反壟斷案對中國自然壟斷行業改革的啟示

　　摘要：中國經過近三十年的自然壟斷行業改革，其目的是打破壟斷、促進競爭，降低成本，提高資源配置效率。電信行業經過改革已初步形成幾家大企業并存的局面。在互聯網寬帶接入市場卻出現中國電信和中國聯通的壟斷問題。兩家公司壟斷是由體制改革造成，有其客觀性，但是，兩家公司卻在該市場上進行價格歧視，限制競爭，破壞公平競爭環境，引起了我們對當前自然壟斷行業壟斷問題的深思。本文試圖從經濟學視角并結合反壟斷法相關法律分析中國電信和中國聯通的壟斷行為以及該行為的后果，并通過分析該問題，得出當前深化中國自然壟斷行業改革的一些啟示。
　　關鍵詞：中國電信；中國聯通；自然壟斷行業；改革
　　中圖分類號：F626；D922.294
　　
　　一、引言
　　2011年11月9日，中央新聞報道了國家發改委價格監督檢查與反壟斷局已就中國電信和中國聯通在互聯網寬帶接入問題進行價格反壟斷調查①。該新聞報道引起了大家對中國自然壟斷行業中大企業壟斷行為的關注。中國對自然壟斷行業改革已有三十余年，大致經過三個階段：第一個階段是在20世紀80年代初，為了滿足建設資金的需求，有些壟斷被打破，管制有所放松。在此期間，中國民航、電力、電信等自然壟斷行業得到迅速發展；第二個階段是在20世紀90年代中后期進行的以“拆分切割”為基本途徑的戰略重組壟斷行業改革。在此期間，中國一些壟斷行業形成幾家大的壟斷企業，如中國電力行業的五大發電集團和兩大電網公司，中國電信行業的中國移動、中國聯通等六家電信企業；第三個階段是21世紀以來到目前為止，隨著中國加入世貿組織以及構建和諧社會的需要，中國自然壟斷行業改革正在暴露出許多新問題。如目前，在自然壟斷行業中存在的幾家大的壟斷企業雖然存在競爭關系，但是基本是劃分勢力范圍的地區性壟斷，競爭并不如想象中激烈，遠未達到有效競爭局面。同時由于其在位優勢，對于一些與其有競爭關系的中小企業給予打擊和限制，企圖在市場中處于壟斷地位或者保持壟斷地位。與此同時，壟斷行業職工的收入問題也成為近期大家關注的問題。具體到電信行業改革過程，中國電信業改革是由完全壟斷走向競爭，由政企合一轉變到政企分離，從兩個競爭主體到多個競爭主體的過程，走過了一條“在發展中改革，在改革中發展”的道路。1994年以中國聯通的成立為標志，電信業開始逐步打破壟斷，引入競爭。1998年后，電信業進一步加大改革力度，實現了政企分離、郵電分設，并重組了中國電信和中國聯通，正式成立了中國移動。2001年，電信業以打破固定電信領域的壟斷為重點，實施企業、資源、業務和市場重組，成立了新的中國電信和中國網通，形成了中國電信、中國網通、中國移動、中國聯通、中國衛通、中國鐵通六家基礎電信企業競爭的格局。2008年進行的電信重組，鼓勵中國電信收購中國聯通CDMA網（包括資產和用戶），中國聯通與網通合并，衛通的基礎電信業務并入中國電信，中國鐵通并入中國移動②。在這種背景下，出現了中國電信和中國聯通的反壟斷案，確實能夠引起我們反思前期壟斷行業改革成果，以及如何繼續深化壟斷行業改革。本文試圖從經濟學視角并結合反壟斷相關法律分析中國電信和中國聯通壟斷行為以及該行為的后果，并通過分析該問題，得出當前深化中國自然壟斷行業改革的一些啟示。
　　二、壟斷行為的判斷
　　對于壟斷行為判斷，主要是從經濟學視角判斷，即使《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）也是根據經濟學來制定壟斷行為標準③。這是中國第一部反壟斷法律，其意義相當深遠。該法制定的目的是預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展。根據《反壟斷法》，壟斷行為主要包括以下三個方面：一是經營者達成壟斷協議；二是經營者濫用市場支配地位；三是具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。對于中國電信和中國聯通反壟斷調查實際上主要是針對第二、三方面進行調查。所以，判斷中國電信和中國聯通是否存在壟斷行為就是看兩家企業是否具有市場支配地位、是否有排除競爭對手、限制競爭的問題。具體到經濟學上，壟斷判斷標準，一是兩家企業市場份額是否達到壟斷所要求的份額，二是有無價格歧視，有無針對性的打擊競爭對手，從而達到壟斷目的。
　　（一）市場支配地位的判斷
　　判斷中國電信和中國聯通是否具有市場支配地位，首先要了解在互聯網寬帶接入市場中的企業和市場類型。在該市場上，主要存在三大系統：（1）電信運營商：電信（電信寬帶+衛通寬帶）/中國聯通（中國聯通寬帶+網通寬帶）/移動（鐵通寬帶）；（2）廣電運營商:廣電(租借電信運營商的寬帶+自己新建的高速寬帶)；（3）中小寬帶服務商（ISP）: (租借其他電信運營商的寬帶)，如長城寬帶、鐵通、歌華等。其次，分析互聯網寬帶接入市場類型，判斷一個市場類型通常用市場集中度來測量。最常用的市場集中度指標是n個企業集中度(CRn)，即最大的n家企業的市場份額之和CRn =S1+S2+S3+S4+……Sn，其中最常用的是4企業集中度( CR4 ) 和8 企業集中度（CR8）。因此，如果在一個不完全競爭行業中，四個或更少的企業達到了100%的集中度，那么這些企業就被認為有很高程度的壟斷權力。而一個由很多小企業的行業集中度可能為10%或20%，那么這個行業被認為只有很小的壟斷權力。一般認為，集中度達到70%或80%的行業具有很強的壟斷權力。國家發改委價格監督檢查與反壟斷局已基本查明中國電信和中國聯通在互聯網寬帶接入市場，兩家企業共占有三分之二以上的市場份額④。如果再加上第三、第四位的大企業，在寬帶接入市場上，估計CR4已達到70%左右。
　　根據相關數據統計和表1貝恩和植草益市場類型的劃分，基本可以判斷中國互聯網寬帶接入市場是一個不完全競爭行業，是一個極高寡占型壟斷的市場結構，并且是一個雙寡頭壟斷市場。因此，雖然在該市場有三大系統寬帶運營商，但是在市場中占主導地位的只有兩家，即中國電信和中國聯通。它們在該市場上具有很高的壟斷權力，也就是具備一定的市場支配地位。因此，總體上可以判斷中國互聯網寬帶接入市場是一個不完全競爭市場，而且應該屬于雙寡頭市場。
　　實際上，中國互聯網寬帶接入市場形成目前這種市場結構，并不是市場競爭造成，而是由政府人為造成的。在該市場具有難以翻越的市場準入壁壘，而且是一種政府壁壘。政府壁壘一般是指政府部門制定了具有法律效力的障礙進入管制，如許可證制度等等。在互聯網寬帶接入市場主要就是進入許可證的管制。更具體，中國電信和中國聯通形成壟斷是2008年中國電信行業體制改革所造成的，因此，它們自然而然地成為了具有市場支配地位的大企業。尤其是在寬帶互聯網骨干網方面，中國只有中國電信和中國聯通兩家，而中國電信主要在南方21省，中國聯通主要是北方10余省。所以，兩家企業具有市場支配地位毋庸置疑。不過，從另一方面說，當前，中國電信和中國聯通形成的壟斷，主要還是歸因于中國電信體制改革和當前寬帶戰略。
　　（二）濫用市場支配地位和限制競爭行為的判斷
　　在《反壟斷法》中，對市場支配地位的定義：經營者在相關市場內具有能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位。《反壟斷法》一共列舉了7種濫用市場支配地位的行為，中國電信和中國聯通主要違反了第十六條第六款，即沒有正當理由，對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇。實際上這就是價格歧視。
　　
　　下面討論中國電信和中國聯通是否采取了與其有競爭關系的企業價格歧視政策，即對同一種商品，對不同消費群體實行不同的價格。實際上，在中國互聯網寬帶接入市場的價格形成主要是靠市場中的供給和需求關系形成，而不是像水電煤氣市場執行的是政府定價或者政府指導價。正是因為這種價格形成機制，才有可能導致中國電信和中國聯通利用其壟斷地位，有能力對批發商或者消費者采取價格歧視。中國電信和中國聯通依據各自在互聯網骨干網上面具有壟斷地位，一個占據南方市場，一個占據北方市場。對于中國電信和中國聯通，它們的用戶有批發商和其他類型的終端用戶，如一些居民和企事業單位。這里的批發商主要是一些中小寬帶服務商，如鐵通、長城寬帶、歌華等。這些批發商和用戶受政府許可證的限制，無國際互聯網和骨干網入口許可證。因此，這些弱勢中小寬帶服務商必須通過中國電信和中國聯通才能享有國際進入口和進入骨干網。這樣，中國電信和中國聯通就與這些中小運營商形成了供給方和需求方，而且是一種賣方壟斷。再者作為主要的互聯網骨干網的運營網，中小寬帶服務商必須向電信和中國聯通來租用其骨干網的容量，否則就連不上。另外一方面與此同時，中國電信和中國聯通自身也要發展自己的終端用戶，如大企事業和居民用戶。而中小寬帶服務商在這個市場上也是賣方，它們和中國電信、中國聯通又形成了一種競爭關系。正是因為這種競爭關系，中國電信和中國聯通為了爭奪用戶在賣給中小寬帶服務商和自己用戶相同流量時，卻給出了不同價格，實行價格歧視。據報道，中國電信和中國聯通給予這些中小互聯網接入服務的提供商的價格非常之高，比如是每千兆比特每月100萬甚至更多。而另一方面，給自己的用戶，尤其是大用戶，比如大的銀行或者企事業單位，同樣的帶寬，每個月只有20到40萬，甚至更低。這樣批發價幾倍于零售價，這在任何行業都是反常的。除了對這些中小寬帶服務商采取價格歧視行為，它們還借助其在上游骨干網寬帶資源，卡下游的中小寬帶服務提供商的競爭者。如，2010年中國鐵通和長城寬帶不堪重負，不向電信和中國聯通租用骨干網的寬帶，而轉租其大用戶，以求降低成本。而中國電信察覺到這種行為后，認為競爭對手成本降低了，有能力和其競爭，就對中國鐵通采取了清理穿透流量行動，造成了廣東大面積斷網，直接影響到用戶的利益，投訴達萬人⑤。
　　從以上種種行為可以看出，中國電信和中國聯通利用其上游的壟斷地位和價格歧視策略，對與其在零售市場有競爭關系的中小寬帶服務商，進行排擠競爭，達到壟斷市場的目的。這種價格歧視就是排擠與其有競爭關系的中小寬帶服務商，試圖壟斷用戶市場的行為。弱勢的中小寬帶服務商則在整體發展中受到中國電信和中國聯通的支配或者是排斥。
　　實行價格歧視是有條件的，而在互聯網寬帶接入市場中，正好具備這些條件。如批發市場和零售市場是隔離的，而且二者的需求彈性也不同。根據價格歧視相關理論，一級價格歧視（企業對每一單位產品都按消費者所愿意支付的最高價格出售）和二級價格歧視（對不同的消費數量段規定不同價格）通常會比壟斷統一定價帶來更大的產出。因此，一級價格歧視和二級價格歧視通常是增加整體社會福利的，它們不應該成為反壟斷相關法律關注的重點。三級價格歧視（對同一種產品在不同市場上（或對不同的消費群）收取不同的價格）是應用最廣泛的一種價格歧視方式，它的福利含義是含糊不清的。一般來說，對最終消費者實行價格歧視并不違反《反壟斷法》，但是，在企業之間進行旨在影響市場競爭的價格歧視時，某些行為可能會有限制競爭的效應。通過對競爭產生負面影響的價格歧視只有在企業擁有一定的市場勢力時，對其才是有利可圖的，在企業擁有一定市場勢力的情況下，價格歧視對市場結構和市場競爭行為才會產生一定的影響。因此，企業具有一定的市場支配地位是對價格歧視進行反壟斷執法的重要前提。
　　綜合以上分析可以判斷，中國電信和中國聯通在互聯網寬帶接入方面確實存在壟斷行為、價格歧視、限制競爭和濫用壟斷市場地位的行為。本來形成市場壟斷是體制改革問題，而進行價格歧視行為，就是企業自身的市場行為。這種行為損害了中小企業和消費者利益，應該受到政府制止，進而維護市場秩序。
　　三、壟斷行為的后果
　　一般認為，隨著企業規模不斷壯大，壟斷企業會運用其擁有的實力縮減產量，提高價格；其次，擁有壟斷權力的企業通常都能夠限制其他企業進入該行業，因此，產生了產量限制和高價格問題，并且阻止了資源從價值較少的用途向更有價值的用途流動。最后，它們也有可能從事非價格競爭，浪費社會的稀缺資源。壟斷還損害社會福利，特別是對中小企業帶來損害。因此，大眾和政府不希望看到大企業的壟斷權力，各國政府都特別重視現有的和潛在的壟斷問題。
　　具體對于中國電信和中國聯通壟斷和濫用市場地位的后果，一方面是損害了中小寬帶服務商的利益，降低其在價格上的競爭力，限制了市場競爭。根據中國社科院信息化研究中心發布的報告，當前，中國電信和中國聯通集中了95%的互聯網國際出口寬帶，90%的互聯網寬帶接入用戶，99%的互聯網內容服務商⑥。由于它們壟斷互聯網寬帶上游資源，并借此優勢卡住中小寬帶服務商，利用低價格吸納大型網絡內容服務商（ICP），壟斷接入用戶。同時，它們利用雙軌價格控制弱勢運營商和第三方增值服務商，損害了后者及其接入用戶平等接入骨干網的權益。中國電信和中國聯通在提供給自己的終端用戶寬帶價格時，有時比中小寬帶服務商從他們租來寬帶成本價還要低，造成了中小寬帶服務商的利潤率降低，甚至出現虧損。這樣上游寬帶資源被他們壟斷，下游受到他們低價阻擊，中小寬帶服務商就像被卡住了脖子，陷入生存兩難境地，隨時有可能被驅逐出市場。另一方面，也間接損害了消費者利益。由于中國電信和中國聯通提供給中小寬帶服務商的寬帶資費較高，最終高價會轉嫁到具體消費者身上。如果中國電信和中國聯通降低寬帶資費和骨干網(電信、中國聯通)與中小寬帶服務商的網間結算費用，中國互聯網消費者寬帶接入費用將大大降低。
　　四、中國電信和中國聯通反壟斷案對自然壟斷行業改革的啟示
　　本文根據反壟斷法相關法律和經濟學理論對中國電信和中國聯通的壟斷行為、壟斷后果進行判斷和分析得出如下結論：中國電信和中國聯通確實存在壟斷行為，具有市場支配地位，并利用它們在互聯網上游資源的優勢地位，采取價格歧視行為排擠下游競爭對手，確立在互聯網寬帶接入市場的壟斷地位。但是，中國電信和中國聯通的這種壟斷地位，是中國電信體制改革造成的，而價格歧視行為則是兩家企業的市場行為，應該給予的處理和處罰。中國電信和中國聯通反壟斷案也給予當前的自然壟斷行業改革提供一些政策啟示。
　　第一，保持深化自然壟斷行業改革勢頭，逐步打破壟斷格局。中國在第二階段壟斷行業改革進行戰略重組時，雖然目的是消除壟斷，達到充分競爭的目的，但是，由于大部分改革都是劃分地域進行，各大壟斷企業在各自區域市場占據壟斷地位，沒有形成有效競爭狀態。對于一些已經改革的自然壟斷行業，也存在倒退到原先的可能一家壟斷或者多家壟斷企業瓜分市場的狀況。深化當前壟斷行業改革，主要改變當前壟斷行業管理體制，繼續進行政企分離改革，放松進入管制，適度多發經營許可證，使市場達到有效競爭。同時有可能的話，可以進一步對一些壟斷行業的競爭環節繼續拆分。如針對中國電信和中國聯通，可以把數據中心業務拆分出來。
　　第二，對具有網絡結構的行業，進行互聯互通。對自然壟斷行業的體制改革，很多是“拆分切割”式，造成了幾家大的企業在各地劃分勢力范圍。而許多自然壟斷行業具有網絡經濟性，如電力行業中的電網、電信中的互聯網以及水、煤氣行業的管道，由于各個集團為了自己利益，不進行互聯互通，造成了社會配置資源效率低下。如電網歸屬不同的公司，沒能互聯互通，就容易經常性電荒，有時北方有剩余電力，南方出現電荒。這種互聯互通問題在電信行業中比較嚴重。因此，增加互聯互通點，強制性規定互聯互通不收費，既降低成本，又使得市場競爭更加公平。據工信部統計，目前中國電信和中國聯通之間直連寬帶為261.5G，僅占兩公司擁有1078G國際出口寬帶的24.3%。從互聯質量看，兩公司2011年1～9月骨干網互聯時延和丟包率也均不符合有關規定要求，這表明中國電信和中國聯通未實現充分互聯互通。
　　
　　第三，繼續增加自然壟斷行業中競爭數量。英國著名學者李特查爾德教授認為，競爭是反壟斷力量和保護消費者利益的最有效的手段（或許是最終唯一有效的手段），政府管制則是防止濫用壟斷力量的必要手段，但是不能替代競爭。市場經濟中存在的競爭越多，價格機制在多種用途之間配置資源的作用就越大。雖然中國自然壟斷行業進行了打破壟斷、促進競爭的改革，企業數目增加了，但是并不代表就有競爭關系。即使有的有一定的競爭關系，如幾大電信公司、發電集團等等，但是，大多是劃分地區范圍的壟斷，與原來的獨家壟斷區別不大。只是原來在全國壟斷，現在是在某一個地區壟斷而已。
　　第四，政府管制應該逐步從價格和準入管制轉向維持市場競爭秩序管制。在當前的市場經濟條件下，要強化競爭，適度管制。在管制內容上，加強社會性管制，即環境、衛生健康、醫療、服務質量和工資問題，減少經濟性管制，即進入管制、價格管制、投資管制等；在經濟性管制上，要加強價格監管和維持市場秩序。因此，消費者利益得到保障。中國有些自然壟斷行業經過改革后，政府對其的經濟性管制減少，特別指出，對市場競爭秩序的監管，以提供公平競爭環境來促進有效競爭，最終提高資源配置效率。
　　注釋：
　　① ④ 2011年11月9日，中央電視電視臺《新聞30分》。
　　② 工業和信息化部 國家發展和改革委員會 財政部，《關于深化電信體制改革的通告》，2008年5月24日。
　　③ 中國2007年8月30日通過《中華人民共和國反壟斷法》，并于2008年8月1日開始實施。
　　⑤ 闞凱力：電信聯通壟斷寬帶 應增加骨干網運營商，http://www.sina.com.cn
　　⑥ 中國社科院信息化研究報告《寬帶瓶頸：戰略性新興產業的基礎設施短板》.
　　
　　參考文獻：
　　[1]唐要家.反壟斷經濟學理論與政策[M].中國社會科學出版社，2008.
　　[2]安塞爾、查爾斯、保羅.社會問題經濟學（第十五版）[M].中國人民大學出版社，2009.
　　[3]戚肇東等著.自然壟斷產業改革國際經驗與中國實踐[M].中國社會科學