西方治理危機將長期存在

　　最近的財政和經濟危機實質上暴露了西方國家民主的危機，危機在提示人們，要在憲政意義上重新改革歐洲的憲政結構，及其選舉制度。然而現行制度結構不容易讓這樣的改革發生。所以，歐洲國家的民主治理危機，必將長期存在
　　
　　西方國家政治上實行民主選舉，政治領導人定期更換；經濟上實行市場經濟，買賣雙方自由交易，自由定價；社會上實行福利政策，對公民實行高福利；社會政策使得弱勢群體能夠得到很好的照顧，所以窮人的生活，也比很多發展中國家的富人要過得好。
　　但是，最近的財政和經濟危機，卻暴露了西方國家民主的危機：社會政策雖然照顧了很多弱勢群體，但也提高了西方國家經濟的勞動力成本，降低了其競爭力。社會福利需要大量的支出，而進入危機之后，政府的稅收收入有限，不得不依靠財政赤字來維持社會福利支出，進而導致了財政危機。而一旦依靠金融工具來籌措社會福利支出，如美國多年來在財政上給購房行為免稅，在金融上給沒有還貸能力的人購買住房提供政府擔保，并通過金融工具把風險轉移到金融市場，結果引起了次貸危機。很多發達國家的社保基金都利用金融市場來增值保值，希望社會基金能夠分享經濟發展成果，但是一旦金融出現低谷，不僅沒有增值保值，反而折損大半，而這又需要政府財政來進行填補。其結果是，西方國家不是陷入金融危機，就是陷入財政危機，而且往往是雙重危機。
　　
　　西方國家的經濟危機，其實就是這些國家的治理危機
　　
　　西方國家，之所以容易陷入財政或者金融危機，一般來說，與其民情有很大的關系。在民情偏左的國家，選民一般習慣上都傾向于政府提供更多的福利，在民情偏右的國家，選民習慣上信奉自由市場經濟和有限政府，一般都傾向于政府節約支出，實行有限政府，讓社會和個人自己來解決福利。
　　對于政治家來說，由于其政治生命基本上來自選民的投票，所以在選舉年，一般都會迎合選民的短期需要，許諾給公民更多的福利，更少的稅收。結果民情偏左的國家，一般都很容易導致財政赤字。如果這些國家幅員小，人口密度小，有豐富的石油資源，或者豐富的森林資源，或者礦產資源，而且開采成本和國際市場價格相差很大，有很多額外的利潤，除非資源枯竭，或者石油價格下跌，否則它們就不會出現財政問題。最近幾十年，資源價格總體上都處于上升狀態，對于這些國家，如挪威來說，福利國家至少可以支撐數十年。
　　但是，對于很多沒有資源的國家來說，就沒有那么幸運了。比如冰島，人口稀少，資源豐富，但是受金融危機影響，雖然整個國家人類發展指數世界第一，人均GDP世界第五，但國家陷入破產，它還搞了個全民公決，決定不還債，冰島的銀行還停止支付英國等國存在其銀行的資金。接著，希臘、葡萄牙等國，也陷入了財政赤字危機，國家收入減少，但支出依然無法減少。
　　希臘這個國家，55歲就可以退休并享受很好的退休金。于是，希臘的政治家提出了節約計劃，推遲退休年齡，但卻遭遇各方面的抵制。法國和英國也是如此。法國實施節約計劃，遭遇了罷工。英國實施節約計劃，最近遭遇了騷亂。歐洲只有德國是例外，德國的民情偏右，他們信仰有秩序的自由市場經濟，實施有秩序的競爭政策，有很好的財政紀律，并且整個國家比較守規矩，所以，政府可以實施節約政策，并得到選民尤其是現行制度的認可。現在，德國人的退休年齡是68歲，在歐洲可以說是最高的。
　　福利政策一旦在政治上獲得優勢，就很難有機構能夠阻止它成為實踐。而一旦福利政策成為實踐，很多選民嘗到了甜頭，越來越成為堅固的多數。偏左的政黨嘗到了甜頭，議員也嘗到了甜頭，其結果是，福利政策一下子實施起來，并成為政策剛性。
　　一直到七十年代末因石油危機導致財政危機，瑞典才反思瑞典病，英國才出現撒切爾革命，而英國后來的工黨也出現了第三條道路的轉型。但是，即使如此，福利政策的趨勢，再也沒有改變。英國只是縮小了國有資產的規模，免費福利依然。很多國家只是在福利體制內部引入了一些市場因素，但大政府的格局，依然不變。這些國家，甚至出現了“穩態經濟”的提法，認為不需要發展，發達國家的日子已經很好了。
　　因此，民主國家的經濟危機，其實就是這些國家的治理危機，它意味著中央集權的財政治理結構存在著重大的問題。其追求徹底民主，甚至公民表決的治理結構，也存在著很大的問題。
　　
　　天下沒有免費的午餐，只要有服務，公民就需要付錢
　　
　　從財政結構來說，要讓赤字財政機制轉變為收支平衡財政。財政應該是公共服務的價格，也就是說，公民需要多少公共服務，就交多少錢的稅。比如公民需要什么等級的安全和清潔，那就出多少錢給政府。這樣的服務，有多少錢，就做多少服務，錢多了，服務就好，錢少了，服務就差。如果交很少的錢，卻要提供很好的服務，只能是賒賬，賒賬不還，遲早會出現問題。財政平衡，一般的服務，可以是年度平衡。而特別的服務，比如比較大的公共工程，則可以多年度平衡。財政平衡制度，應該作為一項憲政制度確立下來。只有這樣，歐洲國家才能真正約束政治家亂許諾的行為。天下沒有免費的午餐，只要有服務，公民就需要付錢。這樣，公民也就會有比較契合實際的要求，其投票行為也會逐步在經濟意義上理性化。
　　另外，還要讓西方國家的集中的財政治理轉變為多中心的財政結構，也就是說，財政是跟著公共服務走的。全國性的公共服務，才需要中央的政府來提供。而區域性的，則由區域性政府提供，實體性的城市和鄉鎮，則自己可以直接向公民提供。公民在小范圍的公共服務單位里，可以直接知道公共服務的成本和價格，從而知道什么樣的服務，必須有什么樣的負擔，他們的行為就比較理性。比如倫敦政府第一次降低地鐵票，倫敦選民同意了，倫敦政府再次降低地鐵票，倫敦人發現要交的稅還多于降低地鐵票價獲得的好處，他們拒絕了政治家低價地鐵票的建議。如果是中央財政補助，我估計倫敦人不會去計算其稅收成本，其行為也會偏于非理性。
　　要盡可能把國家層次的選舉化解為地方選區的選舉
　　
　　從選舉的治理結構來看，歐洲政治同樣有很多完善的地方。大范圍的民主，往往意味著多數選民缺乏成本和收益相關的意識，他們愿意讓別人多支付成本，而自己多獲得收益。其結果就是，民情往往偏左，偏左的空口許諾的政治家和政黨就容易執政。小范圍的民主，其成本和收益相關性的意識就比較強，強調自由和責任的政治家和政黨就容易執政。所以，更多的本地自主治理，有助于應對國家層次的財政危機。
　　另外，要盡可能把國家層次的選舉化解為地方選區的選舉。單名制選區，而且由政治家個人去努力，不搞按政黨投票，不搞政黨按照其所得選票按比例分配議會議席，提高行政相對議會的獨立性。這樣做，雖然降低了多數派的政治地位，但是可以減少政治黨爭的危害，可以讓政治家個人說出自己想說的話，當一個真實的政治家，可以保護少數選民的利益，尤其是可以保護未來選民的利益，從而避免讓沒有選舉優勢的選民承擔負擔，尤其是讓沒有選舉權的未來選民承擔負擔，而具有當前選舉優勢的選民獲得好處的情況發生。
　　顯然，這需要在憲政意義上重新改革歐洲的憲政結構，及其選舉制度。這樣做，會面臨很多利益集團的阻力。這些利益集團因為財政危機和金融危機，其利益開始受到威脅，但應該還沒有到不得不改的地步。而現行制度結構，也不容易讓這樣的改革發生。所以，歐洲國家的民主治理危機，必將依然存在。
　　（作者為中國人民大學行政管理學系主任、教授、博導）
　　責編/劉建 美編/李祥峰