以縣扶貧模式負面效應(yīng)探究

　　“我們這次沒有爭取到貧困縣的原因，是因為我們縣真的太窮了。”這是廣為流轉(zhuǎn)的一個爭當(dāng)貧困縣的段子，兩個縣爭戴國家級貧困縣帽子，落敗的縣長含淚說出了上述經(jīng)典的名言。其實在我國不少地方，爭取戴上并且保住“貧困縣帽子”是一個偉大的政績、是全縣人民的功臣，如果誰弄丟了貧困縣的帽子，則成了罪人。為何大家爭戴“貧困縣”的帽子？會帶來什么樣的后果？未來該如何調(diào)整？
　　
　　貧困縣的種種好處
　　
　　所謂貧困縣，顧名思義，應(yīng)該首先是窮，對貧困縣進行有重點的開發(fā)扶貧，曾經(jīng)對我國的反貧困貢獻很大，是特定歷史背景下的產(chǎn)物，但這項政策在二十多年之后已嚴重變味，并且缺乏精度，早該退出歷史舞臺，取而代之地應(yīng)該推進更具針對性的反貧困瞄準(zhǔn)政策，即面向貧困村與貧困個體，泛泛地太大區(qū)域性的反貧困戰(zhàn)略，已不符合我國的國情。
　　1984年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，確定了以區(qū)域開發(fā)為重點的扶貧方式；1986年，全國300多個縣被納入貧困縣范圍，享受國家各項優(yōu)惠措施重點扶持； 1994年，《國家八七扶貧攻堅計劃》發(fā)布，貧困縣標(biāo)準(zhǔn)進一步調(diào)整，貧困縣數(shù)量增加到592個，開發(fā)范圍也從單純的經(jīng)濟開發(fā)拓展到促進科教文衛(wèi)等領(lǐng)域綜合發(fā)展；2001年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》發(fā)布，盡管標(biāo)準(zhǔn)對象從縣級偏向村級，但仍有592個縣被列為國家扶貧工作重點縣，名稱有所改變但享受的優(yōu)惠沒有太大變化。
　　“貧困縣”并不僅僅是一個稱號，各種各樣的扶貧優(yōu)惠政策都會向戴上貧困縣帽子的地區(qū)傾斜，具體好處包括：
　　其一是巨大的經(jīng)濟利益。貧困縣背后隱含了中央政府給予的巨大經(jīng)濟扶持，單從資金上來看，貧困縣每年可獲得國家財政扶貧資金、以工代賑、貼息貸款三項資助，省級財政也有補貼，除此之外在教育、科技、招商引資等方面都有政策優(yōu)惠。并且申報貧困縣是一項“一勞永逸”之舉，貧困縣不需要年復(fù)一年跑政策跑資金，付出的成本相對低廉。
　　其二是巨大的政治利益。貧困縣政績更容易取得。貧困縣底子薄、貧困人口多，如果官員取得進步，更容易獲得政治利益，在相同經(jīng)濟發(fā)展成果的條件下，貧困縣的成果會更加受到重視，政績更好做。一些貧困縣還樂于夸大投資成果，好大喜功，謀取政績。據(jù)報道，河北保定某縣，政府運轉(zhuǎn)依靠國家財政，就是這樣一個貧困縣，將3000萬投資上報為1億，把1000萬投資上報為5000萬，多次獲得上級表彰獎勵。
　　
　　貧困縣扶貧模式可能引發(fā)負面效應(yīng)
　　
　　正是由于上述巨大的經(jīng)濟與政治利益，各地官員不是想法設(shè)法幫助扶貧，而是挖空心思保貧困帽子，由此而演化出各種亂象來，包括：
　　其一，為了戴上貧困縣帽子，進行各種數(shù)據(jù)造假，影響資源分配公平性。在巨大利益的誘惑之下，一些縣級政府故意壓低人均收入，夸大貧困人口數(shù)，以爭奪貧困縣指標(biāo)。造假的其中一部分原因來自于造假空間大，數(shù)據(jù)收集過程不嚴謹，覆蓋范圍小，監(jiān)督困難，助長了數(shù)據(jù)造假之風(fēng) ，造假嚴重擾亂了貧困縣的評定機制，影響資源分配的公平性。
　　其二，貧困縣式的扶貧瞄準(zhǔn)精度欠缺，極度貧困人群反被邊緣化。在以縣為單位的扶貧政策中，扶貧資源提供對象是整個縣域，在這些資源的利用上貧困人群本身也存在一個競爭，其中往往是擁有一定資源、有一定能力的那部分人能夠?qū)⑦@部分資源充分利用起來，達到脫貧目的，那些極度貧困人群因為資源匱乏、能力有限往往獲得不了扶貧資源。另外，官員追求政績也在發(fā)揮作用。為了能夠達到更好的效果，官員傾向于將資源用于易出政績的地方，那些極度貧困的個人所需耗費的資源遠高于一般，脫貧難度大、時間長，不能及時反映扶貧政策的效果。
　　不少地方政府在選擇投資項目時，往往單純強調(diào)經(jīng)濟增長，瞄準(zhǔn)效應(yīng)不足。一些地方政府曲解扶貧之意，投資工業(yè)大項目，拉動了區(qū)域經(jīng)濟增長，但該類項目難以輻射全縣，尤其是偏僻地區(qū)貧困人群，甚至還會造成自然生態(tài)破壞，對貧困人群造成二次傷害。
　　在瞄準(zhǔn)精度不足的情況下，出現(xiàn)了很多“經(jīng)濟強縣”和“貧困縣”雙重帽子扣在一個縣頭上的怪現(xiàn)象。內(nèi)蒙古自治區(qū)的準(zhǔn)格爾旗和陜西省的神木縣是曾經(jīng)引發(fā)熱議的兩個貧困縣，二者各自在省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展數(shù)一數(shù)二，卻仍戴著貧困縣的帽子，享受國家各項支持優(yōu)惠，引人側(cè)目。有貧困縣以資源開發(fā)利用為致富渠道，引進技術(shù)的同時卻把當(dāng)?shù)鼐用竦氖褂脵?quán)隔離在外，財富分配制度不合理，當(dāng)?shù)鼐用癫]有從經(jīng)濟發(fā)展中獲得收益， 還要承擔(dān)資源開發(fā)造成的環(huán)境成本。瞄準(zhǔn)精度欠缺，造成扶貧資金邊際收益遞減，同時還造成扶貧資源的巨大浪費。
　　其三，貧困縣扶貧模式范圍過寬，扶貧資金“跑冒滴漏”嚴重。以縣作為扶貧的基本單位范圍過大，從縣級政府到貧困家庭中間環(huán)節(jié)過長，資金跑冒滴漏風(fēng)險較大 。將各項優(yōu)惠條件下放到縣一級為止，沒有接觸到最終扶持對象，而中間環(huán)節(jié)各部門充分利用資源的激勵遠遠不足。貧困家庭或者個人貧困人群最需要各項扶持，擁有最強的資源使用激勵，能夠獲得最高的收益率，然而他們作為社會最底層人群，是扶貧資源流動的終端。從縣級到具體農(nóng)戶，資金下?lián)艿牧鲃舆^程相當(dāng)長，每一個環(huán)節(jié)上的部門都會有自己的利益訴求，在缺乏有效監(jiān)督機制的情況下，資金流通會被環(huán)環(huán)設(shè)卡、層層剝離，最終到達貧困人群手中的資金已經(jīng)大打折扣。獲利的是開始以及中間環(huán)節(jié)各部門，他們作為當(dāng)?shù)貤l件較為良好的人群，使用資金用于貧困的激勵有限，更多會用于自身享受和改善辦公設(shè)施，滋生腐敗，對解決當(dāng)?shù)刎毨栴}毫無裨益。貧困縣曝出貪污腐敗的問題屢見不鮮。
　　其四，易造成腐敗滋生，扶貧資金流失率較大。那些為了拿到貧困縣帽子的基層政府，有極強的沖動向主管官員行賄。那些爭取上貧困縣帽子的官員往往也是帶病上崗，濫用國家扶貧獎金。國家級貧困縣宕昌縣原縣委書記王先民在2006至2010年在任期間，斂財1000余萬元，號稱“日進萬金”；福建省周寧縣原縣委書記林龍飛，在任期間賣官鬻爵，縣內(nèi)腐敗成風(fēng)，嚴重影響社會風(fēng)氣。
　　
　　未來我國扶貧政策的調(diào)整建議
　　
　　貧困縣扶貧模式的上述缺陷，使得腐敗官員肆意侵吞國家人民財產(chǎn)，威脅社會穩(wěn)定。
　　最早貧困縣的設(shè)立是有其合理性的。一方面當(dāng)時貧困廣布，具有明顯的區(qū)域性，以縣為單位的扶貧政策能覆蓋絕大部分貧困地區(qū)；另一方面，縣具有行政區(qū)劃和地理條件合二為一的特點，既有利于政策自上而下執(zhí)行，也有利于縣域內(nèi)資源協(xié)調(diào)整合。然而，我國減貧取得的巨大成就使現(xiàn)階段的貧困狀況與最初相比已經(jīng)產(chǎn)生了巨大差異，區(qū)域性貧困范圍進一步縮小，并集中于條件極其惡劣的小部分地區(qū)，貧困人群即便在縣內(nèi)也較為散布。以縣為單位的扶貧政策瞄準(zhǔn)缺乏精度，帶來負面作用，越來越難以適應(yīng)當(dāng)前貧困現(xiàn)狀的要求。未來我國扶貧政策應(yīng)該進行如下調(diào)整：
　　建立以戶為單位的扶貧制度，提高瞄準(zhǔn)精度。過去的扶貧政策已經(jīng)使區(qū)域性貧困的范圍迅速縮小，以戶為單位進行扶貧，有利于扶貧資金集中突破，提高扶貧針對性和資金使用效率。盡管國家已開始將扶貧對象向農(nóng)戶偏移，但程度還不夠，數(shù)量龐大的貧困縣仍會占用大量資源，農(nóng)戶真正得到的扶貧資源難以保證。
　　嚴格全過程監(jiān)管，建立強有力的監(jiān)管懲罰機制。對扶貧資金的使用實行嚴格審批、監(jiān)管制度，從源頭到資金使用、結(jié)項嚴格管理，建立嚴格的懲罰機制，對造假及貪污腐敗毫不留情，震懾及約束官員行為。
　　建立動態(tài)評定標(biāo)準(zhǔn)，提高資源利用率。對納入扶貧政策的農(nóng)戶進行動態(tài)管理和評價，建立合理的退出機制，一旦其有能力脫貧致富即退出，避免資源大量占用浪費，將寶貴的資源用到最需要它的人群身上。
　　（作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）
　　責(zé)編/王慧 張曉 美編/李祥峰