發揮檢察職能助推社會管理創新

　　檢察機關由于憲法賦予的法律監督的職能，故應然性的、義不容辭的屬于社會管理的重要主體之一；在創新社會管理的各個環節將會發揮獨到、無法替代的作用。
　　
　　一、發揮檢察職能助推社會管理創新的重要性
　　
　　社會管理的基本任務是：多渠道、全方位促進社會經濟健康、有序、持續、又好又快的發展；給力推進、規制疏通改革成果惠及廣大人民群眾的渠道：整合社會資源、發揮社會組織功能，協調好各種社會關系；依法、依規、調整、規范社會行為：妥善解決社會層面具有普遍性的問題；有效化解各類社會矛盾：促進社會公平正義；積極應對社會風險；全力維護社會安定團結的局面。創新社會管理的根本目標是：維護社會的法律秩序、經濟秩序、生產秩序、工作秩序、生活秩序、環境秩序、保障秩序；促進社會整體和諧；保障人民群眾學有所教、勞有所得、老有所養、病有所醫、住有所居、吃有所食；為黨的事業、國家利益、民族的振興提供優質的社會環境。
　　社會管理的手段是多樣的、綜合的：其中檢察機關的法律監督手段是不可或缺的，這是由檢察職能的特質所決定的，具體表現為：一是法律監督是一種法律手段。不但在法律范圍內行使，而且向社會的各個層面輻射；二是法律監督是一種具有法律強制力為后盾和保障的公權力；三是法律監督的范圍涉及各類訴訟監督：刑事訴訟監督、民事審判監督、行政訴訟監督、刑罰執行監督、行政執法監督，以及對職務犯罪的查處和追究；四是法律監督的運行模式除各類訴訟法律監督外，根據法律的規定，各級檢察機關還受理黨政機關、企事業單位、人民團體、公民個人的舉報、揭發、申訴等事宜；由此可見，檢察機關參與社會管理不但有法律的規制，而且還具備了廣泛的社會基礎和群眾基礎：五是檢察機關參與社會管理的群眾信任指數是其他任何社會組織無法比擬的。從社會層面而言。涉及民生的食品安全、住房安全、藥品安全，均有查處、監督、追訴的職能和功能；從社會秩序的保障力而言，對假冒商標、銷售假冒、偽劣商品、假冒偽劣種子、農藥、化肥、侵犯知識產權、涉農領域危害社會保險、醫療保險、富民、惠民、退耕還林、退耕還草、土地復耕和整理、水利建設等專項扶植資金和政府投資安全的瀆職侵權犯罪進行嚴厲的打擊的職能。
　　
　　二、發揮檢察職能助推社會管理創新的路徑選擇
　　
　　市場經濟是法制經濟，市場經濟的決策是依法的科學決策。也就是說，在市場經濟飛速發展的今天，任何一項區域性、普遍性的決策，特別是國家行政機關頒布的行政法規和行政規章，以及各地方行政規章和經濟管理政策的出臺，必然地衍生出不同類型的社會公共產品的問世，這些社會產品是否符合社會經濟發展的規律?是否滿足社會大眾的現實需求，其衡量的唯一標準就是：現行法律的嚴格判斷。譬如，各地城鎮化建設領域的拓寬和品味的提升以及改造轉型步伐的加快，城鄉一體化結構模式的聯動，拆遷補償的糾紛實然性的劇增，矛盾化解工作較為突出，配套的應對機制和規制較為滯后，矛盾的聚合點偏移為兩個突出：政府功能的調整和司法訴訟的終結。冷戰時期后工業化時代發展的趨勢表明：工業產品在惠及廣大人民群眾、增加社會財富的同時，社會環境的污染(包括空氣指數、噪音侵害、二氧化碳排放)與人民群眾對工作、生活、學習環境的高品質需求形成巨大反差。設施農業、精準農業、高效農業、科技農業、資源農業的啟動和全面推廣。伴生的農業初始產品向高端產品的轉換，除傳統農業技術的普遍應用外，涉及到知識產權的導入和應用型健康發展(涵蓋專利權的確認、有償服務、專利權的轉讓、授權使用合同等)。依然離不開法律規制的全面調整；甚至涉及國內外知識產權專利糾紛：農業產品的安全(化肥、農藥、有害添加劑的附著含量)、再加工升級產品(初始產品向高端產品的工業化過程的再造)的市場投入引發的食品安全問題；上述問題反復性、行業性、涉眾性、危害性的周期性出現，究其根源是以損害國家利益、公共利益、人民利益、貿易利益為代價，追逐個體利益、集團利益最大化為目標屬反叛社會、毀損人類的犯罪行為。以制藥業、生物工程為代表的民生行業，以造福人類為宗旨，以解除痛苦、挽救生命、維護健康、提高生活質量為切入點；在暴利的驅使下。常常被利益集團所利用，變成攫取暴利的、損害民生的工具。上述有悖社會發展、社會穩定、群眾利益的形態，足以說明，創新社會管理的目標定位應當是“標本兼治”：其路徑選擇是“以預防為主，以打擊為輔”。
　　從宏觀而言，各級檢察機關的主要任務是在當地黨委的領導下、在人大的監督下，積極協助和配合政府完成好黨的中心工作，獻計獻策確保黨委、政府職能部門決策的科學性：根據檢察實踐的總結和社情民意規律性的把握，將應然性規制上升為實然性的國家意志，以此補救國家立法不周延、不完整、不靈活、欠科學的瓶頸難題。從微觀而言，檢察機關職能作用的發揮，不僅涉及到部門法現有權能的整體、綜合運用；同時，還需依據憲法的定位、立法的原則、司法解釋的授權不斷挖掘法律監督的潛質，拓展法律監督的路徑和渠道。
　　筆者認為：在當今社會變革的時代，社會關系、社會矛盾交織、并存，檢察機關應當擔當起發揮“大檢察”的法律監督功能作用的重任。除違憲案件以外，據此，現行的法律監督有別于一般監督。“大檢察”的法律監督范疇，僅站在法理的角度進行解析，將檢察機關的法律監督僅局限于“三大訴訟”的法律監督的范圍是與憲法的檢察機關的法律監督的定位相悖的。這是因為，法律監督不能等同于、誤導為訴訟監督。前者涉圍寬泛，后者涉圍狹窄：法律監督涵蓋了訴訟監督，而訴訟監督只是法律監督內涵要素之一。因此，檢察機關的法律監督權能的涉圍，經科學分類規范為：法律程序控訴職能、訴訟內法律監督職能、訴訟外法律監督職能“三大板塊”。法律程序控訴職能包括：法律規定的對有關職務犯罪的偵查、對刑事案件犯罪嫌疑人的審查逮捕(包括追捕)、審查起訴(包括追訴、決定起訴、決定不訴)。訴訟內法律監督職能：立案監督、偵查監督、審判監督、刑罰執行監督等。[2]訴訟外法律監督職能：由于部門法的規定，不論刑事訴訟還是民事訴訟以及行政訴訟的法律監督，總的原則是也就是監督的客體即“錯誤的裁判”，故在刑事訴訟中，有關刑事附帶民事訴訟的刑事和解、訴訟調解、刑事執行；刑事罪犯刑罰執行變更：減刑、假釋、保外就醫的裁定和決定的法律監督顯屬較弱。在民事訴訟中，訴訟調解、案件執行的法律監督被監督對象(審判機關)以司法解釋的形式排除在法律監督之外，上述項目的法律監督實屬空白：需要強調的是，司法實踐中涉及諸多的民事訴訟。但原告訴訟主體不行使訴權，且損害國家利益、公共利益的民事侵權事實時有發生，檢察機關應當依法行使“法律守護人”的法定職責，以維護國家公權力為初衷，直接代位訴訟原告人的法律地位，以“起訴人”的身份，向人民法院提起“公益訴訟”，對涉及可能導致國有資產流失的現狀，以維護國家財產、公共財產“法律保護人”的身份向國有、公共財產的經營管理者，發出督促起訴的建議書，或支持起訴的決定書，以此維護國有資產的保值、增值。對于因玩忽職守、濫用職權、假公濟私、損公肥私等行為已經造成國有資產流失或國有資產損失的主管人員和直接責任人，依法啟動司法調查權和刑事偵查權，符合法律歸罪標準的，按瀆職侵權犯罪進行查處。對行政訴訟的法律監督，我國現行的《行政訴訟法》規定，人民檢察院認為已發生法律效力的裁判違反法律、法規規定，向人民法院抗訴，從而提起審判監督程序；除此以外，有關判決的執行被審判機關排除于法律監督之外。隨著公民法律意識的逐步增強，俗稱“民告官”的行政訴訟案件劇增；但，與現實未訴訟的行政案件存量尚有較大的空間，形成了法律監督的“盲點和空白”，針對我國行政管理中行政機關不作為、亂作為，導致不特定多數人利益受到侵害，行政相對人又不行使訴權，行政行為結果又不構成犯罪(如果行政行為已構成犯罪，檢察機關應當立案偵查)的突出現狀，法律應當明確賦予檢察機關“行政公訴權”。“行政公訴”是指檢察機關在履行法律監督職責的過程中，認為行政機關違法了法律的規定，侵害了公民、法人和其他社會組織的合法權益。危害國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起訴訟，要求法院進行審理并作出裁判的訴訟活動。檢察機關行政公訴權能是由憲法授權的訴訟職責，但，目前在現階段還沒有被部門法轉變為應然性的權能，屬實然性的“潛在待用權力”：在母法與子法之間整體契合上存在著部分原則、條件或規律和結論置換不全面、不到位的“逆定理”形態；這說明我國憲法與部門法在原則性與靈活性、體制性與機制性、全面性與具體性、權利訴權與利益訴權對接、融合具有規制上的明顯空隙。
　　綜觀世界兩大法系主要代表國檢察權能立法無一例外地規定了檢察機關應當行使行政公訴權的職能。如：法國民訴法規定，檢察機關作為主要當事人和聯合當事人參加訴訟：日本檢察廳法規定，檢察官可以作為公益代表人提起公益訴訟。聯邦德國行政訴訟法第35條規定，為維護公共利益，檢察官可以參加行政法院內的任何訴訟。美國最高法院認為：國會有權授權總檢察長對于任何政府行為均可以請求司法審查，以保護一般公眾的利益。英國法律規定，對于被違法行政行為侵害的公共利益，檢察總長可以對行政機關提起有關公法救濟之訴。
　　僅從訴訟法律監督的角度而言，無論監督的對象還是監督的環節都較之訴訟外的法律監督的在存顯上、范圍上、手段上顯得過于狹窄。因此，檢察機關在依法履行好訴訟內法律監督職責的同時，依法有序拓展訴訟外法律監督的渠道和路徑，是提升檢察工作、助推社會管理創新不可或缺的重大課題。將訴訟內外的法律監督的效果定位為：訴訟內的法律監督屬凈化法制社會的“硬環境”，重點突出“訴訟程序循環與訴訟實體循環”節點上的法律監督，使檢察環節每個訴訟階段鏈條上的法律監督達到依法、客觀、公正的程度；訴訟外的法律監督屬凈化法制社會的“軟環境”，具有檢察職能創新的成分和寓意。因此。訴訟外的法律監督可以從以下八個方面進行探索推進。
　　一是積極參加社會管理創新，以檢察工作法律疏導為支撐化解社會矛盾。檢察機關面對的糾紛和矛盾是多方面的。首先，要積極解決好群眾反映較為強烈，經過審查又不構成犯罪的立案監督的訴求、已構成犯罪沒有逮捕必要的。受害方因對法律規定理解不全面，發動社會力量集結上訪，以不公正執法為由，督促檢察機關變更不捕措施的答疑解惑、鑒于刑事和解協議的達成。對法律規定的可以輕緩處置的案件，因對嫌疑人依法作出不起訴決定的，受害方決意要求起訴的法律疏導和安撫、基于公訴人出庭舉證、質證不利、應變能力不強、答辯失衡、導致法院對被告人裁判量刑偏輕，引發受害方不滿情緒，提出應對法律終結程序的方案和舉措、由于刑事附帶民事訴訟的索賠事項不到位，構建配套的司法救濟機制等。其次。除依法對法院刑事、民事、行政案件錯誤的裁判依程序提起抗訴以外：對經司法調查已查證屬實的虛假訴訟。及時提出檢察建議，通過審判監督程序的啟動予以糾正；經實體、程序審查，對案件事實清楚、證據確實、充分、法律適用正確、訴訟程序合法、裁判無誤的當事人的再審申訴，通過控申接待人員的耐心法律解答、心理疏導、分級接待、法院聯動、律師介入等舉措予以執意申訴矛盾化解，同時。與其他相關部門密切配合，疏通正常的訴求表達渠道，集中綜合處置的職能優勢，做到案結事了。再次，檢察機關通過對侵吞國有資產的貪污犯罪、公務活動、商貿流通管理中的受賄犯罪以及行政管理不作為或亂作為發生的瀆職侵權犯罪的依法查辦：提振黨和政府在人民群眾中的威信，強化執政的公信力。樹立法律在人們心中的至上權威，矯正社會群體意識偏差；與此同時，根據行政案件裁判的結果鞏固、倡導、引領、規范具體的行政行為；依法糾正、撤銷、變更錯誤的具體行政行為；營造依法、和諧、公正的行政執法環境：以檢察建議的有效形式督促行政機關建章立制，使行政管理在法律的軌道的范圍內運行。二是根據社會管理形勢發展的需要，探尋社會管理的規律，通過司法實踐經驗的積累，為各類立法的構建提供實務參照依據。三是借助檢察工作的突出業績。以及法律支撐建議的能動性，贏得各級黨委、人大和政府的信任。在決策層面上共同參與社會管理有關的各項宏觀事宜的依法、科學決策，使宏觀、中觀、微觀決策的失誤率降低到可調控的程度。四是利用檢察法律專業資源優勢，積極投身于社會治安綜合治理的系統工程。具體包括：協助配合公安機關對“兩勞人員”的社會管控；“流動人口”暫住、登記、打工、活動的區位管理：以“青少年維權崗”為基地。多措并舉地開展未成年人犯罪的社會預防、不良言行的矯正、學校周邊環境的依法凈化；強化對轄區內非法宗教活動的監控、取締、打擊；對涉及民生的重大事件、突發事件、群體訪事件的事態跟蹤、誘因調查、涉圍控制、處置方案、問題解決實行全方位的法律監督。五是吸納社會資源，利用新聞傳媒渠道和檢察工作辦案渠道，構建轄區法制宣傳基地，通過以案釋法、現身說法、法制講座、研討交流、案例匯編、法制展覽、依法辦案、檢察建議、黨委專項報告等不同方式，擴大法制宣傳的幅面和力度，以營造良好的法制環境。六是在打擊職務犯罪的同時，多渠道地開展職務犯罪的預防活動。對建筑領域、流通領域、金融領域、教育領域、醫療領域、組干領域、政府采購等重點行業和重點部門，協同紀檢機關定期開展廉政常規性的巡查和檢察：根據行業職務犯罪的規律和特點，借助查處職務犯罪的震懾力，通過建章立制、堵塞漏洞、誡勉談話等有效措施，將職務犯罪的可控預防率進一步提高。七是強化社會面網絡輿情分析和應對機制的建設。網絡輿情信息的流轉具有涉及幅面較寬、網民參與眾多、網上直觀瀏覽、題目雷人共鳴、傳播速度瞬間、轉帖跟進迅速、轟動效應頻發、網監反映滯后、跟帖應對薄弱等特征。目前，網絡輿情信息如潮水般涌來勢不可擋，加之。網絡信息來源的龐雜，信息發布人、轉發人動因各異。極易產生對大眾視閾的沖擊力、共鳴力、聯想力；與此同時。網絡輿情信息的合法性、真實性、客觀性有待進一步證實：但信息瞬間傳播的社會影響力已經造成，因此，引導信息、甄別信息、歸位信息、應對信息首先是要確定根發的信息源內容的可靠性：其次是組織相應的網監隊伍密切關注信息流的傾向性動態：再次是根據備用預案有的放矢地進行跟帖信息引導；期間，聯動的舉措是：以新聞發布會的形式以正視聽、以聯合辦公的方式，邀請案件(事件)當事人及律師，通報情況、講明事實、安撫情緒、形成共識，達到正本清源的目的：網絡輿情信息反映出的各類違法行為，以此進入查處程序，并將查處的結果及時向社會及相關人員公布或通報。八是檢察法律監督工作是以黨的中心工作為軸心展開的，因此，在社會管理創新體系中，黨的領導是核心，政府職能是主導。社會組織各方協同是關鍵，檢察機關的介入是支撐，人民群眾的積極參與是動力，解決利益訴求是根本。據此，檢察機關參與社會管理創新的前提是：克服就案辦案的陳腐觀念。牢固地樹立打擊犯罪是服務，預防犯罪也是服務的理念：在社會管理中檢察機關維護法律尊嚴是職責，在辦案中維護政治利益、社會利益、民生利益同樣是義不容辭的職責：對嚴重危害人民群眾生命健康和財產安全的黑惡勢力、涉槍涉爆、搶劫搶奪、拐賣婦女兒童、食品安全、藥品安全、建筑安全等關乎民生的犯罪高發勢頭予以堅決的打擊。檢察機關既是法律監督機關又是社會公共服務機關。社會公共服務則是多領域的，從宏觀上講，主要是解決問題在法律支持上的服務、經濟運行在運用法律決策上的服務、關注民生在利益保障上的法律服務。從微觀上講，通過提起“公益訴訟”、提起“行政公訴”、探索“檢調一體化”路徑、拓展“群防群治”渠道、參與“動態管理體系”建設、構建“共享信息資源”平臺、創新“合作協調協商”機制、完善“利益共享保障”機制、健全“分類管理監督”機制、創建“網絡輿情投訴”機制、提升“辦案風險預警”機制、固化“接訪走訪下訪”機制、把控“處突應急防范”機制、提供“咨詢救助疏導”平臺等舉措，豐富、擴展檢察機關社會管理創新的領域和內涵。
　　
　　三、結語
　　
　　社會管理創新是我國現階段法制建設中不可回避的重大課題，檢察機關在社會管理創新中的助推作用是以法律監督職能發揮為前提條件的，由于現實各類社會活動對法律支撐的期盼、民眾訴求對法律維權的渴望、國有公共財產的依法保護。突顯了檢察機關“法律守護人”、“法律保護人”的特殊地位，使檢察職能的觸角得到了依法、有效的延伸，同時，也為檢察事業跨越式發展提供無限的空