寧夏基本公共服務均等化實現的途徑分析

　　寧夏作為西部內陸省分，這些年的發展變化比較大，取得了令人矚目的成就。但就基本公共服務均等化方面而言，城鄉還存在著較大的差距。隨著西部大開發戰略的深入實施，寧夏要更加努力，逐步縮小城鄉基本公共服務方面的差距，實現基本公共服務的均等化。
　　一、寧夏基本公共服務供給的現狀
　　通過近30年的努力，寧夏城市公共服務供給從數量、質量、種類等方面都取得了巨大的成就，特別是城市基礎設施建設更為顯著。但是，農村公共服務的供給相對于城市來說卻存在著巨大的反差。
　　（一）城鄉基本公共服務供給失衡
　　基本公共服務領域的投資是衡量公共服務水平和均等化的重要指標，表1是2008年寧夏城鄉各項基本公共服務的投資概況，以此來說明基本公共服務的差異。
　　表12008年寧夏各項基本公共服務投資概況（單位：萬元）
　　資料來源：寧夏統計年鑒（2009）。
　　從表1中我們可以看出，寧夏對基本公共服務的投資主要集中在城鎮。2008年，自治區對鄉村基本公共服務的供給量是35.8萬元，數量雖和其他年份相比穩步增加，但相對于城鎮而言，它們占全社會基本公共服務供給的比例卻是極低的，只有12.5% 。
　　另外，從基本公共服務的各個項目來看，對城鎮的供給主要集中于電力、燃氣及水的生產和供應，交通運輸、倉儲及郵政，水利、環境和公共設施管理上，這三項內容之和在城鎮基本公共服務供給總量中所占的比重為83.8%。而對鄉村的供給主要集中在交通運輸、倉儲及郵政，水利、環境和衛生、社會保障和社會福利業，它們在鄉村基本公共服務供給總量中所占比重為78.2%。教育的投資相差也很大，城鎮教育投資是農村的21.25倍，由此可以看出，優質的教育資源（包括硬件和軟件）主要都集中在城鎮。
　　（二）城鄉居民基本公共服務人均消費能力差距
　　人均基本公共服務消費能力和水平也是衡量均等化的一個重要指標。我們從表2中可以看到，農村居民在醫療保健上的消費金額只占城鎮居民消費的48%左右。可見，城鄉衛生服務可及性差距較大，農村低收入人群、偏遠地區居民衛生服務可及性更差，農民醫療保障水平很低。交通和通信類消費支出城鄉差距懸殊，城鎮居民是農村居民的4.29倍；文教娛樂用品支出差距更為懸殊，城鎮居民是農村居民的5.95倍。從城鄉居民基本公共消費支出所占比例來看，城鎮居民在主要基本公共服務支出上所占的比例普遍高于農村居民。
　　表22007年城鄉居民基本公共服務人均消費 （單位：億元、元、%）
　　雖然政府通過中小學危房改造工程等專項轉移支付，改善了農村的辦學條件，但目前農村的校舍、儀器設備等狀況遠不盡人意。從表2中看出，2007年城鄉在教育文化娛樂方面的人均消費，不論是消費絕對值，還是其在人均可支配收入中所占的比重差距都比較大。
　　二、寧夏城鄉基本公共服務非均等化的原因
　　寧夏基本公共服務供給現狀中存在許多不平等現象，雖然造成這種結果的原因是多方面的，但最主要的是對城鄉公共服務的供給采取了不同的制度與政策。
　　（一）政策原因
　　發展戰略及其造成的城鄉二元經濟體制是城鄉基本公共服務供給失衡的政策原因。長期以來，寧夏和全國一樣，實行的是工業與城市偏向型的發展戰略，推行優先發展工業的非均衡發展模式，并在此過程中，逐步強化了城鄉分割的二元制經濟結構，同時也造就了相對獨立的公共服務供給體系。城市的公共服務基本上由財政供給，而鄉村公共服務供給遵循的基本原則是“自力更生為主，國家支持為輔”，農村公共品的供給主要不是靠財政撥款，而是靠農民自己。
　　（二）體制原因
　　事權、財權劃分不規范是城鄉基本公共服務供給失衡的體制原因。目前，寧夏各級政府之間的職責劃分不清、不規范。1994年的分稅制改革，主要著眼于分清中央和省級政府的事權和財權，對于不同級別地方政府之間的分工和財權劃分，卻沒有做出明確的規定。各地區在劃分地方政府上下級之間分工時，參照了中央和省劃分事權的思路，但由于地區差距較大，具體做法存在很大差異。這樣就形成了各級政府財權和事權不規范的局面。在把經濟增長作為主要業績衡量標準的情況下，各級政府關心的都是如何才能迅速形成效益、改善投資環境、吸引外來投資，加快經濟增長。這樣，政府資源向城市的過度集中便成為了一種必然。而對于不能馬上帶來經濟效益的農村基礎設施等基本公共服務，各級政府則往往借助于其相對下級政府的權威和主導力量，層層下壓給低一級的政府，直到基層政府。結果便是由于基層政府財力有限，農村公共服務的供給被長期擱置。
　　（三）轉移支付制度原因
　　目前，中央財政對地方財政的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還及體制補助等4種方式。1994年后轉移支付方案設計對分稅制改革的順利進行和平衡各地區財力起到了非常重要的作用。但總的來看，仍存在著制度設計上的缺陷，主要表現在：轉移支付形式過多，相互之間缺乏統一的協調機制；轉移支付的政策導向不明確，調節功能微弱；稅收返還的制度設計不利于公共服務均等化的進行；專項轉移支付運行不規范；轉移支付力度不足等五方面。
　　三、寧夏實現基本公共服務均等化的途徑
　　針對寧夏城鄉差距的現實問題，應當充分估計為農民提供基本而有保障的公共服務在緩解日益擴大的城鄉差距方面的作用。因此，要縮小城鄉差距，應以農村公共財政體制改革為契機，加快建立農村公共服務體制，統籌城鄉發展。
　　（一）推進縣鄉財政管理體制改革
　　一是合理劃分各級政府公共服務職責，并加強其公共服務能力建設。在明確各級政府合理職責分工的基礎上，使公共服務的職責與能力盡可能對稱，對加強的職能要增加財力支持，對弱化的職責要減少支出，要體現財力支出向公共服務傾斜、向基層傾斜，切實增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力。
　　二是建立上級政府對縣鄉基層政府的轉移支付的長效機制。加強對農村轉移支付力度，確保城鄉公共服務的均等化和公平化。
　　（二）完善農村基本的義務教育制度
　　就推行農村義務教育的要求而言，縣鄉政府一是要繼續實行農村義務教育經費保障機制的改革，將農村義務教育經費全部納入財政保障的范圍，認真落實“兩免一補”政策；提高偏遠山區的中小學校舍維修改造的長效機制，進一步鞏固完善現行教育工資保障機制。二是加強教育部門自身改革。加快教師人事制度改革，確定合理的教育機構編制標準。針對寧夏的特殊情況，首先落實代課教師的工資待遇，在具備條件的地區，把已經取得教師資格證書的代課教師納入正式編制。同時，建立農村教師的再培訓制度，提高教師隊伍整體素質。三是合理配置城鄉教育資源，逐步縮小城鄉之間義務教育發展的差距。
　　（三）加快農村醫療衛生服務體系建設
　　針對看病難、看病貴問題，應大力推進和完善農村新型合作醫療制度，建立醫療救助制度，加強農村公共衛生服務和疫病預防控制體系建設。
　　一是加大對公共衛生體系建設的財政支持力度。建議進一步加大公共衛生投入力度，尤其應進一步加大對偏遠山區衛生扶持力度，保證投入幅度不低于財政經常性支出的幅度，并將公共衛生工作成績列入各級政府政績考核內容加以管理，明確各級政府農村醫療衛生服務投入的責任，改善服務水平和質量。
　　二是整合衛生資源，加強鄉鎮衛生院公共服務水平，健全其預防保健服務功能，鼓勵城市醫療機構和人員以多種形式到農村服務。
　　三是加強執法監督，規范醫療服務市場和行為。強化政府對醫療機構的監督職能，建立健全有效的監管體系和獎勵機制，加強用藥安全和醫療安全，防止逐利行為帶來的資源浪費以及對居民健康的損害。
　　（四）建立和完善農村基本的救濟制度
　　寧夏農村救濟制度存在三個主要問題，一是救濟標準低，無法滿足農民的生活需要；二是救濟款項不能按時發放；三是界定救濟對象很困難，新的優撫對象很難進入救濟范圍。
　　針對以上問題，應當改革舊的救濟方式，建立新的與市場經濟相適應的救濟系統，要形成個人、政府、社會多方面的救濟款籌集渠道，滿足農村貧困群體多層次的救濟需求。就寧夏農村的實際情況來看，農村社會救濟重點主要有兩個方面：一是對遭受自然災害的農村災民的生活救濟。同城鎮相比，農村自然災害發生頻率高，防災、抗災和救災能力較弱，因各種自然災害而陷入困境的農民數量大。因此，災民的生活保障應當成為農村保障的重點。二是農村貧困人口的生活救濟，寧夏農村目前還有一定數量的貧困人口，尤其是五保戶、殘疾人和特困戶。這些農村貧困人口連基本的溫飽都難以維持，急需政府和社會給予必要的生活救濟。
　　（作者單位：中共寧夏區委黨校經濟學教研部）