呼倫貝爾市地方林業改革的調研報告

　　 呼倫貝爾市森林資源是內蒙古乃至全國資源最富集的地區之一。全市有林地面積1.75億畝，占自治區有林地面積的83.7%，活立木總蓄積占自治區活立木總蓄積的93.6%，約占全國的10%。呼倫貝爾市的森林資源分別由呼倫貝爾市林業局、內蒙古大興安嶺森工集團、黑龍江大興安嶺森工集團、興安盟林業局管轄。呼倫貝爾市林業局管轄13個旗市林業局和免渡河、烏奴耳、巴林、南木、柴河、紅花爾基6個林業局（簡稱林業六局），共84個林場。林業面積584萬公頃，占全市林地面積的37.8%，其中，林地面積340萬公頃，占全市林地面積的28.1%，活立木蓄積2億立方米，森林覆蓋率25.6%。林木以次生、中幼齡林為主，樹種主要有興安落葉松、樟子松、白樺、黑樺、山楊、蒙古櫟等。調研組主要圍繞呼倫貝爾市林業局轄區內的部分旗市林業局及地方林業六局展開。
　　 一、生態保護情況
　　 隨著1998年天保工程和2004年重點公益林管護工程的啟動實施，保護、培育和發展森林資源已成為林區廣大職工群眾的共識，成為林業人工作的重中之重。各個林業局以及森工集團都加強了對森林資源的保護和培育，通過制定各種管護措施和管理辦法，森林資源的功效明顯恢復和提升。
　　 （一）生態效益明顯改善
　　 通過森林管護，森林資源得到了有效的保護和發展，林質得到了全面的提高，有林地面積不斷增加，森林資源呈現持續增長的良好態勢。以林業六局為例，森林生態保護取得了顯著成效，累計調減木材產量317.9萬立方米，減少森林資源消耗550.8萬立方米。實現了森林面積、蓄積量和覆蓋率三增長，天保工程區森林面積由實施前的1927.5萬畝增加到2012萬畝，增加了84.5萬畝；活立木蓄積由實施前的8579萬立方米增加到1.128億立方米；森林覆蓋率由實施前的61.77%提高到64.49，提高了2.72個百分點。年度木材產量由1998年的38.8 萬立方米逐年下降到現在的11.1萬立方米。在實現森林面積、蓄積量和覆蓋率三增長的同時，野生動物物種數量大幅增加，林區森林生態功能得到極大的恢復和加強。
　　 隨著森林資源蓄積量的增加，周邊地區水土和環境有了明顯改善；河流、水土流失明顯減少，土壤侵蝕大大減輕，降雨量開始增多；珍稀、瀕危等野生動植物種類數量逐年增加，過去不多見的熊、鹿等大型動物如今又重現林區，森林物種多樣性的增加，為保障生態安全發揮了重要作用。同時，防沙治沙產業也初見成效，如新左旗“十一五”以來，以綜合治理境內三條沙帶為重點，完成沙地治理90.3萬畝；到2010年，完成沙區綜合治理任務7.5萬畝，重點治理區域生態環境明顯好轉，治理質量和成效創歷年最好水平。這些成效的取得，為構筑北疆綠色生態屏障做出了應有的貢獻。
　　 （二）經濟效益逐步顯現
　　 在森林資源得到有效保護的同時，森林資源蓄積量的持續增長，所帶來的經濟效益非常明顯。集中表現在活立木總蓄積量與天保工程實施前相比較，10年的時間，所取得的直接經濟效益價值達到20多億元人民幣。自2004年開始，通過國家政策扶持和產業結構調整，林業局積極鼓勵職工進行山野菜的采集、加工、銷售；鼓勵職工開發種植業和養殖業，喂養野豬、馴鹿等動物。一方面，職工收入得到了增加，生產生活環境也得到了明顯改善；另一方面，林下資源的開發利用逐步成為林區經濟新的增長點。與此同時，各林業局還充分利用周邊生態環境明顯改善的有利條件，大做旅游文章，開展各種“林家樂”接待形式。依托生態效益優勢，諸如目前國內面積最大的莫爾道嘎國家森林公園、白鹿島、柴河月亮小鎮、巴林喇嘛山、蒙兀室韋等著名的景區，這些旅游景區自然環境優美，特色鮮明，極大地推動了當地獨具特色的森林旅游。
　　 （三）社會效益大幅提高
　　 通過制定各種制度管理和對各項法律法規的宣傳力度不斷加強，保護生態和保護森林的觀念都已深入人心。同時，林政管理部門對破壞森林資源的行為加大了打擊力度。通過近幾年的綜合治理，林區居民對森林的保護意識不斷提高，自覺加入到保護森林資源的隊伍中。由此帶來的影響是林業局的林政案件逐年下降，大規模毀林開荒、亂砍濫伐等現象完全杜絕，林區社會治安也徹底好轉。而且隨著林業經濟的日趨好轉，林業局能夠拿出更多的資金用于職工的社會保障。像柴河、烏奴耳、免渡河、巴林、牙克石和鄂溫克旗林業局，為在職職工全部繳納了養老、醫療、工傷、失業和生育保險，實現了老有所養、病有所醫，使職工的基本生活得到了保障。額爾古納國有林場還給職工繳納了住房公積金。社會效益的提高極大地促進了民生問題的有效改善，維護了林區社會的和諧穩定。
　　 二、存在的主要問題
　　 （一）林業職工待遇問題
　　 在本市，地方林業六局實行的都是事業單位企業化管理的自收自支的管理體制。目前，林業六局人口34311人，在冊職工7243人（國有職工6177人，大集體職工1066人），現在崗職工4858人，離退休職工3237人。截至2011年7月，林場局平均工資1800元左右。與當地平均工資相比，普遍偏低，只能滿足職工的日常基本生活。同時，絕大多數林場職工的“五險”沒有交納，職工缺乏基本生活保障。天保工程的啟動，雖然實行了生態公益林補償政策，但并不能完全滿足森林資源保護與發展的需求，而且林場局缺乏改革的自主權，嚴重制約和影響了國有林場的進一步發展。
　　 （二）基礎設施情況
　　 首先，道路狀況。通過調研發現，林區道路特別是林場間道路95%以上是砂石路和簡易路，都屬于自管公路。主要靠林業局自身養護，每年只能做簡單的修補。由于公路等級很低，年久失修，路況很差，夏季和冬季經常因雨雪阻斷交通，這種交通的不暢給安全生產和職工的生活都帶來了很多困難，特別是給防火工作和運輸工作帶來了很大的難度。
　　 其次，飲水狀況。林區只有鎮區部分職工用上了自來水，絕大多數林場都沒有飲用自來水，居民生活用水多為手壓井或飲用地表水為主；有些林場用水還從河套中直接取用。突出的用水問題：一方面飲用水質不達標，而且地下水位下降，水源干涸或不足，職工用水存在困難；另一方面，居民生活用水直接排放，沒有污水處理，地下淺層水源早已被污染，嚴重影響了職工居民的身體健康。
　　 再次，供電情況。根河姑子廟林場距根河市區80公里，由于位置偏遠，至今未通水通電；鄂倫春嘎仙溝林場山上各站、所均沒有通電；林業六局的部分林場雖然使用了國電，但供電負荷不高，用電高峰有時不能保證生產生活正常用電。而且，隨著年限的增長，用電設備和設施都已經老化，故障和隱患也越來越多，所需經費很大。
　　 （三）歷史遺留問題
　　 首先，單位性質界定問題。這已成為林業現在面臨的突出矛盾。目前，地方林業六局在管理上屬于事業單位，在待遇上執行企業標準，主要體現在職工退休工資和“五險”的繳納上。職工在崗時屬于事業編制，但退休后實行企業退休待遇。
　　 其次，林業辦社會問題。由于國有林區是先有林業后有政府，許多社會職能與管理就落在了林業局身上。據調查，按照自治區《關于深化改革，加快林業發展的決定》精神，自2004年開始，本市林業就積極推進國有林場管理體制改革，創新經營機制，完善政策體系，著力解決歷史遺留問題。但目前，仍有部分社會職能（如醫院、消防）還由林業局承擔。
　　 再次，歷史負債問題。由于改革缺少整體配套措施，天保工程實施以后，木材產量大幅度削減，致使企業經營壓力過大，許多林場、局陷入債務纏身困境中。截至2010年，扎蘭屯8個國有林場累計欠職工五險一金5569.8萬元，拖欠職工工資1137萬元。莫旗林場從1993—2004年共欠林場職工工資2986萬元。僅林業六局累計負債2.7億元；拖欠銀行貸款已達3961萬元，每年貸款利息支出就達204萬元；累計拖欠職工檔案工資達2.8億元。
　　
　　 三、建議與對策
　　 （一）加快本市林業發展與改革的建議
　　 首先，重視林業和林區發展。林業既是一項公益事業，也是一項基礎產業。各級政府和有關部門要把林業的發展與改革擺在重要位置，納入議事日程，做到認識到位、政策到位、投入到位、責任到位、工作到位、落實到位。
　　 其次，認真貫徹落實國務院《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》（簡稱規劃）和呼倫貝爾市《大興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》實施方案。在產業發展規劃和產業政策方面進行宏觀引導；健全社會化服務體系、中介組織，對市場主體尤其是廣大林業職工進行有效的服務，特別是市場、政策、科技等服務；協調有關部門認真落實《規劃》中的各項政策；對新興產業、特色產業給予必要扶持；為推進生態建設的有效實施，加大對生態效益和經濟效益兼顧的林種樹種、經營模式等的研究推廣；加大對天然林保護、退耕還林工程后續產業發展的支持力度。
　　 （二）創新國有林場經營管理體制的建議
　　 按照《國家發展改革委辦公廳、國家林業局辦公室關于印發開展國有林場改革試點的指導意見及組織申報國有林場改革試點工作的通知》（發改辦經體[2011]42號）要求，理順國有林場現行的管理體制和經營機制。對國有林場實施分類，即分為生態公益型林場和商品經營型林場。將生態公益型林場按照公益事業單位管理；將商品經營型林場實行企業化管理、市場化運作。建立管資產、管事、管人相結合的管理體系，探索促進林業生態建設、生態保護與產業建設的管理模式，促進國有林場健康發展，保障林區社會和諧穩定。
　　 林業局應當對商品林采取宏觀統一管理，積極探索建立符合社會主義市場經濟體制和現代林業發展要求的經營管理體制機制，追求經濟效益的最大化。對于商品經營型林場，一方面，在商品林區通過采取造林、撫育等措施，提高林地利用率、林地生產力和森林的經濟效益；另一方面，對于商品經營型林場，通過招商引資積極開展森林生態旅游項目的建設與林場特色產業的建設，拓寬資金來源渠道，鼓勵職工積極參與生態工程項目的建設，讓職工感受到企業化管理，市場化運作帶來的益處。另外，還應將涉及公益事業的單位和職工全部納入事業編制，資金納入國家和政府的財政預算，由財政發放工資與相關福利待遇等。
　　 （三）解決歷史遺留問題的建議
　　 首先，應當增強對國有林區基本民生問題的關注，進一步對交通、飲水、供電等民生基礎設施的資金投入和政策支持。通過政府財政投資，政府補貼，林場自籌等措施逐漸改善林場職工住房和辦公條件，切實抓好棚戶區改造工程的落實。
　　 其次，全部剝離企業辦社會職能，并納入政府財政預算，對改革成本給予相應政策和資金的扶持，為林區經濟發展營造寬松的環境。具體工作由市林業管理局、地方林業六局、市直有關部門和所接收旗市政府商定剝離方案，提交市政府批準后實施。
　　 再次，建議國家和自治區對天保區和國家公益林管護區加大資金和政策支持力度。由于上述兩項工作都需要大量的資金投入，在此建議：1.國家相應增加天保資金和國家公益林管護資金并實行動態管理。2.天保工程作為國家級重要建設工程，地方配套資金能否及時到位，直接影響工程建設的質量。從1998年一期天保工程實施到現在，地方配套資金累計欠撥11406萬元。因此，建議自治區將地方配套資金給予及時到位，或由國家財政一并足額撥付，確保天保工程達到預期效果。3.建議國家對林業剝離社會職能安排專項資金或轉移支付政策，以便加快林業剝離社會職能的工作步伐。4.建議國家在實施天保工程一期后，對林業六局實行國家公益林區資金補償制度，以緩解國有林場局及管理局的目前突出的資金壓力。
　　 （四）發展替代產業的建議
　　 為更好地推進替代產業的建設，圍繞“產業生態化、生態產業化”的發展，建議國家對天保工程轉產項目安排政策性貸款，并按項目注入資本金或國家財政繼續實行多種經營專項貼息貸款的優惠政策。在替代產業的發展過程中，目前，地方林業資金短缺，融資渠道不暢。擁有龐大人口的林區經濟轉型和產業發展，需要社會的多方合力才能加快完成，因此，曾經在國家建設和地方經濟發展中做出了巨大貢獻而且至今還有許多人生活在艱苦環境中的林區發展，不僅需要當地旗市政府，而且呼倫貝爾市以至自治區和國家都需要有政策和資金的扶持。另外，應當設立林區產業經濟轉型資金，安置富余人員，對從事個體私營經濟的林業職工，應當給予貸款等資金支持，對強局富場的產業，應納入項目管理范疇，爭取國家資金支持。
　　 （五）加快林業產權制度改革的建議
　　 通過調研讓我們深刻認識到，經過幾十年的市場化改革，唯獨在國有林區仍然還保持有濃重的計劃經濟色彩。在國家解決林區“資源危機、經濟危困”的天保工程實施后，雖然產生了明顯的生態和社會效益，但是在呼倫貝爾市林業局轄區內的絕大多數國有林場至今還沒有真正走出經濟危困的境況：接替產業發展滯后，經濟增長乏力，產業體系難以形成；職工收入低，就業困難。對此我們建議，國有林場在明確責任制的基礎上，可以承包給林場職工個人經營，創建家庭生態林場，合理開發利用林木和林下資源，發展自營經濟。在明晰林業產權的前提下，依法保護森林、林木、林地所有者和使用者合法權益，維護其法律地位。積極推進森林、林木和林地使用權流轉。各種社會主體都可以通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式參與使用權的流轉。當前要重點推動國家和集體所有的宜林荒山荒地荒沙使用權的流轉。森林、林木和林地使用權可依法繼承、抵押、擔保，入股和作為合資、合作的出資或條件。國有林業使用權的流轉期限可以放寬到50年。國有森林、林木和林地使用權的流轉要嚴格按照審批程序辦理。這樣不僅保護了林業的生態資源，還有效地擴大了就業渠道。
　　 （六）加快實施“兩個退出”改革的建議
　　 基于林權制度改革，國有資本和國有職工身份應加快有序退出和置換。對現有林業的資產，按功能劃分為經營性資產、社會性資產和行政性資產，除社會性資產移交外，其他大部分國有資產都可以逐步退出國有序列。全面置換職工身份，職工置換身份要根據企業資產情況，給予一次性經濟補償。對一次性安置必須堅持自愿、公正、公開的原則，在職工自愿的前提下，安置政策和經費補助標準要一致，并公開安置政策，增加安置工作的透明度。在具體操作上要準確把握政策，嚴格審批，堅持依法和公正的原則，扎實做好解除勞動關系的各種手續辦理、安置費發放與檔案移交、法律公證等工作。可以利用資源性資產、經營性資產、閑置的非經營性資產、破產后的有效資產，用于置換職工身份的補償。
　　 通過此次調研，我們深刻認識到，呼倫貝爾市在市場化改革和工業化浪潮中，以“有進有退，美麗發展”雙贏理念為引領，經濟社會取得又好又快的發展。但如果地方林業發展長期嚴重滯后，必將導致本地區社會矛盾的多發，進而提高呼倫貝爾實現科學崛起的代價和成本。因此，加快本市地方林業改革與發展的步伐，增強改革與發展的力度，是擺在我們面前的重大課題。