社保基金領域瀆職犯罪的特點和查辦方法

　　社保基金涉及人民群眾各項最基本的生存保障，確保社保基金的規(guī)范管理和安全運營、保值增值，是關系國計民生與社會和諧穩(wěn)定的重大問題。積極查辦社保領域瀆職犯罪案件，是檢察機關關注民生、維護社會和諧的具體體現(xiàn)，也是義不容辭的職責。本文試就社保基金領域瀆職犯罪的特點以及如何查辦該類犯罪進行初步探討。
　　
　　一、當前我國社保基金的管理概況
　　
　　(一)社保基金的概念、范疇及管理體系
　　社保基金是國家為保障公民的基本生活而專門籌集、進行專項管理的資金。目前，我國的社保基金包括三部分：一是社會保障儲備基金，是中央政府為應對老齡化社會而專門劃轉的國家長期戰(zhàn)略儲備基金：二是社會保險基金，即社會保險制度確定的用于支付勞動者或公民在患病、年老傷殘、生育、死亡、失業(yè)等情況下所享受的各項保險待遇的基金，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五項基本保險基金和企業(yè)年金(補充養(yǎng)老保險)、補充醫(yī)療保險；三是住房公積金，是指根據(jù)國家住房保障制度由職工單位和個人共同繳存的長期住房儲備基金。(本文以下所講的社保基金僅指社會保險基金和住房公積金)
　　我國目前對社保基金實行分級統(tǒng)籌和分級管理的管理模式：社會保障儲備基金由全國社保基金理事會進行管理；社會保險基金現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶，省級統(tǒng)籌但主要由設縣區(qū)的地級市政府社會保障部門進行具體管理；農村社會養(yǎng)老保險基金、企業(yè)年金、補充醫(yī)療保險等，主要由地方基層政府管理；住房公積金由各地住房公積金管理中心統(tǒng)一管理。
　　
　　(二)社保基金的管理規(guī)范
　　社保基金管理規(guī)范，即社保基金管理的法律法規(guī)和文件規(guī)定等，是我們查辦該領域瀆職犯罪案件、界定瀆職行為的法律依據(jù)和保障。目前，我國社保基金管理規(guī)范主要是層級較低的法規(guī)、規(guī)章和文件。根據(jù)規(guī)范內容的不同，大致可以區(qū)分為四類：一是國務院和主管部委針對專門類社會保險制定的法規(guī)和規(guī)章，主要對該專門類社保資金的籌集、管理和使用作出規(guī)定，如國務院《住房公積金管理條例》等；二是主管部委對社保基金管理運作的某些方面專門做出的規(guī)定，主要對全部社會保險資金或某幾類社會保險資金某方面的管理進行規(guī)范和約束，如勞動部《社會保險財務制度(試行)》、《社會保險費征繳暫行條例》等；三是地方政府頒布實施的地方性法規(guī)，如《山東省農村社會養(yǎng)老保險試行辦法》等；四是主管部委、地方政府以及地方政府主管部門針對社保基金管理的某一方面工作下發(fā)的專門通知，如勞動部《關于進一步做好社會保險費征繳和清欠工作的通知》等。
　　上述規(guī)范，主要對社保基金的歸集、保值增值、支付等工作程序、工作要求以及管理體制、管理模式、監(jiān)督方式等進行規(guī)定。
　　
　　二、社保基金管理領域瀆職犯罪案件的發(fā)案狀況
　　
　　(一)我國社保基金領域瀆職犯罪案件發(fā)案狀況與社保基金管理制度的發(fā)展是互相對應的
　　1991年至1999年，是我國現(xiàn)代意義上的社保制度的初步建立時期，基本養(yǎng)老保險制度改革，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險、工傷保險、農村養(yǎng)老保險、住房公積金制度等逐步建立，社保基金的累積結余迅速增長。在此過程中，社保基金領域瀆職犯罪案件也開始出現(xiàn)和發(fā)生，特別是1993年，國務院發(fā)布《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》，允許滾存結余的養(yǎng)老保險基金采取一定方式保值增值——購買國庫券、國家銀行發(fā)行的債券或委托國家銀行、國家信托投資公司放款，盡管該規(guī)定同時嚴禁其他形式的投資，但在改革開放之初高漲的投資熱潮中，允許投資的規(guī)定導致大量社保基金以各種途徑、各種方式違規(guī)流入市場，并且大量出現(xiàn)損失，社保領域瀆職犯罪案件迎來第一個高發(fā)期。
　　1999年以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社保制度的逐步健全，我國社保基金的滾動累積數(shù)額迅速增長。社保基金管理制度也得到加強和改善，這是我國社保制度的初步發(fā)展時期。與此同時，隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，資本市場和房地產(chǎn)市場快速升溫、資金需求劇增。在國家宏觀經(jīng)濟政策緊縮的情況下，大量社保基金被各類證券公司、投資公司和房地產(chǎn)公司通過各種手段違規(guī)運作到房地產(chǎn)市場和股市等領域，從而出現(xiàn)大量虧損，導致社保基金管理領域瀆職犯罪案件的第二個高發(fā)期。
　　2006年以來，隨著上海社保案的查處，社保基金的管理工作引起中央高度重視，社保基金的相關的管理制度得到進一步完善。各項管理規(guī)定進一步落實，監(jiān)管措施也進一步得到強化。社保領域新發(fā)瀆職犯罪案件呈現(xiàn)逐步減少態(tài)勢。
　　
　　(二)我國社保基金管理制度上存在的問題和不足是瀆職犯罪案件易發(fā)、高發(fā)的主要客觀原因
　　一是社保基金的統(tǒng)籌層次低、經(jīng)辦管理機構分散，難以實現(xiàn)有效監(jiān)管。截至目前，基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌尚未完全實現(xiàn)，其他保險大多停留在縣、市級統(tǒng)籌的層次，由此導致社保機構分散、數(shù)量眾多，難以監(jiān)管。
　　二是風險控制和制約監(jiān)督機制缺乏。我國目前的社保管理機構都是集多重職能于一身，既承擔行政管理職能，又承擔投資運營職能，難以真正有效的控制風險和進行監(jiān)督制約。
　　三是兼顧安全性和保值增值性的要求對社保基金管理工作帶來挑戰(zhàn)。社保基金的特殊性要求必須兼顧其安全和保值增值，這兩種并存而又互相矛盾的價值追求導致我國的社保基金管理政策也經(jīng)常處于搖擺狀態(tài)，有時傾向于追求安全性，有時傾向于保值增值，這某種程度上也導致部分社保管理人員認識上的誤區(qū)以及部分違規(guī)、違法問題的出現(xiàn)。
　　四是社保基金管理規(guī)范法律層級低、法制建設不健全。法律法規(guī)的缺失必然導致監(jiān)管力度的薄弱，遇到問題缺乏相應的法律解決機制和法律監(jiān)督，從而導致瀆職犯罪案件易發(fā)、高發(fā)。
　　
　　(三)我國社保基金領域瀆職犯罪案件的特點
　　1、發(fā)案領域集中，主要是地方政府和行業(yè)管理的統(tǒng)籌賬戶基金以及住房公積金領域；涉案金額巨大、損失后果嚴重，動輒出現(xiàn)數(shù)千萬甚至上億元的損失。
　　2、發(fā)案環(huán)節(jié)相對固定，集中在社保基金的歸集管理和保值增值管理兩個環(huán)節(jié)，而其中又以保值增值環(huán)節(jié)的案件居多：違規(guī)資金流入領域也相對集中，絕大多流入房地產(chǎn)市場和股市。
　　3、作案手段具有隱蔽性和規(guī)律性，大多進行一定程度的掩飾，如在賬目上不體現(xiàn)真正用途和損失或以合法形式掩蓋非法目的進行多層運作等。
　　4、涉嫌罪名集中于濫用職權和玩忽職守，其中以濫用職權居多，而且大多同時存在貪污受賄、挪用公款等其他職務犯罪。
　　
　　三、社保基金領域瀆職犯罪案件的偵查方法
　　
　　(一)如何排查和發(fā)現(xiàn)社保基金領域的瀆職犯罪
　　1、深入排查社保基金是否存在損失。社保基金領域瀆職犯罪的危害后果，一般表現(xiàn)為社保基金的損失，因此，深入排查社保基金是否存在損失是我們查辦該類案件的前提和基礎。由于部門保護等原因，有關社保機構對社保基金出現(xiàn)的損失一般都會設法遮掩，試圖通過各種合法甚至非法的手段彌補虧空。此外，根據(jù)現(xiàn)行的社保基金財務制度，社保基金是累計滾動，即使出現(xiàn)虧損，也可以暫時通過掛賬等手段不予體現(xiàn)，短期內一般也不會造成社保基金支付困難。上述原因造成我們在摸排社保基金是否存在損失時往往會遇到困難和阻力，這就需要我們充分發(fā)揮主觀能動性、拓展思路開展工作。如通過調取有關社保基金主管部門的工作報告進行排查、通過調取各級審計機構關于社保基金的審計報告進行排查、通過關注各家破產(chǎn)清算的證券公司、投資公司的債權申報情況進行排查等。
　　2、從瀆職犯罪易發(fā)環(huán)節(jié)和重點部位人手排查瀆職行為。(1)對社保基金征繳環(huán)節(jié)瀆職犯罪的排查。目前各地欠繳、少繳社保費用的現(xiàn)象大量存在，其中不排除個別企業(yè)經(jīng)營困難、無力繳納的情況，但同樣也存在個別社保基金管理人員為謀取個人私利或部門不正當利益而非法減免或不予征繳的情況，這是社保基金征繳環(huán)節(jié)瀆職犯罪的一種主要表現(xiàn)形式。
　　該環(huán)節(jié)的瀆職犯罪，隱蔽性比較強，具體工作中可以考慮從該環(huán)節(jié)中易發(fā)瀆職犯罪的重點部位著手進行摸排：如鑒于效益較好的國有大中型企業(yè)社保基金的繳納情況相對正規(guī)、規(guī)律性強，我們可以重點摸排：再如根據(jù)《關于清理收回企業(yè)欠繳社會保險費有關問題的通知》等規(guī)定，核銷欠繳的社保費需履行“經(jīng)社會保險經(jīng)辦機構提出，勞動保障部門審核，財政部門復核，報當?shù)厝嗣裾鷾屎蠛虽N”等嚴格程序，我們可以重點摸排是否存在不應改核銷而核銷的情況、是否存在未履行正當程序擅自核銷的問題等。
　　(2)對社保基金保值增值環(huán)節(jié)瀆職犯罪的排查。我國社保基金保值增值的規(guī)定主要有以下方面：一是1993年發(fā)布的《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》。允許社保基金采取一定的方式保值增值，但“方式限定于購買國庫券以及國家銀行發(fā)行的債券和委托國家銀行、國家信托投資公司放款”；二是1994發(fā)布的《關于加強企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定社保基金結余只允許存入銀行或購買國家發(fā)行的社會保險基金特種定向債券，除此之外“不得在境內外進行其他直接投資和各種形式的委托投資”。三是1996年，國務院下發(fā)規(guī)定，進一步明確社保基金只能存入銀行或購買國家債券，這一規(guī)定一直延續(xù)至今。上述規(guī)定適用的社會保險種類包括基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、基本醫(yī)療保險、生育保險、農村養(yǎng)老保險和住房公積金。補充養(yǎng)老保險(企業(yè)年金)和補充醫(yī)療保險則不受上述規(guī)定限制。
　　根據(jù)上述規(guī)定，對保值增值環(huán)節(jié)瀆職犯罪案件的排查，重點就是對保值增值方式是否合規(guī)、合法進行排查，要重點排查是否存在以保值增值名義違規(guī)使用運營社保基金的情況，如擅自決定違規(guī)使用社保基金購買股票、委托理財、購來企業(yè)債券等，并進一步調查其違規(guī)違法行為是否造成社保基金出現(xiàn)損失。
　　3、從易發(fā)瀆職犯罪的重點業(yè)務人手進行排查。(1)日常收支業(yè)務。該類業(yè)務中的瀆職犯罪都是主觀故意型的濫用職權犯罪，犯罪行為一般有兩種表現(xiàn)形式：一是通過收入不記賬的方式直接截留挪用社保基金：二是通過用社保基金擔保、抵押或以存代貸的方式變相挪用社保基金。
　　在社保基金管理工作中，收支業(yè)務作為最基本的日常工作，它的主要特點就是具有相當?shù)囊?guī)律性，那么我們在排查的時候就需要對那與日常業(yè)務不符的反常情況給予格外注意，如根據(jù)規(guī)定收取社保基金后必須專戶專存，而且必須存入國有商業(yè)銀行，我們就可以對是否存在多戶管理或在當?shù)厣虡I(yè)銀行或農信社開戶的情況等進行排查，從而從可疑之處人手發(fā)現(xiàn)線索。該類情況下，通過排查及時發(fā)現(xiàn)不了瀆職犯罪案件線索，往往也會發(fā)現(xiàn)一些其他職務犯罪線索。
　　典型案例如石家莊檢察機關查辦的石家莊市勞動和社會保障局農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理處某處長濫用職權案，犯罪嫌疑人為獲取銀行高息，采取收入不記賬的方式先后分兩次將600萬元農保基金以中間人個人或企業(yè)的名義存入銀行，后該600萬元分別被中間人用于抵押或直接挪用，造成重大損失。
　　(2)住房公積金集體貸款業(yè)務。住房公積金貸款是住房公積金管理中心的一項日常業(yè)務。由于公積金貸款的利率大大低于銀行貸款利率，許多不法商人，尤其是資金需求巨大的房地產(chǎn)開發(fā)商紛紛將目光轉向住房公積金，想方設法與住房公積金管理中心有關人員勾結套取公積金貸款使用。由于公積金貸款是以個人名義申請，而且每人貸款額度有限，為了盡可能多地套取資金，一般都是通過偽造購房協(xié)議，借用、挪用他人身份證等偽造貸款資料、偽造借款委托書等方式通過住房公積金集體貸款的方式進行操作。
　　典型案例如郴州住房公積金管理中心某主任在短短兩年的時間里，用偽造借款委托書的方式從郴州市住房公積金管理中心下屬管理部先后貸出住房公積金5000余萬元，全部用于賭博揮霍。
　　(3)國債業(yè)務。目前查辦的社保領域瀆職犯罪案件中，涉及國債業(yè)務的比例最高，一是相關規(guī)定歷來允許社保基金購買國債，以該種方式掩飾犯罪最易逃避監(jiān)管；二是國債往往都有較長兌付期，即使出現(xiàn)損失也可以通過在賬目上空掛的方式進行掩飾，不易暴露。
　　我國的國債的發(fā)行分為銀行間市場發(fā)行、證券交易所市場發(fā)行和銀行柜臺發(fā)行三種模式，其中容易出現(xiàn)問題的是社保機構委托證券公司、投資公司購買通過證券交易所市場發(fā)行國債的情況。犯罪行為的表現(xiàn)形式主要有以下三種：
　　一是社保機構管理人員違反規(guī)定委托購買國債或工作玩忽職守，導致社保基金或所購買的國債被挪用造成損失。典型案例如廣西北海市住房公積金管理中心先后兩任主任均未經(jīng)住房公積金管理委員批準擅自決定委托某證券公司購買國債，導致數(shù)千萬元住房公積金被挪用造成損失：
　　二是社保機構管理人員與證券公司或投資公司有關人員相勾結，以購買國債的名義挪用將社保基金，包括直接挪用和以所購國債質押后回購挪用兩類情形。如山東電力集團社保中心某主任與某證券公司有關人員共謀后，將2億元住房公積金委托該公司購買國債，后其擅自同意該公司將該筆國債回購用于進行股票操作，該證券公司被托管清算后2億元住房公積金全部損失。需要注意的是，該類情形有的涉嫌構成瀆職犯罪，有的涉嫌構成挪用公款犯罪，需要在實踐中根據(jù)實際情況具體把握。
　　三是社保機構管理人員濫用職權以非法委托理財方式將社保基金融借給證券公司或投資公司使用導致?lián)p失的情況。委托理財即客戶將資金委托給有關有資質的機構進行國債、股票操作等，盈虧由委托人自行承擔，受托機構按規(guī)定提取管理費用或傭金。該類業(yè)務中，受托機構主要是有資格受理委托理財?shù)淖C券公司、信托公司、投資公司等。根據(jù)《證券法》等規(guī)定，委托理財業(yè)務的受托機構必須在客戶自有賬戶進行操作，不能與自營業(yè)務混同，并不得和委托人約定任何保底收益。對于約定保底收益，根據(jù)證監(jiān)會等相關規(guī)定界定為非法委托理財業(yè)務，但從我們工作的角度理解，我們認為這實質上是一種借貸融資關系，即委托人將資金拆借給受托人使用，根據(jù)約定到期后收取本金和收益。
　　由于相關的法律規(guī)范不允許社保基金委托理財或對外拆借，在該類操作中，相關社保機構管理人員往往會采取簽訂兩份協(xié)議的方式規(guī)避監(jiān)管，一份協(xié)議約定將社保基金委托給證券公司、信托公司等購買國債，另外簽訂一份補充協(xié)議約定收益率。在該類情況下，社保基金付出后大多被受托機構直接用于股票投資，也有購買國債后再進行回購操作，用回購資金進行股票投資的，一旦投資出現(xiàn)風險或證券公司虧損倒閉，社保基金往往就會遭受重大損失。典型案例如青島農村養(yǎng)老保險辦公室某主任，擅自決定將1億余元農村養(yǎng)老保險基金委托某信托公司進行非法委托理財，后該信托公司破產(chǎn)倒閉，導致該l億余元社保基金無法收回。
　　對于國債業(yè)務的排查，我們應當重點排查所購買國債是否是用社保機構的自有賬戶購買、是否在較長時間內掛帳未進行轉托管等操作、國債到期后本金及派息是否按期兌付以及到證券交易登記公司調查國債是否是實際購買、是否曾有過質押回購等，以確定是否存在違規(guī)運營和損失。
　　
　　(二)查辦社保領域瀆職犯罪需要注意的問題
　　1、深挖挪用公款、貪污賄賂等其他職務犯罪。社保領域瀆職犯罪案件的一個重要特點，就是大多同時存在挪用公款、貪污賄賂等其他職務犯罪，因此辦案中應當注意深挖。主要有以下三種情形：一是直接挪用社保基金歸個人使用nzml26rEwCcfMVsYuJbhZb3iHNc+GS3vKO+GNU3JK7E=，即挪用公款：二是在非法委托理財業(yè)務中通過私下簽訂補充協(xié)議不入檔、收入不記賬等方式截流侵吞社保基金收益，即貪污：三是收受證券公司等相關業(yè)務單位給予的回扣、好處費，即受賄。
　　2、正確適用法律。準確定性。社保領域瀆職犯罪案件在法律適用和定型方面往往具有一定的復雜性，一是經(jīng)常存在犯罪嫌疑人一個行為同時觸犯多項罪名的情況：二是在該類案件中往往同時存在多種犯罪，且犯罪構成互相之間存在交織等。需要注意的主要有三個方面：一是正確區(qū)分界定濫用職權罪和玩忽職守罪，重點是把握犯罪嫌疑人對于自己瀆職行為的主觀方面是出于故意還是出于過失，以進行準確界定：二是正確區(qū)分把握瀆職犯罪和挪用公款罪、違法運用資金罪，需要我們在辦案過程結合具體案情和證據(jù)進行具體分析、具體確定，包括從作案動機、作案手段、主觀故意以及是否存在競合犯、牽連犯的情況等方面綜合進行考慮：三是對于徇私利而濫用職權犯罪案件中，當徇私行為同時單獨構成受賄犯罪是否應當數(shù)罪并罰的問題。對此，目前理論界和司法實踐中都存在分歧意見，尚有待于通過立法或司法解釋予以明確。
　　3、嚴密組織證據(jù)體系。社保領域瀆職犯罪案件，大多存在責任人眾多、多因一果的情況，在損失后果方面，往往也會出現(xiàn)和多重民事法律關系交織在一起的情況，情況比較復雜，因此在證據(jù)體系的組織上對我們提出的要求也更高，我們必須圍繞犯罪構成要件，從瀆職行為、危害后果、因果關系、責任人的確定等方面精心組織證據(jù)體系，確保扎實充分的證實犯