村官治理的成都模式

　　不讓權力走向腐敗，就必須有效制約監督它，讓掌權者無法濫用權力。在成都誕生的村民議事會，實現了村民當家作主的愿望，成功分解了以往村官手中的權力，變村“兩委”“代民做主”為“為民服務”，是民眾草根智慧與現代民主理念的結合。
　　2011年春節將至，四川邛崍市油榨鄉馬巖村的村支書楊幫華習慣性地在村里轉轉，這個時候他要看看村民的年貨準備得怎么樣，大家有什么困難需要幫助。
　　邛崍是西部中心城市成都的三圈層城市，而馬巖村離邛崍20來公里，是個山區鄉村，這里有殺年豬的習慣。49歲的楊幫華沿著最近幾年修好的水泥路村道走到一些村民的家門口，不時有正在殺年豬的村民熱情地與他打著招呼，邀請他到家里吃飯喝酒。看得出，村民和楊幫華這個村支書的關系挺和諧。
　　“但在兩年前，卻不是這樣的。”油榨鄉黨委副書記、紀委書記楊永順告訴記者，“那時村民對村千部不太信任，關系不很融洽，因為他們認為有的村干部有‘吃欺頭’(占集體便宜)的現象。”
　　可短短兩年時間過去，馬巖村的村干部和村民的關系卻如此和諧，這又是為什么呢?
　　“因為從2008年起，村里有了‘5人監督小組’用‘5瓣梅花章’來監督村里的財務支出，這枚民主監督章的1／5分別掌握在5個人手里，只有5個人全部同意，這個章才能完整地蓋下去，而這5個人是從村民議事會成員中選出來的，沒有村干部；同時還有由24名村民組成的議事會來決定村的大事，村里的事情不再由村支書一個人或者其他幾個村干部說了算，而是由村民大家說了算。”楊幫華說。
　　兩年過去了，村里成立了監督委員會，其雛形就是以前掌管“5瓣梅花章”的“5人監督小組”，監督委員會也由5人組成，掌管的“5瓣梅花章”依然在發揮作用。
　　目前，具有成都特色的村民議事會已在整個成都市范圍內推廣開來。
　　
　　村民議事會初試鋒芒
　　
　　“自從有了村民議事會，成都的農村近年來幾乎就沒有出過有負面影響的大事，因為議事會制度改變了過去村級事務少數人說了算、由村‘兩委’‘代民做主’的情形，實現還權賦能、村民自治，各種可能引發事端的矛盾都在源頭通過村民商議后自己解決了。”成都市委組織部副部長麻渝生對記者說。
　　村民議事會這一模式最先起源于哪里，現在卻已是眾說紛紜，有人說是邛崍市的馬巖村，有的說起源于都江堰市的鶴鳴村，還有人認為在雙流縣和溫江區。
　　“其實去尋找村民議事會的發源地，意義不是很大了，那時成都的不少地方都在試行這樣的做法。因為2007年成都正處于一個大背景下，那就是成都被確定為城鄉統籌試驗區。為了尋找解決‘三農’問題的有效途徑，成都決定以農村產權制度改革作為突破口，農村村民面臨土地確權的問題。”麻渝生說，“可是，以前在土地使用上遺留下了不少歷史問題，諸如承包地、自留地、宅基地等，土地到底是誰在使用，只有村民自己清楚，只靠村‘兩委’(村支委、村民委員會)來順利完成農民的土地確權頒證工作，這是難以想象的。一旦出現不公正或者失誤，就會影響農民的利益，從而引發農村的不穩定。”
　　為此，成都市決定采用新的制度和機制來解決這一問題。2008年元旦剛過，由成都市委組織部牽頭在成都范圍內調研，同時在邛崍的馬巖村等幾個地方試點村民議事會。同年11月25日，成都市委、市政府出臺了36號文件，決定在全市范圍內推行“以村民會議為村最高決策機構、村民(村民小組)議事會為常設議事決策機構、村民委員會為執行機構的村民自治機制”。
　　“村民議事會類似于人大常委會，村民大會授權村民議事會來實行村級事務的議事權、決策權、監督權，而村委會是執行機構，它對村民(村民代表)會議和村民議事會負責。這樣真正實現了村民自治。村民議事會中的成員可以是長期居住在本村的外地人，這彌補了村民會議的不足，因為近年來農村人口流動比較大，村民人數不足，要開一次村民(代表)大會比較難。”麻渝生說。
　　有了村民議事會，成都農村的土地確權順利推進。馬巖村開展農村產權確權工作后，在開始的摸底調查中，村干部收集了100多起糾紛。村民議事會介入后，成員挨家挨戶摸底調查，丈量土地、幫助填表，最后只有3起糾紛通過村委會解決。“村民之間的糾紛，我們村民自己最清楚，我們來調解也最容易。雖然我們不拿一分錢報酬，但是確權是關系自己切身利益的事，我們做起來自然賣力，這也是自己的權力體現。”一名議事會成員這樣說。
　　村民議事會牛刀小試，初露鋒芒。
　　隨后，村民議事會在村務民主決策、監督中顯示出的作用，是以往村“兩委”難以做到的。村民議事會在發展農村社會經濟、維護農村穩定中發揮了重要作用，為成都的城鄉統籌試驗立下汗馬功勞。
　　“成都的村民議事會，對村支書和村主任的權力進行了分解，解決了長期以來對村‘兩委’監督缺位的問題，我認為這是一種好辦法。”四川省委黨校黨建部主任彭穗寧教授說。
　　
　　村里怎么干，大家說了算
　　
　　從2009年開始，成都市政府對位于成都三圈層的鄉村下撥了26萬元的公共服務資金，這對于村民來說是很大一筆資’金。
　　怎么來合理公正地使用這筆錢呢?馬巖村的村民議事會決定采用“三步量分法”，由全體村民來決定怎么使用這筆資金。
　　第一步，給村里的405戶人家每戶發一張意見表，外出人家除外，收回380份，一共有1 10條意見，根據少數服從多數的原則，持同一意見的人數比例需達到10％，低于這個比例的則屬于少數人意見而不予保留，最后保留下了40條意見。而按照這40條意見要辦的事情要花資金600多萬元，需要20年時間。
　　僧多粥少，怎么辦呢?于是議事會進入第二步。
　　究竟要辦哪些事情，由村民議事會的20多名成員來投票決定，先把諸如修溝、修路要花多少錢算出來，一一票決，得票數在50％以上的項目就留下來。這一輪下來，留下了15個項目。
　　至于哪個項目先上，哪個項目后上，這由第三個步驟來決定。
　　給每戶發意見表，對15個項目依次打分，自己認為應該第一個先上的項目就打15分，依次遞減，認為該最后上的一個項目則打1分。然后議事會把所有的分數統計起來，得分最高的項目第一個上，得分最少的項目最后一個上。
　　“按照這樣的辦法決定實施項目，誰也不會有反對意見，因為是按照全體村民的意見來辦的，不是村干部個人或村‘兩委’幾個人決定的。”楊永順說。
　　這樣的模式在成都各地農村不斷被復制。
　　2009年9月25日，成都市青白江區姚渡鎮蘆稿村的村民議事會，采用與馬巖村類似的做法成功簽訂了全市首張公共服務管理融資百萬元大單。這意味著群眾盼望多年的道路建設、水利設施、文化廣場3個項目終于可以實現了。
　　項目有了，錢有了，誰來做?如何做?當年10月18日，在蘆稿村召開的第三次專題村民議事會上，4個報名參加投標的施工隊成了“考生”，通過競標陳述、自由問答、投票表決3個步驟，村民議事會成員對競標的施工單位進行無記名投票，最終四川某建筑有限公司奪標。經過3天公示無異議后，由村民議事會與其簽訂了施工合同。這一議，工程造價由原來預算的111萬元變成了101萬元，為村民節省了10萬元。
　　蘆稿村位于青白江區東南部，幅員面積7.1平方公里，轄28個村民小組，3823名村民，地少人多，曾經的村務大事常常由村上說了算，矛盾、糾紛從未間斷。自從有了由59名成員組成的村民議事會，這樣的情況才改變了。而青白江區在農村實行村民議事會制度后，到2010年6月時，根據成都市統計局和社情民意調查中心發布的數據，村民對村干部的滿意度達到91.7％，提高了11個百分點。
　　農村低保一直是一個“老大難”問題，由于一些村宮搞暗箱操作，存在“關系低保”、“人情低保”等問題。成都彭州市小魚洞村的一些村民向村議事會反映，有的農戶應該享受低保而沒有享受到，有的條件好的卻享受到了低保。2009年3月，村支書召集全體議事會成員對該村24戶低保戶進行摸底調查，公開討論，并實行無記名投票測評，最后18戶符合低保條件，6戶被撤消低保資格。
　　
　　苛刻的報賬模式
　　
　　農村最敏感的是村財務管理，成都的村民議事會是怎么管理村財務的呢?
　　項目實施時，馬巖村議事會要選出3個人進行全程監管。比如修路，按照水泥砂石用量，按進度撥資金。還要經過“5人監督小組”審核，蓋上“5瓣梅花章”后才能支取資金。
　　一次支出1000元以下的，先要經5人小組同意，村委會才能經辦。超過1000元的要開議事會，過半數人同意才能實施。報銷時，在報銷單據上要寫上經手人，在哪里買的，注明所買東西的店鋪電話和地點。這樣的要求近乎苛刻，但馬巖村議事會規定就這么辦。
　　村支書楊幫華指著會議室的隔墻告訴記者說：“會議室和便民服務室以前是沒有隔墻的，后來有人覺得不隔開會對兩邊的人造成影響，就提出來建隔墻。經過議事會同意后，派出經辦人和1名監委會成員共同去辦理，花了1350元。”
　　“以前有教訓呢!由于經常要到城里開會，我背的是自己的破舊帆布包，覺得沒面子，真皮包幾百上千元，我也買不起，就在小攤上買了一個85元的小仿皮包。回來我準備報銷時，‘5人監督小組’問這個票是怎么回事，我講了事情的經過，其中1人說不能報銷。我辯解說：‘這是工作需要，里面裝的全是公家的用品。’這個人說：‘這個包你天天背在身上，其他村干部看見了也要買。’我當時生氣了，把發票撕了，不報銷了。”楊幫華說。
　　不過，楊幫華后來想通了，村支部要開支前，就先向議事會報告，同意后才開支。“我平時喜歡喝點酒，實行議事會以前，村里人看見我在喝酒就懷疑我在‘吃欺頭’。后來，我喝酒，人家要懷疑我，我就讓他去問‘5人監督小組’。不過，由于現在有了議事會，我想吃什么就吃，想喝酒就喝酒，也沒人懷疑我在‘吃欺頭’了。因為我根本就吃不到‘欺頭’。”會削弱黨組織的領導嗎?
　　村民議事會完全由村民自主管理村務，其成員是采取“一戶一票”和“差額選舉”的辦法選舉出來的，這會消弱農村黨組織的核心領導作用嗎?剛開始實行村民議事會制度時，不少人心存疑慮。但很快這樣的擔心消失了。
　　成都在推行村民議事會制度時，特地制定了這樣的規定：“村黨組織負責審查提交村民(村民代表會議)和村民議事會議題；村黨組織書記負責召集和主持村民議事會。”
　　“但這是程序上的把關和領導。”麻渝生說。而相關配套制度規定，村黨組織無故拖延議題審查或不按規定將議題提交議事會的，議題提出人可向上級黨組織反映。
　　雙流縣三星鎮雙堰村黨支部書記深有感觸地說：“過去我們支部一天到晚在忙，到頭來不曉得都干了些啥，有時費力不討好。現在有了議事會，黨支部意圖和群眾意愿有機結合，這樣不僅讓我真正從事無巨細中解脫出來，而且村上的決策執行起來也更順當了，老百姓對村支部也更信任了!”
　　據成都市委組織部統計，2009年，全市2200個村黨支部組織民主測評。黨員群眾的滿意度達到95％以