對高校基建工程全過程跟蹤審計的新思考

　　 摘 要：“九五”建設以來，全過程跟蹤審計隨著高校建設的大發展應運而生。文章根據十多年的工作實踐，重新審視高校基建工程全過程跟蹤審計，對全過程跟蹤審計中出現的缺位、越位和定位問題進行了思考和探討。
　　 關鍵詞：高校基建 全過程 跟蹤審計
　　 中圖分類號：F239.6 文獻標識碼：A
　　 文章編號：1004-4914（2011）12-198-03
　　
　　 隨著高等教育的改革和發展，高校建設進入了高速發展的快車道，基建工程投資大幅增加，為提高資金投資效益，完美實現基建工程“質量、進度、效益”目標，高校對基建工程實施了全過程跟蹤審計，大大提高了教育投資效益。以江蘇省高校為例，2006年組織協調32所高校開展基建工程全過程跟蹤審計，全過程跟蹤審計投資98.05億元，核減和節約資金9.4億元；2007年組織協調38所高校開展基建工程全過程跟蹤審計，全過程跟蹤審計投資166.27億元，核減和節約資金17.34億元，為高校的建設發展節約了大量寶貴的建設資金。實踐證明，全過程跟蹤審計在規范高校建設程序、加強基建項目管理、節約建設投資等方面發揮了積極的作用。但筆者通過10年來從事高校基建工程全過程跟蹤審計的工作實踐，認為在對基建工程實行全過程跟蹤審計監督過程中有幾個問題應引起注意和思考。
　　 一、高校基建工程全過程跟蹤審計中審計缺位
　　 建設項目的實施是分階段進行的，一般可分為決策階段、設計階段、招投標階段、施工階段以及項目后評價階段。從高校基建工程全過程跟蹤審計實踐的角度發現，工程前期工作審計監督缺位現象比較嚴重。目前，相當部分高校開展基建工程全過程跟蹤審計是從招投標階段開始至竣工結算、決算階段的造價管理咨詢，對項目可行性研究報告、方案設計大多以程序性審查復核為主，很少開展實質性工作。建設工程造價管理理論研究表明，工程造價控制貫穿于項目建設全過程，但關鍵在于施工前期的決策投資和設計階段。相關資料研究發現：項目前期進行可行性研究投資通常不超過投資總額的3%，但影響工程造價的可能性為75%~95%；設計階段投資通常為投資總額的1%左右，影響工程造價的可能性為35%~75%；而占投資總額90%以上的施工階段，影響工程造價的可能性只有10%左右。項目累計投資及其影響的曲線關系如圖1。
　　 從圖1中可以直觀地看出：項目前期可行性研究和設計階段對項目整體效益的影響是非常巨大的，如何開展好項目前期的審計監督是高校內審亟待解決的問題。
　　 1.對高校基建工程可行性研究階段審計監督缺位的思考。建設項目前期的可行性研究作為一個法定程序對有效控制投資，保證科學決策起到關鍵作用，但在高校建設實踐中仍存在一些問題：一是可行性研究的深度、質量不能滿足決策的需要，可行性研究報告與項目建議書的內容與深度存在趨同現象。二是在可行性論證和決策上存在缺陷，可行性研究方法和指標等不夠合理和科學，忽視敏感性分析和風險分析，評價方法單一，缺乏細致的調研，不重視多方案的分析比較論證。三是缺乏民主監督意識，為了取得立項和可行性研究批復，可行性研究報告編制投審批者所好，為“可行”而研究。四是可行性研究前瞻性不夠，部分基建項目計劃與實際相去甚遠，一些配套項目考慮不周，無法滿足正常的教學使用功能，且分階段實施會造成重復施工，對一些新工藝、新技術、新材料、新設備掌握不夠，造成在建設過程中建材價格大幅上漲，導致超概算、超規模、超標準的不良后果。五是對可行性研究工作沒有給予足夠的重視，可行性研究過程不規范，沒有成立專業的可行性研究小組，多憑主觀經驗編寫可行性研究報告。由于在可行性論證和決策上存在缺陷，出現了一些項目建設未遵循基本建設程序，在可行性研究報告批復后即開工建設；或為了取得立項和可行性研究批復，建設規模報小建大，工程項目投資中“超概算、超規模、超標準”問題突出；或項目方案邊建邊改、建完后又改變用途、造成返工浪費和工期延誤等現象。
　　 開展可行性研究階段的審計是對建設項目的可行性研究工作及結論進行審計監督，為提高項目決策準確性提供了依據，尤其是促進高校完善基建項目前期工作機制，促使高校重視基建項目前期各項基礎工作，提高項目管理水平。高校內審部門開展基建項目全過程跟蹤審計可根據實際情況，嘗試開展項目可行性研究審計，對項目可行性研究報告中所涉及內容進行的再評價。開展對高校項目的可行性研究審計，必須對其操作過程制度化、規范化，在選好評審人員、搞好評審組織與預審、選準評審工作內容的側重點等方面找準突破口，通過相關資料和技術經濟指標的對比（擬建項目與國內同類項目對比）來確定差異，發現問題，對評審中發現的問題應及時制定出具體的整改措施，積極改正，并做好整改記錄。只有經修改完善復審合格后的項目可行性研究報告方可作出審計結論，以防可行性研究的評價與決策審批過程流于形式。通過對投資項目的審計監督環節前移，真正實現源頭審計管理，確保投資決策的科學與規范，以不斷改進和完善項目前期管理工作。
　　 2.對高校基建工程設計階段審計監督缺位的思考。建設項目決策后，設計階段是建設項目由計劃變為現實具有決定意義的工作階段，對工程項目建設的成敗起著至關重要的作用，控制工程造價的關鍵就在于設計方案的經濟性。高校內審部門限于專業力量不足，難以開展基建工程設計審計，或僅以程序性審查為主。但設計是在技術和經濟上對擬建設項目的實施進行全面的安排，雖然實際的建安成本是在施工過程中產生的，但70％～80％的項目成本是在設計確定時已經形成了，工程設計質量的高低、設備的選型、材料的選用、設計指標的選擇等因素都對工程投資產生直接的影響。往往由于工程項目設計的不經濟造成了建設項目投資的不經濟，或項目的設計超過了項目本身的需要，造成工程造價隱性提高。如何解決設計階段的審計缺位問題值得高校內審人員思考。
　　 設計審計是指對項目建設過程中設計環節各項管理工作質量及績效進行的審查和評價。主要目標是審查和評價設計環節的內部控制及風險管理的適當性、合法性和有效性；設計資料依據的充分性和可靠性；委托設計、初步設計、施工圖設計等各項管理活動的真實性、合法性和效益性等。現階段教育經費投入缺口較大，需要通過加強設計審計，優化設計方案，避免一些華而不實的設計思路造成浪費，故高校內審實行設計審計的重點應是借重專業審計力量，會同基建部門的人員一起在設計過程中與設計人員密切配合，及時對項目投資進行分析對比，做到技術與經濟的統一，及時反饋造價信息，能動地影響設計、優化設計，以保證有效的控制造價。通過審計可以避免設計錯誤或失誤，明確施工圖在總圖、建筑、安裝、結算等各方面的要求，盡可能將各專業暴露出來的問題解決在工程招標或施工之前，減少不必要的損失和浪費。通過設計審計，積極關注實行限額設計和細化設計深度的問題，使設計充分體現其標準、規模、原則的合理性，盡力使其在具體的實施過程中僅存在較小的變更，又可以完全保證建筑所需的必要功能和一定的發展潛力。
　　 二、高校基建工程全過程跟蹤審計中審計越位
　　 高校基建工程全過程跟蹤審計作為工程審計一種審計創新，在實踐中不斷完善發展，取得了顯著的成效，但如同任何一種新生事物一樣，在發展的過程中不可避免地會出現一些問題，突出表現在審計越位方面：
　　 1.各方關系不明晰產生的審計越位。由于全過程跟蹤審計的發展時間較短，理論研究起步較晚，相關法律、法規依據不足，高校基建工程全過程跟蹤審計往往由高校或上級主管部門決定，一些高校甚至在工程招投標結束后才決定實施，跟蹤審計在與招標代理單位及施工監理單位的協作上出現尷尬的越位現象，跟蹤審計的合法性甚至受到質疑。
　　
　　 2.職責和權限不明晰產生的審計越位。有些高校基建管理部門不理解全過程跟蹤審計，覺得全過程跟蹤審計使他們的權利被弱化，產生抵觸情緒，使跟蹤審計工作難以開展；還有些高校基建管理部門過于依賴跟蹤審計，一些正常的管理職能也給跟蹤審計來做，往往使跟蹤審計不堪重負，產生了審計越位現象。
　　 3.跟蹤審計工作程序不規范產生的審計越位。跟蹤審計是以造價控制為主要工作，一般執行的結算審核程序是施工監理審核→基建部門審核→跟蹤審計審核→結算審計，而有些高校執行的結算審核程序是施工監理審核→跟蹤審計審核→基建部門審核→結算審計，導致跟蹤審計出現一些工作程序上的越位。
　　 4.跟蹤審計實施方案缺陷產生的審計越位。由于建設項目具有獨特性、復雜性和多樣性的特點，是一次性、非重復性工作。跟蹤審計方案必須與工程項目相適應，切忌生搬硬套，應從實際出發，根據不同項目特征、不同施工方案，有針對性地制定審計方案。而有些跟蹤審計編制實施方案千篇一律，教學樓、學生公寓、科技實驗樓等都是一個模式，而同類建設項目在不同的高校又實施不同的跟蹤審計方案，從而導致在實踐中容易出現一些審計越位問題。
　　 5.跟蹤審計咨詢隊伍缺陷產生的審計越位。跟蹤造價控制不同于以往的工程結算審計，跟蹤咨詢單位需要事先投入相當的人力、物力和財力，實際投入比以往的結算審計提前并增大，而由于跟蹤審計咨詢行業競爭非常激烈，跟蹤審計服務費低價運作的后果就是跟蹤審計投入不足。有些跟蹤審計單位跟蹤造價控制人員與工程竣工結算審計人員為同一人，出現跟蹤造價控制人員權力過大，容易出現一些審計越位現象；有些跟蹤審計在職業道德、廉潔自律方面存在問題，違反了委托合同規定的職責義務或工作范圍，也會出現審計越位問題，造成工程上的損失，帶來很大的審計風險。
　　 高校基建工程全過程跟蹤審計中存在的諸多問題必然會影響審計效率，阻礙了審計目標的實現，增加了審計風險。通過現代內部審計風險控制研究，在基建工程全過程跟蹤審計中應建立風險管理體系，明確各層次管理人員的風險管理責任，減少項目實施過程中的不確定因素對項目造價的影響。主要應建立風險識別、風險度量與評價、風險響應和風險控制等工作機制。針對跟蹤審計中出現的審計越位問題，要制定相應的風險控制方案，并納入項目全過程跟蹤審計實施方案中。跟蹤審計作為工程項目建設的一方，在建設過程中一定要定位適當，明確自身的職責主要是監督和評價，務必保持審計獨立性，處理好監督與服務的關系。在開展基建工程跟蹤審計過程中審計人員一是不能包羅萬象，要抓住重點，有所為有所不為；二是不要將工程造價審計與工程建設的其他工作隔離開。如果只關注工程造價，不能動態地監督項目全過程各階段的運作情況，也不能為工程建設提供合理、有效的審計建議。
　　 三、高校基建工程全過程跟蹤審計中審計定位
　　 實行全過程全過程跟蹤審計，高校內審部門要本著既參與審計監督又不能越位的原則，履行審計職能。全過程跟蹤審計是對建設項目的全過程審計，涉及項目建設的各個階段、眾多環節和多個部門，需要非常廣泛的專業知識。高校內審限于自身人員專業知識的局限性和審計資源的有限性，必須有所為有所不為，合理配置審計資源，突出重點，才能取得成效。為了克服學校內部審計部門審計能力不足，審計質量難以保證的缺陷，可采取“整合審計資源，內外協作審計”的模式，聘請具有與審計事項相關專業知識的人員作為特約審計員參與內部審計，委托具有法定資格的社會中介機構協助審計，還可采用高校內審小組與社會審計力量聯合審計的方法，并加強對聘請人員和受托機構審計質量和廉政建設的監督管理，同時建立高校間審計信息的互通，加強審計信息交流，實現審計資源共享，以有效地降低工程物資的審計成本，提高審計效率。
　　 復雜的審計工作環境客觀上要求全過程跟蹤審計必須科學定位，制訂合理的全過程跟蹤審計實施方案，才能提高審計工作質量，有效地控制審計風險。
　　 1.目標定位。高校基建工程的總體目標是實現“質量、造價、進度”的完美結合，高校基建工程全過程跟蹤審計必須始終緊緊圍繞這個主題，按照審計工作的職責范圍開展審計。總體要求就是“發現問題，提出對策，促進管理，保證質量”，運用現代內部審計理念，以“資金鏈”為主線，通過全過程跟蹤審計實現工程造價全過程動態控制的目標。
　　 2.關系定位。全過程跟蹤審計工作中要充分加強建設單位、施工單位、設計單位、監理單位、招標代理單位的相互配合，構建新型的五方協作關系。做好全過程跟蹤審計的前提，首先要統一認識，就是要參與工程建設各方統一思想，自覺支持審計工作。重點是與高校基建管理部門必須在全過程跟蹤審計問題上達成一致，正確處理審計與被審不同角色的定位，在全過程跟蹤審計中要避免越俎代庖，大包大攬，要特別注意審計不能越位介入被審對象的具體事務。因為全過程跟蹤審計是作為第三方的參與者而不是項目責任人，更不是管理人或監理。審計中發現的問題應先與高校內審部門取得聯系，并按程序以書面形式反映，不得直接干涉施工單位及其具體的操作事務。審計、建設、監理、施工、招標代理單位五者的準確定位、合理分工和協調，這是關系到全過程跟蹤審計工作能否順利開展的關健。不能統一思想，各方不能主動配合和支持審計工作，全過程跟蹤審計的作用就不能充分發揮，審計就會成為一個幌子，甚至成為建設單位決策失誤、管理混亂和個別人員違紀違規的擋箭牌。其次，要正確處理全過程跟蹤審計與工程監理的關系，做好協調工作，力爭形成合力，達到1+1>2的效果。全過程跟蹤審計要堅持從實際出發，學會換位思考，要站在客觀公正的立場上對待發現的問題，注重每一項事實的細節，實事求是，切實維護好國家、業主及相關單位各自的合法權益。只有協調好與各方的關系，互相協調互為補充，才能確保參建各方在工程建設中充分發揮作用。
　　 3.工作原則定位。開展全過程跟蹤審計工作，效率是第一位的，是要把握好全過程跟蹤審計介入的最佳時機和切入點，運用風險排序的方法，講求“成本—效益”原則，節省審計資源，提高審計效率和質量。在施工過程中全過程跟蹤審計的控制點有三種形式，既可以是一個施工過程、一項施工管理活動，也可以是審計設置的一個獨立于管理的程序。在全過程跟蹤審計控制點的設置上應注重介入的時間、關口、階段、環節、事項等因素，組織實施合理的全過程跟蹤審計實施方案，尤其注意施工停審點的設置不宜過多，且每一個停審點的審計持續時間不宜過長，以免影響施工進度。在全過程跟蹤審計過程中要講求審計的效率性，在內部控制審計同時結合績效審計，績效審計是對項目投資行為利用資源的財務性、經濟性、環保性、社會性等進行的綜合評價，是建設項目全過程跟蹤審計的一個重要內容。所以加強和搞好建設項目的績效審計，能夠有效地監督和控制不合規、無效益或不必要投資建設的項目，使有限的資金得到優化配置，并發揮最大的投資效益，充分體現審計工作的效率性。
　　 4.角色定位。盡管強調和推崇專家管理，將專門的事業委托專門的機構和人員去做，但決不是建設單位會放任自流，全過程跟蹤審計在對高校基建工程進行審計監督的同時，同時也受到參建各方的監督，特別是高校內審部門在為全過程跟蹤審計創造良好的工作條件外，必然要加強監督，進行委托風險和違約風險的控制。所以在開展高校基建工程全過程跟蹤審計時，首先要組建專業的項目組審計組，這是保證審計質量的關鍵。其次，要針對性地制定周密的全過程跟蹤審計實施方案。方案是審計人員實施全過程跟蹤審計的操作指南，應明確審計的范圍、內容、重點、步驟和方法；規定的審計程式要嚴密、科學、規范。第三，開展全過程跟蹤審計工作必須嚴格執行審計規范，掌握好審計標準，熟悉相關政策、法律法規。審計人員在每一個環節的審計都要有法可依，堅持依法審計，按程序辦事。第四，審計人員應根據工程建設進度，定期對各參建單位實際完成的工程內容、工程量、工程質量及存在的問題，按照“同步跟進、定期報告、迅速反饋、及時糾正”的原則，針對發現的問題，提出意見和建議，并出具《建設項目全過程跟蹤審計意見書》，堅持邊審計、邊整改、邊規范、邊提高；第五，審計人員應善于總結經驗，工作中應編制審計日記，及時記載全過程跟蹤審計工作具體內容。包括所審具體項目、審計方法、發現問題的專業判斷及整改情況等。日記要注重反映量化成果，要真實反映全過程跟蹤審計全貌。
　　 四、結語
　　 高校基建工程全過程跟蹤審計隨著高等教育形勢的發展應運而生，作為一種全新的審計方式，其責任重大，風險也較大。筆者在十多年的實踐中發現最大風險在于全過程跟蹤審計人員和監理人員有可能會因為與施工單位長期接觸而弱化監督職能，甚至合伙損害建設單位利益。且建設項目全過程跟蹤審計規章制度相對滯后，目前全過程跟蹤審計工作還不規范，并沒有一個行業標準，服務范圍和內容以及服務方式都不明確，全過程跟蹤審計能否滿足建設單位的需要，很大程度上取決建設單位管理人員的意志、管理思路和協調能力。為保證全過程跟蹤審計質量，有效控制審計風險，必須加快相關法制建設，改善全過程跟蹤審計執法環境，建立和完善全過程跟蹤審計的程序。既為建設單位制定項目管理制度提供可遵循的依據，也為全過程跟蹤審計部門提供衡量的標準，對于規范審計行為，降低審計風險，提高審計質量意義重大。
　　
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　　 （作者單位：南京林業大學 江蘇南京 210037）
　　（責編：若佳）