隱性市場生存

　　土地規劃編制，這個不為人熟知的隱形市場，有著自己的生存法則，以及種種發展的困惑。
　　按照土地學科的定義，土地規劃指一國或一定地區范圍內，按照經濟發展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的長期安排。目前，人們了解較多的是土地利用規劃，其指的是在一定區域內，對土地的開發、利用、治理和保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局。土地利用規劃也和城鎮規劃、國民經濟社會發展規劃一起構成了我國的三大空間規劃體系。
　　近年來，土地的集約節約利用成為我國經濟發展的重要原則，“規劃先行”的理念也日漸深入人心，2008年，國務院審議通過《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》，第二輪全國性的土地利用規劃修編在次年全面鋪開。土地規劃編制服務——一個隱形的市場也由此進一步發展成型。
　　
　　快速發展的湖南土地規劃市場
　　湖南的土地規劃市場在近兩年迎來了一個快速增長的格局，2009年，市場上尚只有40余家從事土地規劃的企業，而僅僅兩年不到的時間，這一數字已經增長為68家，增加了近50%。而根據相關管理部門的統計，全省從事土地規劃工作的從業人員超過了千人。
　　企業快速增長的背后是市場的擴大。近兩年，由于農村土地綜合整治項目的全面開展，土地規劃修編的市場迅速擴大。2009年11月湖南省委省政府出臺了《關于推進農村土地綜合整治的意見》，提出要全面推進農村土地綜合整治，“到2012年，全省完成1000個行政村農村土地綜合整治示范工程，整治面積400萬畝以上；到2020年，完成10000個行政村的綜合整治，整治面積3000萬畝以上，新增耕地200萬畝以上，盤活建設用地指標50萬畝以上。”
　　而在此《意見》中，明確了“堅持規劃先行，加快全省土地利用總體規劃、土地綜合整治專項規劃修編進程，明確農村土地綜合整治的目標任務、區域布局、實施計劃和保障措施”，規劃的重要性被再次凸顯。
　　據了解，湖南省內的土地綜合整治規劃試點正在進行之中，常德和邵東被分別確定為市級和縣級規劃的試點單位。目前傳出的消息是，試點單位的規劃已經完成在即，全省的市、縣兩級規劃的制定即將全面鋪開。
　　規劃的市場含金量有多高？長期從事規劃工作的湖南共創規劃責任有限公司負責人胡立新告訴記者，按照目前活躍在規劃市場一線企業的營收狀況估計，每年規劃市場所帶來的資金量高達數千萬甚至過億——無疑這是個并不太為常人所知的大蛋糕。
　　然而，隨著規劃的資金蛋糕越做越大，參與到規劃市場中的企業和機構越來越多，蛋糕下掩蓋的缺陷卻也逐漸暴露出來。
　　胡立新感慨“市場很大，但賺錢卻并不容易，甚至越來越辛苦”。在與一些同行的交流中大家都深有同感，“辛苦”不是來自于看似日漸激烈的競爭，而是因為整個規劃行業市場化程度還遠未達到期望值，不少環節仍然存在弊端和缺陷。
　　
　　隱形市場的生存法則
　　目前，湖南擁有土地規劃資質的單位總共有68家，其中6家擁有甲級資質，剩下的為乙級資質單位，然而這60多家單位的生存狀態并不一樣。包括湖南省國土資源規劃院等在內的幾家事業單位性質的機構由于兼具體制內外雙重身份的先天優勢，加之本身實力雄厚、經驗豐富，市場前景自然無憂；而另外一些從事規劃時間較久的企業則因規模較大、長期積累下來的資源豐富，也可以“活得比較滋潤”。業內人士透露，像這樣的經常有項目可接，在市場上比較活躍的企業和機構總數不超過20家，那么剩下的為數眾多的其他企業呢？
　　湖南土地規劃行業的主管機構——湖南省土地學會秘書長盧應群解開了答案。“有大量的具有規劃資質的企業事實上并沒有將這個市場作為他們的主業——他們或者只接了有限的一兩個單，或者干脆基本不參與規劃項目的競爭。”從動機上分析，這些單位大多是擁有多重身份的機構，同時具備評估、設計、測繪等多項與土地相關業務的資質。盧應群表示，管理機構也曾經勸說一些企業放棄資質，乃至徹底退出，但企業并不愿意。“他們保留這份資質的目的或者是以備不時之需，或者是為了從側面證明自己企業實力雄厚，專業性強，有利于主要業務的開展。”
　　而在這個近乎隱形的市場中，也還存在著某種意義上的“勢力劃分”，不論是土地利用規劃還是具體的項目規劃，各個市縣似乎都有在當地囊括了大部分項目的“巨頭”存在，“比如新禹公司就占據了懷化大部分的規劃項目、匯杰公司包攬了湘西的主要項目、佳源主要承擔了長沙的規劃項目，而郴州市場的半壁江山則被省第一測繪院所占據，諸如此類”，一位業內人士分析道，形成這種格局的原因，很大程度上是因為這些企業和機構在相關區域開展業務比較早，工作獲得認同度比較高，在當地積累的人脈資源也無可匹敵。
　　于是，規劃機構們在市場競爭中也形成了某種不言自明的“默契”，一般不會輕易涉足其他范圍內的項目，“即便想插足也輕易插不進去”。
　　
　　規劃作用為何被打折扣？
　　從本義上而言，規劃是應該在較長時間內對項目或者土地利用起到指導和約束作用的。
　　因此，對規劃成果可行性、科學性的評審自然意義重大。
　　此前的土地利用規劃采取的是隔級評審制，即省級土地規劃由國土資源部進行評審、市級規劃由省廳評審，縣級規劃則由市級評審、報省備案。在具體的評審過程中，一般是由省國土資源廳相關處室牽頭組織專家評審，即將全面展開的土地綜合整治的三級規劃評審機制也將依照此模式。
　　然而，對于規劃的實際效果卻存在著疑問。
　　不少人在接受采訪中坦言，部分規劃“權威性不足”，甚至是“為規劃而規劃”，目的只是“走程序，完成規定動作”而已。
　　為了保證規劃的質量，省土地整理中心在參與評審過程中一般會對報審的方案提出明確的內容要求，也再三申明一旦不符合實際需要要調整規劃的話，“所有后果自負”——規劃和項目的審批一般需要經歷較為漫長的周期和流程。然而，這種約束卻并非強制性的，因為規劃不達標而被打回的先例幾乎沒有。
　　規劃在評審中有硬性要求，以土地利用規劃為例，針對縣、鄉一級規劃，要求必須查清土地資源、確定土地利用的方向和任務；合理協調各部門用地，調整用地結構；落實各項土地利用任務，包括用地指標的落實，土地開發、整理、復墾指標的落實等內容。然而，省國土資源規劃院綜合整治設計部主任曹磊告訴記者，雖然標準是硬的，但實際的彈性空間依然不小，既可以做得很粗、很空，也可以做得很細、很實，只是難度和成本的區別而已。
　　胡立新向記者舉例說明，以地方土地規劃一項重要內容土地流轉為例，有些規劃里并不涉及具體的流轉形式，只是簡單地提到：找公司、單位、相關人簽訂了承包協議，就算是流轉了；又比如功能區的劃分，如果要做得很細，必須根據不同的生態環境、經濟條件，制定相應的作物種植方案，而有些規劃根本沒有，只是簡單說種水稻、種經濟作物，至于符不符合實際需要，有多少可操作價值，就完全不管了。但是這樣的規劃不能稱為“不符合格式和要求”。
　　制約規劃實際價值的一個重要因素是資金來源不明，價格體系不清晰。胡立新告訴記者，“目前的項目規劃是不進入預算的，只是說地方為了要項目，而必須要有這個東西，所以不得不做；至于需要做成什么樣，能夠起到多少價值，許多人并不是很關心。”地方的不夠重視，導致在價格上隨意性極大，“一個項目規劃可能需要幾十萬做出來，也可能幾萬塊錢就做出來了”，而不少規劃機構自然也就相應地“給多少錢辦多少事”，規劃質量的參差不齊正是來源于此。
　　長期從事土地規劃工作的湖南省土整中心綜合部主任王宋輝對記者表示，從全國范圍來看，湖南的規劃水平確實不算高，規劃市場整體相對閉塞、市場化程度偏低，管理機制和操作模式有待進一步改革，這些都是造成省內優秀規劃機構不多、高水平案例匱乏的重要原因。湖南的土地規劃市場要真正實現充分發展仍然需要解決不少問題。