改革的頂層設計，必須直面這一問題。
　　
　　改革發展的藍圖和實現路徑逐漸清晰
　　
　　我們知道，社會公正問題與“權力運行”直接相關。從政治哲學的角度來看，一個社會的“公正”與否，是公共權力運行的直接結果。從道德哲學的角度來看，一個社會道德上“正當”的實現，是與整個社會制度上的“正當”直接相關。因此，要實現社會公正，改革的頂層設計必須著力于對“公共權力”制約與監督，換句話說，必須下大力氣進行政治行政體制改革，以“社會建設”為中心謀劃下一步的改革發展大局。要做到這一點，就要按照共和國的憲法原則切實實現人民群眾的“五權”，即：選舉權、參與權、知情權、表達權、監督權。使“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督”成為實現社會主義“社會民主”的基本形式，成為建設社會主義政治文明、道德文明的有效手段。只有這樣，我們才能根治“以權謀私、特權腐敗、用人腐敗”等社會主義公共權力不應該存在的、與社會主義核心價值相違背的、人民群眾深惡痛絕的封建惡習，才能使公共權力真正具有“公共精神”并且按照“公共利益”來行使，也才能最終實現社會“公正”和道德上的“正當”。當然，政治行政體制改革設計是一個非常艱巨而復雜的工程，改革的頂層設計也需要一個過程，但重要的是我們必須在這一點上形成“共識”。
　　總之，“改革頂層設計”這一概念在我國目前的“現實語境”中，表達了這樣幾個關鍵含義：一是要明確改革發展的價值，即通過科學發展實現社會主義核心價值；二是要提高“辯證思維水平”，從戰略高度把握改革的大局和重點；三是要強化制度建設，保證制度平衡；四是要轉變經濟增長方式，以民生和服務推進經濟持續增長；五是推進以“公共權力”的制約與監督為核心的政治行政體制改革，加強社會建設。改革頂層設計的提出，說明我國改革已經步入“深水區”，改革的難度和復雜性同時加大，但也表明改革發展的藍圖和實現路徑也逐漸清晰，改革的自信力和駕馭改革的能力增強，只要我們在實踐中認真去做，中華民族的振興就一定會實現。（作者為國家行政學院公共行政教研室主任、教授）