城市環(huán)保項目建設(shè)中BOT模式的運用與改進

　　一、我國環(huán)保項目中的投融資模式
　　隨著科學(xué)發(fā)展觀、循環(huán)經(jīng)濟、綠色GDP等理念的推行，環(huán)境保護工作日益得到各級政府和民眾的重視，保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展正在成為社會各界的共同目標。但是，由于長期以來存在著盲目追求經(jīng)濟增長的傾向，我國在環(huán)保方面面臨的形勢相當嚴峻。據(jù)國際組織和中國學(xué)者的估算，我國每年環(huán)境污染造成的損失已經(jīng)占到GDP的3%甚至更高。可以認為，環(huán)境問題已經(jīng)成為中國21世紀面臨的最嚴重的挑戰(zhàn)。
　　目前我國環(huán)保項目的主要融資方式包括國家財政資金、商業(yè)銀行貸款、債券融資方式。1.國家財政資金。環(huán)境財政是指國家為保護生態(tài)環(huán)境和自然資源、向社會和公眾提供環(huán)境服務(wù)、保障國家環(huán)境安全所發(fā)生的政府收入與支出活動，包括與環(huán)境相關(guān)的公共物品定價。國家財政資金在使用上存在一定的局限性，如環(huán)保資金的撥付往往會與當年的經(jīng)濟狀況及國家發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，很容易受到國家政策傾向的影響，具有很大的變動性。2.商業(yè)銀行貸款。商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)是除國家財政資金之外非常重要的一條融資渠道。但是由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有投資周期長、產(chǎn)出效益低、風(fēng)險較高的特點，并且大多環(huán)保企業(yè)當前還處于中小型規(guī)模，所以從商業(yè)銀行貸款較為困難，特別是那些非公有制的中小環(huán)保企業(yè)更加困難。3.債券融資方式。債券融資的方式不外乎兩種：一是政府發(fā)行國債；二是企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。然而，無論是政府債券還是企業(yè)債券，在發(fā)行上都存在一定的難度，都需要經(jīng)過繁瑣而嚴格的審批程序，其中，政府債券需要經(jīng)過國務(wù)院審批，企業(yè)債券則因為其要支付購買者更高的利息，因而對企業(yè)規(guī)模及經(jīng)營能力都有較高的要求。
　　在城市環(huán)保項目建設(shè)中引入BOT模式，可以解決我國城市環(huán)保項目建設(shè)中的資金供求矛盾的需要；促進我國城市環(huán)保項目投資體制改革，改善投資結(jié)構(gòu)；借鑒國外經(jīng)驗，提高環(huán)保項目管理水平和運作效率；有助于在環(huán)保項目建設(shè)中轉(zhuǎn)變政府職能。
　　二、城市環(huán)保項目建設(shè)中BOT模式的運用
　　(一) BOT模式的運用
　　BOT是政府特許經(jīng)營權(quán)制度與項目融資制度相結(jié)合的產(chǎn)物，是利用市場機制籌集資金，加快項目建設(shè)的有效途徑。由于其具有較高的抗風(fēng)險能力，特別是政府對項目不再是一次性巨額投入從而減輕了財政壓力，這種特殊的制度安排在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域得到了廣泛的運用。2002年以后，全國各地紛紛在環(huán)保領(lǐng)域引進BOT模式。目前在全國236個地級以上城市中，運用BOT模式進行環(huán)保項目建設(shè)的城市已近80個，有的省份采用BOT方式建設(shè)的污水處理項目已占到70%以上。近年來BOT模式的推行明顯加速，一些縣級市和縣城也開始進行了這方面的嘗試，部分省市則將推廣BOT項目運作方式列入了政府的工作目標，以解決我國市政基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域資金供求矛盾的需要。
　　圖1 BOT 模式的融資結(jié)構(gòu)圖
　　（二）BOT模式在運用中存在的問題
　　盡管近年來BOT模式在環(huán)保領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，但從實際操作看還存在以下一些突出問題：
　　第一，缺乏法律法規(guī)的規(guī)范。BOT投融資方式具有投資數(shù)額大、投資周期長、在項目運行周期內(nèi)不確定因素多的特點，需要建立專門的法律法規(guī)進行規(guī)范。目前我國尚沒有專門對BOT立法，現(xiàn)有法規(guī)主要是為規(guī)范吸收外商投資而出臺的，且多以部門“內(nèi)部文件”、“通知”的形式存在，透明度低，權(quán)威性差，不同部門之間協(xié)調(diào)不夠。在執(zhí)行上，各地普遍缺乏實施細則，導(dǎo)致隨意性很大，同樣項目在價格測算和評標辦法等方面出現(xiàn)較大差異。同時操作不夠規(guī)范和透明，很多項目運作不是通過市場競爭而是依靠人際關(guān)系來實現(xiàn)的。
　　第二，缺乏有效的管理體制。BOT模式的核心是政府將專營權(quán)授予中標的投資者，這里由誰來代表政府行使授權(quán)和管理各地差異很大。例如同為污水處理項目，有的由城建局作為政府代表，有的由工程指揮部這類臨時機構(gòu)出面。而BOT項目的實施周期往往長達20年，這種不確定性很大的管理方式不僅難以保證項目建設(shè)的效率，也不利于決策反饋和項目建成后的跟蹤管理。
　　第三，缺乏標準體系導(dǎo)致難以科學(xué)合理定價。在BOT投融資模式中，定價是一個核心的問題。定價過低將直接損害投資者利益，不僅不利于吸引民間資本，最終還可能因投資失敗而使消費者遭受損失；定價過高則意味著政府風(fēng)險和守信成本提高。上世紀90年代許多BOT項目與外商投資者出現(xiàn)的糾紛，很多都是由于定價過高導(dǎo)致政府無法履約造成的。目前一些項目采用的是預(yù)測成本加給定投資回報率再折算成單位產(chǎn)品價格的定價方式，但因缺乏標準，預(yù)測成本的計算往往不夠科學(xué)合理。不僅造成價格失真，還容易影響招投標工作的公正性，難以制止惡性價格競爭。
　　第四，缺乏合理規(guī)劃和配套設(shè)施。以污水處理為例，有的城市污水處理廠實際運行能力僅占設(shè)計能力的70%或更低；北京很多新建小區(qū)都建有中水站，但相當部分處于閑置狀態(tài)。究其原因，都在于規(guī)劃落后，缺乏管網(wǎng)配套。由于城市居住小區(qū)以外的中水、污水管網(wǎng)是不適于由民間投資者經(jīng)營的，如果缺乏事前周密的規(guī)劃，往往會直接影響到BOT項目的成敗。
　　三、有關(guān)建議
　　鑒于目前我國城市環(huán)保設(shè)施嚴重不足，傳統(tǒng)以政府投入為主的建設(shè)方式又面臨地方財力不足和運營效率低下的問題，采用BOT模式將成為今后各地推進環(huán)保項目建設(shè)的重要方式，因此需要從以下方面改進政策和投資環(huán)境。
　　（一）完善環(huán)保項目BOT 法律、法規(guī)
　　創(chuàng)造一個符合市場經(jīng)濟原則、與國際管理接軌的法律環(huán)境，對于推進環(huán)保項目BOT模式至