建立健全軍地檢察機關聯系協作機制 提高軍地互涉職務犯罪舉報移送效率

　　隨著軍隊體制編制和管理制度的調整改革，如武警部隊實行雙重領導、人武部收歸軍隊建制，軍隊住房制度改革、采購制度改革、后勤保障社會化以及實行文職人員制度等等，軍地交往日益密切，構成要素同時涉及軍隊和地方的犯罪情況日趨復雜。而軍地互涉案件辦案主體的多元化、軍地辦案機關對犯罪地域和犯罪人員管轄的專屬性，造成辦案資源和執法力量分散，難以適應及時有效打擊犯罪的需要。“兩院四部”(最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、解放軍總政治部)為適應新的形勢發展變化。根據有關法律規定制定印發了《辦理軍隊和地方互涉刑事案件規定》(以下簡稱《規定》)，于2009年8月1日起施行。但是，該《規定》側重規范了軍地互涉普通刑事案件(相對職務犯罪案件而言)的辦理，對職務犯罪特別是貪污賄賂犯罪案件的特殊性并未充分體現，對舉報工作協作機制也無具體規范，《人民檢察院舉報工作規定》也無從具體規范。以下試就有關問題略作探析并提出若干建議。
　　
　　一、舉報線索移送困境及原因
　　
　　軍隊履行使命執行任務的特殊性、體制編制和管理制度的調整改革，加上信息技術和互聯網廣泛運用帶來的犯罪智能化、技能化和泛時空化，致使軍地互涉刑事案件的管轄異常復雜。實踐中，地方辦案機關對軍隊辦案機關的設置和具體管轄分工多有不明，有關舉報線索移送往往無所適從，管轄爭議也非絕無僅有。主要原因如下。
　　一是在機構編成上，軍隊檢法兩院的設置具有特殊性。其設置不像地方檢法兩院那樣基本以行政區劃為準。軍隊檢法兩院設為三級：解放軍軍事檢察院、軍事法院；大單位(正大軍區級)軍事檢察院、軍事法院；副大軍區級和軍級單位軍事檢察院、軍事法院(基層院)。但并非每個大單位和每個軍級單位都設有軍事檢察院、軍事法院。有相當一部分單位并未設置。如此難免形成管轄的復雜化。
　　二是在職務犯罪偵查和刑事案件批捕、起訴、審判管轄上，以屬人管轄為主，屬地管轄為輔，基本不以犯罪地確定管轄。凡是設立軍事檢察院、軍事法院的單位所屬人員的案件，除個別系統曾經兼采過屬地管轄外都適用屬人管轄原則，而未設檢法兩院的則實行屬地管轄。地方辦案機關對此難以明了，特別是對一些具體部隊單位，往往無法區分其隸屬關系，更無法區分其所屬人員的案件管轄。同時，軍事檢察院、軍事法院的案件級別管轄也自成一體。地方辦案機關同樣不甚明了，致使有關舉報線索移送難以準確。
　　三是在管理體制上。調整相對頻繁。既有全軍性的整編調整和像武警部隊、人武部管理體制調整那樣的大范圍體系調整，也有少數或者個別部隊隸屬關系的調整。由于案件管轄以屬人管轄為主，管理體制調整通常會帶來案件管轄的調整，地方辦案機關往往難以掌握，有關舉報線索移送的準確性也就更難保障。
　　與此同時，軍隊辦案機關在向地方辦案機關移送舉報線索時。常常也會感到困惑。究其原因，比如，對地方公職人員職級“高配”情況不太知曉，對地方辦案機關的級別管轄也不十分清楚；又如，對被舉報人系兼職企業領導的國家工作人員的公職身份不甚了解：還比如，有的國有企業在全國許多地方都有子公司、分公司或者控股、參股公司，遇到這類企業中的被舉報人犯罪線索涉及多個地區時。確定具體管轄也存在一定困難，等等。
　　四是在《規定》內容上，個別管轄規范存有歧義。根據《規定》第5條第2款和第6條第2款，發生在營區外的案件，以及軍隊在地方國家機關和單位設立的辦公場所如人武部在地方國家機關設立的辦公場所和軍隊駐地方企事業單位的代表局(處)設立的辦公場所，相對獨立設置、由軍隊負責管理、同時向社會提供服務的開放場所或者區域如賓館、招待所、博物館、醫院、影劇院、服務社、療養院等，由軍隊單位建設、銷售給軍內人員居住使用且由地方物業公司進行管理的住宅小區及附屬設施如經濟適用房住宅小區和軍隊和武裝警察部隊在地方重要目標、重點部位等執行警戒勤務時設立的哨位、哨所及專供執勤人員居住和使用的場所發生的案件，由地方辦案機關立案偵查：查明犯罪嫌疑人屬于軍隊辦案機關管轄的。移交軍隊辦案機關處理。這些規定存在一定歧義。似有不妥。比如，對軍內人員貪污賄賂的舉報通常會有明確的當事人及其身份，而根據上述規定。雖然最終處理按屬人管轄原則辦，但在立案偵查環節。似乎地方辦案機關應當不顧一切排斥這一原則，管轄屬于軍隊辦案機關管轄的人。以往實踐已有此類情形，有的貿然向無權管轄的被舉報人調查取證。期望以不將其涉嫌違法犯罪的線索材料移送有權管轄機關的許諾來換取其“配合”，謀求案件線索突破，結果卻往往打草驚蛇，把本來具有查處價值的線索做成“夾生飯”，最終難以成案：極個別的甚至對明知無權管轄的被舉報人采取強制措施。這是不符合人員專屬管轄原則的，也是難以通行的，特別是對《規定》第6條第2款規定的案件。因而對這類舉報線索進行分流有些無所適從，不論怎樣處理都可能引發異議。
　　
　　二、制約軍地互涉職務犯罪線索移送效率的具體因素
　　
　　準確區分舉報線索的具體管轄是保障線索移送效率的前提條件，而高度的保密性卻對此造成重重困難。制約軍地互涉職務犯罪線索移送效率的具體因素主要有以下幾點。
　　一是囿于軍事保密。許多部隊單位對外只能使用代號，不能使用名稱和番號，地方辦案機關對有關線索具體管轄的判斷更是難上加難，因而線索移送通常無法準確、及時。舉報線索移送一旦幾經周折。往往半年以上才能到達有管轄權的軍事檢察機關，容易錯失查處良機。
　　二是囿于線索保密。職務犯罪舉報線索尤其是貪污賄賂犯罪線索本身的保密要求非常高，地方辦案機關需要向軍事檢察機關移送這類線索而又不明具體管轄時，很難處理。如果貿然移送，則可能造成泄密。軍事檢察機關向地方檢察機關移送這類舉報線索時，同樣出于高度保密的需要，在難以確定具體管轄時也不應貿然移送。因而也會困惑重重。
　　三是圓于網絡風險。出于防止軍事泄密考慮，軍事檢察機關難以加入檢察專線網，難以實現軍地互涉職務犯罪舉報線索的網上傳輸。無從分享信息技術運用帶來的線索移送便利和高效。
　　
　　三、建立健全軍地檢察機關聯系協作機制，提高軍地互涉職務犯罪舉報移送效率
　　
　　為依法及時有效懲治軍地互涉職務犯罪，軍地檢察機關亟需建立健全舉報工作聯系協作機制。
　　一是建立管轄通報機制。在確保不泄密的前提下，軍地檢察機關應當相互通報機構設置情況與具體管轄劃分，管轄原則與具體分工作出調整時也應及時通報。
　　二是建立個案線索管轄協調機制。根據《規定》第8條，對于管轄不明確、管轄有爭議或者情況特殊的案件線索，無論是協商管轄還是指定管轄，軍地檢察機關都應當及時溝通，深入研究，樹立“一盤棋”思想。本著謀求法律效果、政治效果、社會效果最大化的原則。依法穩妥確定管轄，防止擅自行動或者貿然決定，杜絕越權管轄或者相互推諉。
　　三是建立聯席會議機制。軍隊大單位檢察院與案件管轄地省級檢察院、軍隊基層檢察院與案件管轄地市級檢察院要定期召開聯席會議，每年至少召開一次，匯總和通報受理、移送和查處軍地互涉職務犯罪舉報線索情況，交流經驗，查找問題，分析形勢，研究加強和改進工作的對策措施。
　　由于以屬人管轄為主，軍事檢察機關的設置在地域分布上很不均衡，因而聯席會議需要由最高人民檢察院與解放軍軍事檢察院協調劃定片區，確定各片區聯席會議成員單位和牽頭單位。避免多頭聯席，提高協作效率。
　　四是建立聯合督查機制。最高人民檢察院與解放軍軍事檢察院每兩年、省級人民檢察院與軍隊大單位軍事檢察院(按片區)每年，對軍地互涉職務犯罪舉報線索移送處理情況進行一次聯合抽查，依據有關規定實施獎懲，并予以通報，促進依法及時移送和處理。
　　此外，鑒于因軍事保密、線索保密而導致軍地互涉職務犯罪線索移送效率不高的情形，建議明確規定：凡是應當移送而具體管轄又不明確的職務犯罪舉報線索，一律直接往上移送到有充分把握明確的那級檢察機關，地方檢察機關移送的直到解放軍軍事檢察院，軍隊檢察機關移送的直到最高人民檢察院。如此，或許有的線索移送會有所遲滯，但多數應當會比貿然移送更為快捷，并且線索的保密性更有保