從行政法角度解讀我國車輛單雙號限行措施

　　摘 要： 單雙號限行措施從行政法學理論的角度討論，其實質是具有國家行政權力的行政機關實際運用行政權、產生法律效果且表示于外部的行為，符合行政行為成立所需具備的主體要件、權力要件、內容要件和形式要件。
　　關鍵詞： 車輛單雙號限行措施 行政法 交通管制
　　
　　隨著經濟和社會的發展，我國各大城市機動車保有量快速增長，而有關基礎設施建設和交通管理經驗卻相對滯后，造成了城市交通擁堵嚴重的現象。為了緩解交通壓力，我國部分城市開始實行單雙號限行制度。具體而言，單雙號限行措施是指機動車按車牌尾號單號單日、雙號雙日行駛的臨時交通管理措施。其實質是交通行政管理部門依據其職權對特定地域內的機動車所有人所采取的限制其機動車使用權的行為，是典型的交通行政管理行為。［１］從行政法學理論的角度討論，單雙號限行措施實質上是具有國家行政權力的行政機關實際運用行政權、產生法律效果且表示于外部的行為，符合行政行為成立所需具備的主體要件、權力要件、內容要件和形式要件。［2］
　　目前，單雙號限行措施已經在北京、武漢、廣州、煙臺、昆明等城市有限度地實施。在具體的實施過程中，一般是通過交通行政處罰作為有力保障，對違反限號出行的車輛實行處罰以保證措施的有效性。這是一種比較典型的強制性行政行為。所謂的強制性行政行為，是由“行政主體單方作出的行為，它是行政主體以相對人之權利義務為指向，行政主體單方對于相對人之權利義務的設定、變更或免除的行為；就相對人一方來說，對于強制性行政行為必須接受和服從”。［3］也因此，單雙號限行措施具有以下特征。
　　一、以行政權力為基礎
　　行政權力是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。單雙號限行措施就是交通管理部門依照國家法律和行政職責行使行政權，為解決城市交通擁堵情況而采取的交通管制措施。就其實施目的來說，是為了暢通城市交通，實現市民輕松出行，減少環境污染而采取的權宜之計，其服務的對象是公共利益和公共秩序，受益者是廣大市民。我國一系列行政法規所賦予的行政主體的行政權力，其核心就是使行政部門通過履行自己職責確保公共服務和公共利益的實現。單雙號限行屬于交通部門作為行政主體依法行使行政權力。因此，行政權力成為其基礎保障和法律依據。
　　作為具體的行政機構，交通管理部門還依據有關交通方面的法律來行使限號權力。如《道路交通安全法》第39條規定：“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告?！保?］根據授權，交通管理機構對交通實行限號限行是有行政權力保障的。
　　二、以行政命令權為前提
　　行政命令權，“即國家行政機關依法要求特定的人或非特定的人為一定行為或不為一定行為，而命令相對人必須服從。每一項命令的直接結果就是產生一項或數項具體的行政法律關系”。［5］其中，要求相對人必須做出一定行為的，稱為“令”；要求相對人必須不為一定行為的稱為“禁令”。行政命令的主體是一般的行政機關而非立法機關，其形式是多種多樣的，如通告、通令、布告、規定、決定、命令等。以北京市為例，其單雙號限行始于奧運會期間，為保證2008年北京奧運會、殘奧會期間交通正常運行和空氣質量良好，北京市政府決定在2008年7月1日至9月20日期間實行限號限行措施；2011年北京市交通管理局再次作出了限號限行的命令。廣州市政府在亞運會和殘運會期間也頒布了限行令，并提前進行了相關過程的演練。在類似的具體行政行為中，市政府和市交通管理局都屬于一般的行政機關，具有行政權力，可以行政命令的方式處理交通擁堵問題。單雙號限行的措施，承載了行政法規賦予行政機關的行政命令權。
　　三、行政強制執行權和行政處罰權相結合
　　《中華人民共和國行政強制法》授權我國行政機關在行政管理過程中，對不依法履行義務的被管理對象，可以依照法律、法規的規定，實施行政強制措施。行政強制執行的內容一般包括強制劃撥、強制拆除、強制檢查和執行行罰等強制執行措施。行政機構如市政府或交通部門作出機動車單雙號限行后，需要人民警察作為執行的主體，以國家強制力為后盾，保障限行令的有效實施。因此，人民警察行政強制執行權成為交通管制措施正常施行的保證。人民警察的行政強制執行權即公安行政強制執行權，是指“公安機關及其人民警察為保障公安行政管理活動的順利進行，通過依法采取各種強制手段強制迫使拒不履行義務的行政相對人履行義務或達到與履行義務相同的狀態”。［6］在具體行政權力實施的過程中，公安機關依照法律授權做出的行政執行并不一定完全采取強制性行政措施，只要對相對人作出的處罰裁決書生效，被處罰人就必須按照處罰裁決書規定自行履行接受處罰。人民警察是機動車單雙號限行得以實施的監督者和維護者，而其所具有的法律賦予的行政強制執行權是其法律效力的來源。
　　《中華人民共和國行政處罰法》規定，行政處罰權指“行政機關在行政管理過程中，為了維護公共利益和社會秩序，保護社會公眾的合法權益，對其所管轄范圍內的被管理對象違反有關法律規范的行為，依法給予處罰等法律制裁的權力”。［7］尤其強調了公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當由行政機關給予行政處罰。行政處罰是行政強制執行的補充和體現。公安交通部門對違反單雙號限行政策的人員采取強制執行權，并給予一定的行政處罰，才能夠有效保證限號令的實行。如北京市交管局對違反單雙號限行的人員行政罰款100元；此外，廣州、武漢、石家莊等城市也以罰款為主要的處罰手段，以此來提醒司乘人員遵守限行令。
　　通過以上分析，可以看出，單雙號限行措施具有行政法范疇內的種種特征，是以國家行政權力為核心，通過行政命令告知，并以行政強制執行權和行政處罰為手段的行政行為。其目的是為公共交通利益和公共交通秩序服務的，人民群眾是行政行為結果的承受者。單雙號限行措施，確實緩解了城市巨大的交通壓力，方便了市民的出行，但是也存在很多問題，根源在于，它本是以臨時性措施提出解決交通問題的，存在一個常態化法理問題。此外，在制定和實施的過程中，應該充分依據行政法規，讓人民群眾參與到政策的制定和執行的過程中來，使其真正能夠服務公眾利益。
　　
　　參考文獻：
　　［1］錢卿.單雙號限行措施的行政法解讀［D］.武漢大學碩士學位論文，2009.
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　　［3］馬生安.行政行為研究：憲政下的行政行為基本理論［M］.濟南：山東人民出版，2008：197.
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　?。?］桂自力，洪魁旺.行政法知識手冊［M］.武漢：湖北人民出版社，1990：31.
　　［6］邢曼媛，孟麗萍，楊玉海.人民警察執法權力與自身權利保護［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2005：77.
　　［7］中國普法網.［ED/OL］.http：//www.legalinfo.gov.cn/zt/2004-06/10/content_105956.htm，2011，3，12.