農村財務報賬制的危害及其對策

近年來，為了適應農村稅費改革需要，有效解決農村財務管理中的漏洞和薄弱環節，消除滋生腐敗的隱患，切實加強農村財務規范化管理，維護農村社會穩定，各地進行了農村財務管理體制改革和探索，總結了農村會計集中辦公、委派會計、委托代理和報賬制等管理形式。經過一段時間的實踐，有的管理形式值得借鑒和推廣，而有的則值得深入探討，如村級報帳制。

一、報帳制的做法

村級報賬制就是財政部門對劃撥給村（居）民委員會、村民小組、農民專業合作社和村集體經濟組織等（以下簡稱村級組織）各種資金，在支出發生后由村級組織報原始單據到財政部門做賬的資金管理和會計核算方式，其本質是會計集中核算。實行報賬制后，為了表明財政資金已經撥出財政部門，依然需要村級組織開具收款收據確認收入。對村級組織來說，確認收入來源后，就需要對其使用情況進行會計核算。但原始單據在財政部門報賬后，村級組織就失去了會計核算的基本依據。針對這一情況，村級組織會計核算時要么用原始單據的復印件入賬，要么只能做備查登記。鑒于用原始單據的復印件入賬不符合會計規范化要求，并產生會計舞弊可能的實際，多數村級組織僅做備查登記。這是當前實行報賬制后，村級組織在針對財政資金進行賬務處理時的基本做法。

二、報帳制推進中的問題及危害

隨著報賬制的推進，村級組織會計核算、財務監督管理和服務農村經濟發展方面的弊端逐漸暴露出來，產生了一系列問題。報賬制的危害主要體現在以下幾個方面：

1.實行“報賬制”違背財政部頒布的《村集體經濟組織會計制度》、《農民專業合作社財務會計制度》等基本要求，不符合村級財務會計委托代理的基本精神。按照《村集體經濟組織會計制度》的核算要求，財政部門劃撥給村級組織的各種資金應納入《村集體經濟組織會計制度》的“補助收入”賬戶進行會計核算。《農民專業合作社財務會計制度》規定，對農民專業合作社的國家財政補助在“專項應付款”賬戶核算，形成合作社資產的，轉入“專項基金”確認為合作社社員權益。實行報賬制后，這類賬戶被束之高閣、形同虛設，會計報表等信息的口徑不一致、不規范，信息失真。

2.同一個會計主體產生兩套賬的現象，違背會計法和會計原則。實行報賬制后，同一個村級組織的賬務處理被分割在兩個不同的會計部門進行核算：在鄉鎮財政所有一套財政資金賬簿，農經站有一套村級組織賬簿。兩套賬的現象不符合會計核算的基本原理，違背會計法的基本規定。也造成一個人就能干好的活分給兩個人來做，人為產生部門之間的矛盾，相互推諉扯皮，推卸村級財務的監管責任。

3.產生業務上的混亂，導致村級組織實物資產與賬面資產嚴重不符。由于兩套賬之間無法統一建立固定資產臺賬、對財產物資進行卡片登記管理，不利于強化“三資”監督管理。農經部門開展財務審計、財產物資清理清查時，要在兩套帳、兩個會計核算部門之間來進行固定資產總賬和明細賬的賬面核實、實物核對才能查實清楚，但實際工作中，農經審計無權介入財政專項資金的審計。長期下來，必然形成固定資產等財產物資管理上的混亂。

4.導致產權關系混亂，不利于村級組織的產權制度改革和深化，不利于準確核算合作社社員的產權關系。財政部門劃撥給村級組織的各種資金的所有權、使用權、形成資產的收益權、處置權、核算應當歸屬村級組織所有。實行報賬制后，資產的使用、處置、核算和監督管理被人為的分割開來，既容易導致集體資產流失，也不利于經濟條件較好的村級組織深化產權制度改革。

5.產生“審計監督盲區”。農村經濟審計和政府審計是兩塊范圍、職能不同的審計。農村經濟審計只限于村集體資金，不能介入財政所對財政資金進行審計。政府審計因村級組織資金屬于集體經濟的范圍，加之政府審計自身工作量大，無暇涉足農村集體資金的審計，無法對財政資金形成的固定資產、在建工程等成本的合理性、真實性和資金使用的有效性進行審計監督，使該部分財政資金的監督處于“審計盲區”，從而產生虛列、夸大成本套取財政資金等漏洞。同時，農經部門村干部經濟責任審計和離任審計時，對財政資金部分也無法進行審計。

6.報賬制從根本上回避了民主理財和財務公開的貫徹執行。民主理財和財務公開是農村基層民主政治建設和黨風廉政建設的重要內容，黨中央、國務院的有關文件明確要求把對農村投入的財政專項資金的使用情況作為民主理財和村務公開的重要內容來貫徹落實。實行報賬制后，對農村投入的財政資金逃避了民主理財和村務公開最有效監督，村級財政項目列項、資金使用的真實性、使用效率和效果得不到保障。實踐證明報賬制僅僅只能從財務手續上做到嚴格要求，單據形式上規范，財務監督管理的功能有限。

7.實行報賬制不利于加強村級財務協調管理。在當前農村財務監督管理的法律法規不健全、實行村民自治的情況下，單純用行政、事業單位和企業的方式方法來監督管理農村財務效果不是很好，不及時做賬、不執行財務管理制度的村、組在各地都客觀存在，盡管數量少，但負面影響大。對于這類村級組織，鄉（鎮）財政、農經部門應加強協調管理，及時停止撥付財政款項（包括村干部工資）進行整改。實行報賬制后，財政資金的劃撥和財務監督管理部門嚴重脫節，財務嚴重混亂的村級組織資金依然撥付，必然導致財務監督管理的難度加大和財務混亂。

8.報賬制導致村級組織財產物資管理混亂，家底不清。由于上述七個方面的原因，加之財政、審計、農業部門的農村財務、資金監督管理是“鐵路警察，各管一段”，容易使村級組織財產物資管理混亂，家底不清。特別是村民委員會換屆時，財政資金形成的財產物資和固定資產無法明確管理責任，無法辦理交接手續，導致集體資產、資金流失。因為不公開、不透明，個別財政所借會計核算的便利，存在侵占、截留、挪用村級組織財政專項資金的情況。

綜上所述，實行報帳制的財政資金監督管理方式既不符合會計基本原理、會計基礎規范化的要求，不符合農村財務委托代理的基本精神，也不符合加強農村財務管理的客觀要求，不利于推進農村經營體制機制創新。

三、加強農村財務監管的建議

對于實行報賬制的地方，財務工作如何服務于農村經濟的發展和綜合改革？如何加強財政專項資金的有效監管？我認為應當從以下四個方面入手：

1.根據中紀委、財政部、農業部、民政部《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》精神，要“確保集體資產所有權、使用權、審批權和收益權‘四權’不變”，“財政轉移支付補助的村級資金，要納入會計委托代理機構統一管理，建賬核算，嚴格監督使用”，堅決取諦報賬制這一會計核算形式。

2.嚴格執行財政部《關于印發<村集體經濟組織會計制度>的通知》精神，將財政部門劃撥給村級組織的補助資金納入“補助收入”賬戶核算。有接受國家撥入的具有專門用途的撥款，可增設“專項應付款”科目（科目編號241）。財政轉移支付的辦公經費、村組人員工資實際支出時分別納入村級組織的“管理費用”、“應付工資”賬戶核算。在會計處理基礎上，財政核算基礎是收付實現制，《村集體經濟組織會計制度》要求的是權責發生制，應當取諦報賬制，實行統一的會計制度、統一會計信息。只有這樣，才符合會計處理的基本原則。

3.遵照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》精神，對財政專項資金的使用情況全面實行民主理財和財務公開。加強財政專項資金的使用情況公開和民主理財關系到各項支農、惠農政策的貫徹落實和財政資金的安全，是切實發揮資金的使用效益的根本保障。特別是近年來，隨著國家對農村投入力度加大，財政專項資金項目多、金額大，在這種情況下，靠有限的幾個統管會計無法監督到位。“陽光是最好的消毒劑”，群眾的民主理財和村務公開是最有效監督。

4.明確部門職責，協調配合。根據云南省人民政府辦公廳《關于全面推行村級會計委托代理服務工作的通知》精神，進一步明確財政部門和農業部門的工作職責。農業部門主要工作職責：負責指導村級會計委托代理機構的組建；負責對村級會計委托代理機構的日常管理及業務指導；負責組織對村級組織資產、財務監督管理；負責組織對農村財會人員進行具體業務培訓。財政部門主要工作職責：負責對村級會計代理服務實施情況進行監督檢查；負責制定、修改、完善我省村級會計委托代理服務的相關制度和辦法；負責組織村級會計委托代理服務機構會計人員及農村會計人員的注冊登記和繼續教育；負責提供村級會計委托代理機構正常運轉所需經費。財政部門應當從具體的核算業務中解放出來，重點開展好對鄉（鎮）村級會計委托代理服務機構財政專項資金實施情況的監督檢查、農村會計人員的注冊登記管理和繼續教育等工作。

多年的實踐證明，農村財務監督管理是一項復雜的系統工程，這是中國農村的客觀實際決定的。對財政專項資金實行報賬制這一簡單的方式方法并不是加強農村財務管理、服務農村經濟的有效途徑。只有從上述四個方面入手，嚴格遵照執行各級政府的相關規定，多部門協調配合、各種監督管理手段結合使用，才是有效之舉。