淺析梅州市梅江區生態公益林效益補償的現狀及對策

[摘要] 本文根據對梅州市梅江區生態公益林效益補償資金實施情況的調查，分析了生態公益林的效益補償現狀、補償對象、補償標準、補償程序以及實施補償后的成效。發現存在有群眾對生態公益林效益補償期望過高、效益補償標準偏低、效益補償沒有分類別進行、效益補償資金來源單一等問題，本文針對本區效益補償存在的問題提出提高群眾對生態公益林的認識、逐步提高生態公益林效益補償標準、實行分類補償、擴大補償資金來源、規范生態公益林補償資金的使用、管理，確保?？顚Ｓ谩⒋_保發放補償資金公開、透明等對策來解決。

[關鍵詞] 生態公益林；效益補償；現狀；對策

梅州市梅江區位于廣東省東北部，是廣東省梅州市唯一的市轄區，是梅州市政府所在地，是全市的政治、經濟、文化和交通中心；區內有梅縣機場，205、206國道，梅汕、梅河高速公路與廣梅汕鐵路、梅坎鐵路，連結成溝通閩、粵、贛三省和周邊地區的交通網，是泛珠三角區域聯系閩、粵、贛的樞紐中心；區內通訊發達，移動信號覆蓋全轄區；東邊、北邊和西邊與廣東省梅縣相鄰，南邊與廣東省豐順縣相鄰；地處南亞熱帶，屬亞熱帶季風氣候，氣候溫和，雨量充沛，夏季漫長，熱量豐富，適宜林木生長；地勢東南高，西北低，三面群山環抱，一面臨水；以低山、丘陵為主；植被主要為亞熱帶季風常綠針、闊葉混交林；土壤普遍呈酸性；下轄長沙、三角、城北三個鎮及金山、西郊、江南3個街道辦事處，有54個村民委員會和39個社區居委會；總面積298.4km2，其中山地面積230.1km2；2007年末總人口31.08萬人。

一、梅江區生態公益林現狀

廣東省從1999年在全國率先開始實施生態公益林效益補償制度，由省政府出資對全省省級生態公益林進行效益補償。生態公益林，是指為人類生存、生活和社會經濟持續穩定發展，創造優良生態環境為目的的森林。梅江區省級生態公益林主要分布在梅州城區，國、省道、高速公路、鐵道兩邊，梅江河兩岸第一重山，自然保護區、森林公園、風景觀賞林、國防林、名勝古跡和革命紀念地等地，具有涵養水源、保持水土、凈化空氣、保護野生動物、減少地質災害、防風固沙、觀賞、休憩、科研等功能。

1999年，全區劃定12000hm2林地作為省級生態公益林，占林業用地面積的63.7%，占全區總面積的40.2%；2003年，按照國家和省的部署，對生態公益林進行重新界定，作了一些調整，面積不變。

二、梅江區生態公益林效益補償情況

1.梅江區生態公益林效益補償對象

梅江區生態公益林補償對象主要有如下四種類型：一是責任山、承包山是農戶的，補償對象是農戶；二是未租賃或未承包的村集體林地林木，補償對象是村或村民小組集體；三是依法簽訂了林地林木承包或租賃合同的，在合同期內，補償對象是承包者或租賃者；四是執行誰種誰有，但未與林地所有者簽訂合同的，補償對象為經協商（協議）確定的對象。

2.梅江區生態公益林效益補償程序

1999年—2002年，省財政廳將補償金額劃撥至區財政，區財政局將補償金劃撥至區林業局專賬，區林業局按生態公益林管理中心編制的補償方案撥給各鎮（辦）財政所，由各鎮（辦）財政所按各林業站編制的年度補償方案劃撥至村委或村民小組，最后由村委或村民小組造冊簽名領取補償金。

2003年后，省財政廳將補償金額劃撥至區財政，區林業局編制年度生態公益林效益補償方案報區財政局，區財政局根據林業局的編制方案將補償金劃撥至區農村信用合作聯社專賬，區信用合作聯社再將補償金劃撥至各鎮（辦）農村信用合作社。各農村信用合作社根據林業局編制的生態公益林補償方案，為生態公益林補償對象免費開戶，并分別將補償金打入各補償對象賬戶中。補償對象每年憑信用社存折直接領取生態公益林效益補償金。

3.梅江區生態公益林效益補償標準

1999年，省政府對生態公益林效益補償標準為37.5元/hm2·年（含省統籌部分，以下同），2000—2002年為60元/hm2·年。1999—2002年，梅江區按省撥補償金35%用于生態公益林建設，22%用于管護人員工資，40%補償給農戶和經營者，實際補償到農戶1999年為15元/hm2·年，2000—2002年為24元/hm2·年。2003—2007年，省政府對生態公益林效益補償標準提高到120元/hm2·年，2008年為150元/hm2·年。2003—2008年，梅江區按省撥的補償金22%用于管護人員工資，75%用于補償給農戶或經營者。實際補償到農戶2003—2007年為90元/hm2·年，2008年為112.5元/hm2·年。

三、梅江區生態公益林效益補償后的成效

梅江區自實施生態公益林效益補償以來，省撥資金實行國庫集中支付，財政報賬，專賬管理，?？顚Ｓ?，并以張榜公布的形式，公開、公平及時足額下發給農戶，保障了生態公益林補償對象的合法權益。通過生態公益林效益補償制度的實施，梅江區生態公益林得到了有效的保護，山變綠、水變清了，城區周圍都是郁郁蔥蔥的生態公益林，形成森林圍城，生態效益日漸彰顯，梅州城區30多萬人受惠；農民得到了補償，彌補了因禁止采伐而造成的部分經濟損失，自覺維護生態公益林的積極性不斷提高。1999年以來，梅江區生態公益林的各項績效考核目標均達到標準要求，生態公益林區內無伐木、狩獵、采脂、打樹枝、開礦、開墾、采石、挖砂和取土等違規行為，森林火災受害率、病蟲害成災率及受益群眾上訪案例均控制在核定指標內。

四、梅江區生態公益林效益補償存在的問題

1.群眾對生態公益林效益補償期望過高

實施生態公益林效益補償后，有些群眾認為，只要劃為生態公益林就可以得到全額補償，包括培育成本、管護費用和木材利潤等方面。但實際上只是彌補了因禁止采伐而造成的部分經濟損失，未達到全額補償，離群眾的要求有一定的距離。

2.效益補償標準偏低

1999年實際補償到農戶才15元/hm2·年，至2008年也才112.5元/hm2·年。很多農民都表示，以前出產一根木材就值幾十元，而現在不能砍伐林木，沒有利潤，靠效益補償不能得到以前生產木材時的收益，減少了收入，這勢必會削弱群眾的積極性。如梅江區長沙鎮上陳村一農民，其一家4口人，山地面積5.73hm2，毛竹林4hm2，以前毛竹林年收入就達8000元以上，而實行生態公益林效益補償以后，2008年，他家實際領取的效益補償金還不足900元。效益補償標準明顯偏低。

3.效益補償沒有分類別進行

現有效益補償沒有分類別進行，只要是生態公益林，不管是有林地還是無林地，是優質林還是殘次林，都是一樣的標準，造成部分群眾有意見。如梅江區三角鎮泮坑村泮坑水庫彭屋村、金山辦事處龍豐村天伯公的松林，大多是胸徑20cm以上、高15m以上的多年林木，大部分是近熟林或成過熟林，而梅江區長沙鎮小密村小密水庫庫尾黃班畬的林地是無林地，前者和后者都實行相同的生態公益林效益補償標準，顯然是不夠公平的。

4.效益補償資金來源單一

梅江區生態公益林補償資金基本上只是靠省級財政撥款，資金來源單一。

五、解決生態公益林效益補償問題的對策

1.提高群眾對生態公益林的認識

《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》17點規定：“實行林業分類經營管理體制。在充分發揮森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，將全國林業區分為公益林業和商品林業兩大類，分別采取不同的管理體制、經營機制和政策措施?！布{入公益林管理的森林資源，政府將以多種方式對投資者給予合理補償?！鄙鷳B公益林的建立，由中共中央、國務院提出，由此可見生態公益林的重要性，它是人民群眾的需求，是形勢發展的需要，不僅關系到生態環境的改善，也關系到人類的生存和發展。因此，必須加強生態公益林的宣傳，使群眾普遍認識到建設生態公益林的重要性、緊迫性、必要性。

2.逐步提高生態公益林效益補償標準

生態公益林效益補償標準過低，與群眾對補償的期待差距太大，直接影響到農民對生態公益林的態度，不利于生態公益林的建設、保護和管理。為此，省政府也考慮到了，隨著省財政收入的增加，補償標準從最初的37.5元/hm2·年，逐步提高到2008年的150元/hm2·年。省政府表示將繼續遞增，至2012年，補償標準將提高到270元/hm2·年。標準的逐步提高，經營者的勞動得到體現，并帶來增收的預期。

3.實行分類補償

目前生態公益林補償范圍的確定是在森林分類區劃界定基礎上進行的，以行政手段為主。由于梅江區地處城區，總面積不大，林業用地面積不多，但所處的位置決定森林資源的重要地位，劃定生態公益林時一般是成片考慮，所以包含有部分較差的林地，如無林地或跡地。有林地與無林地（或跡地）的涵養水源、保持水土、凈化空氣、防風固沙等生態功能價值肯定是不同的，有林地明顯好于無林地，因此要實行分類、差異性補償，有林地的補償標準要高于其他林地；有林地中好林要高于次林。

4.擴大補償資金來源

生態公益林雖有明確的經營者，卻無明確的受益者，所以不能指定具體的受益者來買單。《廣東省生態公益林的建設管理和效益補償辦法》第七條：“禁止采伐生態公益林。政府對生態公益林經營者的經濟損失給予補償。省財政對省核定的生態公益林按每年每畝2.5元（37.5元/hm2·年，筆者注）給予補償，不足部分由市、縣政府給予補償?！币蛎方瓍^地方財政弱，配套資金有限，2007年，梅江區財政收入才12884萬元，但梅江區政府每年還是安排財政預算資金用于生態公益林的建設、保護和管理?？咳绱素斄沓袚既珔^總面積40.2%共12000hm2的生態公益林的相關費用，顯然是力不從心的。

有資金的保證方能建設一定規模的、優質的生態公益林，若資金不到位即使是簡單再生產都難以維持，更不必說發展規模，沒有一定的規模就難于發揮生態效益。所以資金是生態公益林補償必須解決的問題，關系到公益林建設的穩定性和持久性。梅江區生態公益林補償資金籌集的方式，除向省爭取每年安排治理省內幾條主要水系的水土流失經費、省內重要水系水源涵養林建設專項資金，并將韓江流域（此流域含梅江，筆者注）的生態公益林建設重點工程列入省財政預算內基本建設投資計劃外，筆者建議還可由社會能人認捐生態公益林、向社會募集資金等渠道來擴大生態公益林建設、保護和管理的資金來源問題。

5.規范生態公益林補償資金的使用、管理，確保專款專用

各有關職能部門，包括林業局、財政局、審計局、各鎮（街道）要嚴格按照《廣東省生態公益林補償資金管理辦法》的規定，加強檢查監督，規范生態公益林補償資金的使用、管理，保證專款專用，確保補償資金運行安全。

6.確保發放補償資金公開、透明

對生態公益林補償資金的發放要繼續實行公開、透明制度，接受群眾的監督。

六、結論

加強生態建設，維護生態安全，是21世紀人類面臨的共同主題，也是我國經濟社會可持續發展的重要基礎。實施生態公益林效益補償是時代的需要，改革的需要，是生態建設和產業建設的前提。因此，要保證生態公益林經營者得到經濟補償，并隨著物價的上漲，逐步提高到一個合理的標準，切實維護經營者的利益，才能形成全社會共建生態公益林的氛圍，為市民提供良好的生態環境。