促進內蒙古新能源產業發展的財政政策研究

　　新能源，通常被簡單認定為區別于傳統石化能源以外的一切能源。聯合國開發署（UNDP）將其具體概括為三類：大中型水電，新可再生能源，包括小水電、風能、太陽能、現代生物質能、地熱能、海洋能。但大多數學者習慣于將技術比較成熟且被大規模利用的能源稱之為常規能源，而將尚未大規模利用、正在積極研究開發的能源稱為新能源。我國《可再生資源法》對新能源給出了較權威的定義：新能源，是指在新技術基礎上開發利用的非常規能源，包括風能、太陽能、海洋能、地熱能、生物質能、氫能、核聚變能、天然氣水合物等。根據內蒙古新能源的特點與優勢，本文所研究的新能源領域包括：風能、太陽能、地熱能、現代生物質能、核能、深度開發的常規能源、新能源汽車等。
　　一、內蒙古新能源產業發展及財政扶持狀況
　　近年來，為了落實國家和自治區一系列支持可再生能源發展的政策，自治區各級財政部門紛紛出臺相應的財稅扶持政策，同時加大資金投入力度，大力支持新能源產業的發展，取得了明顯的成效。截至2010年6月底，風電累計并網發電裝機容量達到760萬千瓦，占全國風電裝機容量的1/3，風力發電量85.24億千瓦，占全國風力發電量237.4億千瓦時的1/3以上，二者均位居全國第一。光伏產業也起步發展。目前，已投產的太陽能發電量205千瓦，有13個項目（總容量為2.56萬千瓦）已被列入國家“金太陽工程”，還有包頭市、阿拉善盟、巴彥淖爾市的3個2萬千瓦光伏發電項目和鄂爾多斯市杭錦旗的太陽能熱發電項目已經列入國家近期開展的特許權招標項目；生物質發電項目已投產5.4萬千瓦；已建成沼氣發電1660千瓦；安裝農牧民戶用風光互補系統1.8萬套。此外，圍繞風電和光伏產業的發展，已投產或正在實施的風電制造規模達3870臺套，容量750萬千瓦。其中，整機制造廠12個，零部件生產廠30個，設計生產能力為風機主軸1000只、塔筒2745套、葉片2740套；單晶硅、多晶硅在建規模3.75萬噸，已形成產能5000噸。
　　自治區各級財政大力支持煤炭的清潔利用和深度加工。神華集團108萬噸煤制油和伊泰集團16萬噸煤制油、烏蘭察布市新奧集團地下煤氣化示范項目、通遼20萬噸乙二醇等項目已投產；神華集團60萬噸和大唐集團46萬噸烯烴項目今年投產，赤峰市克什克騰旗大唐40億立方米煤制氣和鄂爾多斯匯能16億立方米煤制氣項目得到了國家核準并已開工建設。
　　二、內蒙古新能源產業發展過程中存在的問題
　　內蒙古的新能源發展整體看屬于起步階段，雖然取得了一些發展成就，但發展過程中仍存在著一些問題。
　　（一）對發展新能源的重要性認識不夠
　　近年來，國家高度重視新能源產業的發展，出臺了促進新能源發展的政策和措施，我區有關部門在落實國家政策方面與國家的要求仍存在差距，突出表現為思想認識不足、政策落實不夠到位。如我區是資源大區，資源型經濟發展比較繁榮，但對經濟發展過程中的能源資源制約感受不深，對通過發展新能源促進我區優化經濟結構、轉變發展方式、培育新的經濟增長點的作用認識不夠，對支持新能源產業發展的政策研究不夠深入，未能根據國內外新能源產業的發展態勢，及時出臺和完善相應的產業激勵機制、政策配套措施。另外，一些新能源企業滿足現狀，對目前新能源產業的殘酷競爭性和不進則退、小進亦退的現實認識不足，缺乏企業發展的大戰略、大舉措，而且所有制結構單一、缺乏戰略投資者的支持，沒有完整清晰的公司發展戰略。從消費者的角度看，由于消費者對新能源產品了解不夠，而且產品的成本一般偏高，價格補貼政策不健全，導致消費者對新能源產品的消費積極性不高，也影響了產業的發展。
　　（二）相關配套政策和措施亟待跟進
　　內蒙古的新能源產業處于發展初期，當前的技術、市場等條件還不成熟，如蒙西電網范圍內目前風電裝機占發電總裝機的14.2%，占最高發電負荷的25%以上。加之蒙西電網內電源結構單一，缺乏水電等靈活的調峰容量，蒙西電網再增加風電接入能力非常有限，風電的市場消納問題制約著風電產業的發展。發展新能源產業僅僅依靠企業自身是不夠的，還需要相關部門在投資、稅收、價格、財政等方面出臺針對性強的激勵、扶持政策，才能對新能源產業的發展進行有序、有效的引導和扶持。而我區已出臺的新能源產業激勵政策力度較弱，穩定性和協調性較差，且沒有形成長效機制，亟待跟進。
　　（三）新能源產業結構單一、整體規模小
　　目前，我區的新能源產業初具規模的是風電產業，而生物質能開發利用、地熱能開發利用和光伏產業等僅僅處于起步階段，新能源汽車、核能及替代能源釷的開發利用尚未開始，產業結構單一，產業整體規模小，市場競爭力弱，急需采取有效措施加快新能源產業的發展，進而促進我區產業結構的優化和發展方式的轉變。
　　三、國外發展新能源產業的成功經驗
　　新能源產業具有投資成本大、投資回收期長等特點，產業的發展需要予以大力的政策支持和消費激勵來推動。本文主要分析歸納了美國、德國、日本等新能源產業發展領先的國家其政府有效推進新能源產業發展的經驗。
　　（一）對生產企業進行財稅補貼
　　在美國，政府對新能源發電企業一般采取財政直接補貼的方式，如在新能源發電企業開始生產的前10年，對其提供的全部電能給予1.5 美分/kwh的資助。德國頒布的《電力供應法案》，要求電力公司必須讓風能等新能源發電上網，按居民電力零售價格的90%收購全部電量。對投資新能源的企業，以低于市場利率1—2%的優惠向其提供相當于設備投資成本75%、長達12 年的優惠貸款。此外，還實行投資直接補貼政策，對風力發電 1kw 安裝提供120 美元的補貼。
　　（二）對產品市場給予政策推動
　　美國《公用事業管理政策法案》（PURPA）規定，電力公司必須收購由新能源輸出的電力。《能源稅法案》（ETA）規定，對安裝太陽能光伏系統提供每瓦3美元的資金補貼，家庭安裝專用的太陽能熱水系統，也可獲得相當于成本30%或2000美元的減稅。美國農業部還將從2008年起的兩年內，每年拿出1.5億美元補貼生物柴油等生物燃料的使用。日本2001年制定的《關于推進采購環保產品法》，規定政府機關、公共設施建設必須依法采購太陽光發電系統和利用太陽能的熱水器系統，采購低能耗、環保型汽車等。2003 年出臺的《可再生能源配額制法》，規定所有能源公司提供的能源總量中新能源和可再生能源要占有一定的份額。
　　（三）組織實施新能源發展專項計劃
　　美國政府每年安排7.7億美元在36個州的大學、國家實驗室等成立46個能源前沿研究中心；撥款4400萬美元用于促進核能技術的升級；撥款7.9億美元，推動下一代生物燃料的發展。1997年，宣布實施“百萬太陽能屋頂計劃”。法國政府劃撥4億歐元，用于研發清潔能源汽車。德國于1999 年實施了“10 萬個太陽能屋頂計劃”，通過 5.1 億歐元的財政扶持使其成為本領域世界最大的政府扶持項目。從1974-1993年，日本先后制訂并實施了“陽光計劃”、“月光計劃”和“新陽光計劃”，其目的都是促進新能源的技術開發和產業化。
　　（四）制訂完備的產業發展規劃
　　科學系統的產業發展規劃對企業和市場具有顯著的引導作用，對處于發展初期的產業尤為重要。美國2009年制訂的新能源戰略計劃在未來10年內，每年投資150億美元，創造500萬個新能源、節能和清潔生產就業崗位；確保新能源發電量到2012年達到總量的10%，到2025年達到總量的25%。核電在2020年前，要實現新增核電裝機5000萬千瓦的設想目標。德國明確提出到 2020 年新能源發電量占總發電量要達到20%的目標，強調將進一步采取市場刺激措施，用貸款優惠及補貼等方式鼓勵新能源企業進入市場。歐盟27國出臺了新的共同能源政策，計劃到2020年實現生物燃料乙醇使用量占車用燃料的10%。
　　
　　從政策的作用機理來看，美國、德國、日本3個國家都是著眼于在新能源發展的市場建立及擴張、技術開發擴散、外部環境創造等方面提供一些政策支撐。這些政策成為推動新能源產業發展的強有力舉措。
　　四、國內部分地區發展新能源的成功經驗
　　在新能源領域，我國一些沿海發達地區起步較早，發展較快，其中不少地區已經具備了良好的產業基礎和廣闊的市場前景，但主要集中于風電和光伏兩大產業，總結其成功的經驗主要有如下四方面：
　　（一）加強組織領導，統籌協調新能源發展工作
　　江蘇省成立了省級新能源暨光伏產業推進協調小組，建立協調統一的管理機制。協調小組由副省長擔任組長，由省發改委、省經貿委、省科技廳、省財政廳、省建設廳等多個部門聯合參與。
　　（二）以科技創新為先導，建立健全以企業為主體的技術創新體系，構建太陽能光伏關鍵技術和共性技術的研究平臺
　　江蘇省組建了“江蘇省太陽能光伏能源工程技術研究中心”和“產業技術國際轉移中心”等科研機構，全省在單晶硅拉制、電池片產業化關鍵技術、光伏組件工程化技術、應用產品集成化技術等方面擁有自主知識產權60多項，發明專利近 20項，部分產品獲得多項國際質量和技術認證證書。一些領先企業還建立了實驗室或產品研發中心，如無錫尚德建有300多人的國際尖端實驗室，最近研發成功的冥王星技術刷新了全球光伏產業的新紀錄，令單晶硅轉化效率提高到了18.8%，多晶硅提高到了17.2%。其生產的電池組件比傳統技術能夠多輸出約12%的電量。
　　（三）積極推進試點示范，提升光伏發電應用水平
　　江蘇無錫尚德于2008年底建成的總投資超2億元，設計容量為1兆瓦有光電幕墻正式投入使用，全年發電量將超過100萬度，占尚德總用電量的80%以上。江蘇首座10千瓦的光伏電站——天合太陽能屋頂電站已成功投入使用，較好地發揮了示范效應，這些都推動了全省的規模化光伏發電。
　　（四）加快光伏裝備制造基地建設和產業科學布局
　　江蘇省圍繞高純多晶硅、晶硅電池、薄膜電池、生產及檢測設備、集成系統設備設計和制造等關鍵環節，狠抓基地建設。以徐州、揚州和連云港為重點發展硅材料產業，以無錫、常州、蘇州、南京和鎮江等地為重點發展光伏垂直一體化產品，以蘇州、南通等地為重點發展新一代薄膜太陽能電池，以蘇州、無錫和常州等地為重點發展光伏生產與檢測設備產業，以鎮江和泰州等地為重點發展配套材料和集成系統。與此同時，江蘇一些城市還加大對光伏產業配套企業的招商引資力度。通過在土地出讓、稅收優惠、財政補貼、科技專項資助、產業生態環境等方面制訂優惠政策鼓勵和吸引新能源領域高端人才、優質企業進入光伏產業園區，以完善當地的光伏產業集群和產業鏈條。
　　（五）加大資金支持力度
　　江蘇還設立了光伏發電專項資金，用于支持省內光伏產業的發展。另外，總額為20億元的重點產業調整和振興專項引導資金、10億元科技成果轉化資金也明確將扶持重點向新能源等新興產業傾斜。
　　五、促進內蒙古新能源產業發展的財政政策建議
　　一個產業的持續健康發展離不開財政、稅收、價格、法律以及上下游產業配套支持政策。一方面，要嚴格貫徹落實已有的各項新能源產業政策，努力用足、用好國家政策，將各項優惠政策落實到具體項目建設上來；另一方面，要逐步建立和完善配套支持政策體系，為新能源產業發展提供了堅強的政策和法律保障，促進新能源產業健康持續發展。
　　（一）構建多元化投融資平臺，破解新能源產業融資難題
　　新能源產業具有投資大、成本高、回收周期長等特點，民間資本和外資不愿積極投入。因此，應建立健全“政府引導、市場主導”的新能源產業投融資機制，引導和激勵社會資金支持內蒙古新能源產業發展。
　　1.強化政府引導功能，搭建新能源產業投融資平臺
　　內蒙古政府要加大新能源產業投入，通過對日信集團等已有的自治區級投融資平臺注資等方式，搭建我區新能源產業的投融資平臺，提高新能源產業投融資能力，重點投入新能源產業和項目，并積極引導境內外資本加大對我區新能源產業的投入。
　　2.支持新能源重點企業發行企業債券和信托基金融資
　　鼓勵并支持符合政策條件的新能源企業向國家有關部門申請發行中長期企業債券，以信托公司為平臺，開發設計新能源產業信托基金，幫助新能源企業擴大融資能力。
　　3.加大對新能源企業貸款和融資擔保的支持力度
　　積極引導金融機構對新能源企業提供貸款支持，推進新能源資源和金融資源的結合。各級政府的融資管理機構在分配政府信用貸款額度時，將成效突出的新能源企業納入支持范圍。建立中小企業信用擔保機構風險補償資金的長效機制，鼓勵中小企業擔保機構積極開展對新能源企業的融資擔保。
　　4.支持新能源企業重組上市融資
　　新能源企業投資數額大、回報周期較長，通過銀行貸款等傳統方式融資十分困難，而通過上市融資，是新能源企業獲得快速發展的有效途徑。目前，國內新能源領域有上市公司70多家，而內蒙古沒有一家上市公司以新能源為主營業務。建議各級政府應將上市融資作為新能源產業融資的重要手段。爭取重組從事新能源產業的公司，也可由地方投資公司和其它戰略投資機構參股，組建新的市場經濟主體，盡快謀求上市融資。這樣，既擴充了資本規模，增強了抗風險能力，也有利于企業的快速發展壯大。
　　（二）統籌規劃，明確重點扶持對象
　　1.鼓勵發展風電、太陽能光熱應用及光伏發電、煤層氣發電、核燃料或其替代燃料釷資源開發利用、生物質能源利用、煤炭清潔利用及其他配套或相關產業，構建特色鮮明、帶動能力強的新能源產業。
　　2.鼓勵光伏發電與光伏產品制造一體化開