新扶貧綱要帶來的三大追問

　　2011年11月召開的中央扶貧開發工作會議提高了我國的扶貧標準，反映了最高決策層著眼于2020年全面建成小康社會的一種緊迫感、壓力感。我認為這是最高決策層傳達給全國各級黨政機關的一個明確信號，即扶貧開發重任在肩，時不我待。
　　我國參照聯合國每人每天消費1美元的標準修訂貧困線，比原來標準提高了92%，貧困人口猛增1億多，表明黨中央、國務院是給自己確定了一個明確的發展目標，更是自加壓力。按照新的貧困標準，很多貧困縣的貧困人口也會突然增加很多，有的貧困縣可能不僅增加92%，可能增加一倍甚至兩倍，這就給這些地區的黨政領導干部以更大的壓力，也是更大的發展動力。
　　
　　追問一：新標準下，貧困縣的線該如何劃，如何搞好扶貧開發管理工作呢？
　　
　　扶貧開發工作，不僅扶貧標準線的調整備受關注，同樣廣受大眾和媒體關注的還有貧困縣標準的劃定，即在這一新背景下如何確定貧困縣的進退機制，是一個需要探討的新問題。首先，確定貧困縣標準要有扎實的基礎數據。在統計法的貫徹落實方面一定要嚴肅，不能在統計數據上搞虛假。這樣，不僅有利于決策部門科學合理地分配扶貧資金，也有利于對扶貧工作進度和質量的科學考核。
　　其次，在扎實的統計數據基礎上，確定貧困縣的動態標準。連片特困地區脫貧必然是動態的。一個區域內有很多個縣，他們在脫貧上不可能齊步走，會有快有慢。對于脫貧步伐快的地區，要給予一定的獎勵。脫貧的線如何界定，可以根據實際情況調整。即使是國家規定的2300元貧困標準也應該是動態的，至少應考慮物價上漲因素而使每年的貧困標準線有所提高；或者規定全縣貧困人口降低到某一個比例以下，比如20%；當然還可以以最低生活保障達到了多少為標準。
　　第三，很重要的一點是，要考察貧困縣是否擁有穩定脫貧致富的產業。這個產業要有穩定的支撐，比如，農業方面土地資源是否充足，技術服務體系是不是完善，產業鏈是否足夠長，能否保證產品生產得出來且銷售得出去。
　　我認為，貧困縣的標準不一定要很多指標，只要明確幾個關鍵性指標就可以。只要做到以上三點，那么這個標準就應該是比較實在的。總之，在提高扶貧開發管理工作方面，確實需要一套科學的、可操作的貧困縣進出機制。以前長期存在的脫貧之后還要戴著“窮帽子混吃混喝”的現象應當取締。
　　另外需要強調的是，扶貧開發管理工作的懲罰機制一定要到位。曾經有中央領導同志倡導“執政從嚴”，但一直沒有做到。個別黨政機關中貪腐現象還比較嚴重，財經紀律松松垮垮的現象更是較普遍。對于扶貧項目資金，要從中央國家機關做起，吃住行費用應該怎樣分擔，都應該有非常明確的規定，如果這些問題不能解決，就很難杜絕扶貧資金從上到下的嚴重“漏損”現象。扶貧攻堅資金如同打仗中的彈藥，中間各環節截留資金，同打仗時倒賣軍火沒有區別。我在日本做訪問學者時了解到，只要公務員故意侵犯國家或公眾的利益超過5000日元，就會被無條件地開除出公務員隊伍。而5000日元只相當于日本一個高中級公務員一個小時的工資。這個標準在我們看來可能是過于嚴厲，但日本人是毫不手軟地執行這個規定的。其實，所有發達國家都是這樣的。所以，對扶貧資金的侵占挪用，我們也應該零容忍。思想錯誤、決策錯誤可以教育，一旦涉及侵占公共利益，應該立馬滾蛋。
　　當然我們也要充分考慮到貧困地區黨政機關干部切身利益。要從上級下達的扶貧開發資金中拿出一定比例的管理費用，結合工作考核，體現多勞多得原則。干與不干、干好與干差要在報酬上區別開來。新扶貧綱要規定，從扶貧資金中提出2%作為管理費，夠不夠，值得商榷。我認為，2%的比例可能比較低，大項目可能還可以，小項目很可能不夠。扶貧，也要調動積極性，一般干部的待遇尤其是貧困地區的干部待遇要適當提高，上百萬的干部不可能要求他們覺悟都很高。欠發達地區群眾脫貧致富，還是要靠連片特困地區的干部。特別是縣鄉兩級干部付出的努力最多最直接，因此不僅要給他們以政治上的肯定，還要保證他們在待遇上不吃虧，應該建立貧困地區與發達地區同級公務員待遇差距不斷縮小的鼓勵機制。
　　
　　追問二：集中連片開發將對貧困縣產生怎樣的影響？
　　
　　“連片特困地區”這個概念是符合我國實際情況的。到下面調研就會發現， 遠離了中心城市之后，這些地區的貧困是均質化的，區域性貧困是一種普遍現象。
　　從理論上講，這種現象是二元經濟結構的具體體現。在連片特困地區，小農經濟起主導作用，即使有一些現代產業，也是受小農經濟包圍，競爭力比較差。我研究發現，傳統經濟占主導地位的地區，尤其是連片特困地區，有一個基本特點，就是貨幣經濟發展相對緩慢。公共產品、公共服務供給不足，也就是政府財政在這方面的投入是比較差的；加之金融系統很不發達，資本市場介入就更差。這類地區勞動力、土地等經濟發展的要素都有，但是貨幣供應比較差，貨幣很難流入。這是二元經濟結構中的傳統部門的重要特征，也就是說，傳統部門占主導地位的區域是一種貨幣短缺經濟，導致勞動力過剩，各種資源配置效率比較低下。連片開發這個舉措就是要加大支持力度，在財政方面，要求各級財政投資要傾斜，新增加的扶貧資金要重點向連片特困地區傾斜。在金融方面，鼓勵和支持貧困地區縣域法人金融機構將新增可貸資金70％以上留在當地使用。
　　扶貧資金的增加首先要解決公共產品、公共服務的供給問題，比如說交通、農田水利建設，還有教育、衛生、文化等等。從公共產品、公共服務的領域切入，能夠比較快地縮小同其他地區的發展差距。因為公共產品、公共服務對所有市場中的主體而言都是競爭平臺。比如你在北京郊區種土豆和在甘肅種土豆，銷路就不一樣，這是因為市場競爭平臺不一樣。從這個角度切入，體現了政府在市場經濟中的一個基本的職責。
　　如果分析這些年我們地區發展差距拉大的原因，我認為就是片面強調了競爭，忽視了政府提供公共產品、公共服務的職責。發達國家的財政轉移支付制度的核心就是，政府要為所有的老百姓、市場主體提供大體上均等的公共產品，這是他們為避免區域發展差距和階層差距的一個基本的制度安排，我們在這方面做得比較差，說明我們對公共財政理解得不是很透。
　　新扶貧綱要強調扶貧資金要落實到村到戶，這個指導思想是對的。過去我們的資金使用存在一定的問題，通過上級政府傳達給下級政府，這中間就會存在截留、漏損。扶貧資金到戶，應該能夠有效地糾正不正之風的漏損。
　　
　　追問三：需要擔心減貧效應嗎？
　　
　　有一些專家擔憂，扶貧工作面臨的更大挑戰是經濟增長對減貧的效應正逐漸減弱。對這種看法我不贊同。我認為，扶貧開發最大的挑戰就是資金不足。財政資金、金融資金供應不足，有些鄉鎮是金融機構的空白點。有些地方的農村信用社為了自己的經濟效益，把網點都撤了；貧困地區高利貸盛行，資金供應嚴重不足。解決這個問題要有適應貧困地區的資金供應方式，應該有一個適合貧困地區的財政投入、金融支持、資本介入機制，國內外都有很多經驗值得我們學習借鑒。
　　扶貧當然有賴于全國經濟的發展。但是我們應該更積極看重扶貧這個概念，更注重“開發”。如果我們通過宏觀調控資金充足地供應連片特困地區，不但不會受制于經濟放緩，還會促進經濟發展保持比較高的速度。貧困地區資金支持到位，產業就能夠發展起來，也照樣表現為GDP的增長。 所以，在連片特困地區扶貧攻堅，不是經濟發展的包袱，而是推動國民經濟平穩健康發展的動力。他們之所以貧困是因為“陽光沒有普照到那里”。我們的社會精英更應該積極看待這一現實，應該為他們建言獻策，使之獲得更好地發展。
　　（作者為中央黨校經濟學部教授；人民論壇記者張曉采訪整理）
　　責編/王慧 美編/李祥峰