公共物品供給與我國鈔票處理模式選擇

　　 摘 要：文章運用公共經濟學理論分析了鈔票處理的基本屬性，即鈔票處理的準公共物品特性。單純的政府供給、市場供給都難以滿足需求，通過組織創新，大力發展非營利第三方鈔票處理組織，形成鈔票處理的多元供給模式，能有效提升鈔票處理水平。
　　 關鍵詞：公共物品 鈔票處理 多元供給
　　 中圖分類號：F832.21 文獻標識碼：A
　　 文章編號：1004-4914（2011）12-218-02
　　
　　 一般而言，鈔票處理就是指凈化流通中現鈔，即對流通中現鈔進行“挑殘、除假、清點、銷毀”。理論上講，貨幣當局發行現鈔，一經產生并進入流通和使用，出于維護現鈔信譽和現鈔流通秩序需要，貨幣發行當局就有了凈化現鈔的公益性需求；同時經營現鈔的金融機構，出于自身業務需要，也有凈化現鈔的市場性需求。因而，研究鈔票處理問題應首先明確鈔票處理的公益屬性和市場屬性兩個基本屬性。貨幣當局滿足社會公益性需求與金融機構滿足自身市場性需求的不斷發展、相互交織，構成了鈔票處理發展演變的主要脈絡。
　　 一、我國鈔票處理的發展
　　 1997年以前的一個較長時期，我國鈔票處理基本延用傳統的方法：即回籠的人民幣現鈔經商業銀行清點扎捆，分為可再投放市場的回籠完整券與殘損券，在保存一定業務運營現金之后，交存人民銀行發行庫。人民銀行人工點捆卡把，檢驗回籠券質量，合格后，存放發行庫內①。其中殘損券經人工復點后，送造紙廠蒸煮打漿銷毀，邊遠地區還采取焚燒方式銷毀。
　　 隨著我國現金流通量急劇增加，傳統的鈔票處理方式已遠遠不能適應要求。1997年5月，人民銀行向國務院發出請示，提出了增加投資，購置鈔票處理設備等意見，得到了國務院的批準。現代意義上的大規模鈔票處理從此在我國起步，人民銀行鈔票處理中心逐步建立，機械清分和銷毀設備也逐步配備。同時，商業銀行也逐步配備點鈔機、清分機等設備，提高鈔票處理效率；尤其是隨著自助銀行業務的發展，商業銀行對現鈔質量要求越來越高，一些規模較大的商業銀行鈔票處理設備配置水平越來越高、業務量也不斷增長。
　　 二、鈔票處理的基本屬性和供求關系
　　 （一）鈔票處理的基本屬性
　　 公共物品是指公共使用或消費的物品。由于現金的高流動性，鈔票處理后的現金很難確定由哪個具體的個人持有，因而鈔票處理具有公共物品屬性。但具體到經營鈔票處理的個體來講，個體可以（部分）支配處理后的現鈔流向，從這個角度，鈔票處理又具有私人物品屬性。因而鈔票處理應該是介于私人物品和純公共物品之間，即準公共物品。
　　 一是非排他性。即無論出于何種目的進行鈔票處理，處理后的現鈔一旦進入流通，很難確定具體的消費（受益）對象。單純的鈔票處理②難以通過“成本—收益”核算實現持續經營。
　　 二是非競爭性。非競爭性是指當增加一個人消費某產品時，該產品的邊際成本為零。對于鈔票處理，盡管存在對現鈔潔凈程度的不同需要，但一經提供，消費者（直接的為金融機構、間接的為社會公眾）便同樣享用，不影響其邊際成本。由于非競爭性，鈔票處理很難根據“競爭性產品總需求等于個體需求加總”的原則進行生產，只能按照一般水平的消費偏好開展，鈔票處理供給難以達到社會最優水平。
　　 三是正外部性。正外部性，行為人實施的行為對他人或公共的環境利益有溢出效應。鈔票處理的正外部性十分明顯，一經實施，全社會受益。正外部性的存在，使得鈔票處理較難通過“成本—收益”經營模式實現充分供給。
　　 （二）鈔票處理的需求與供給
　　 1.鈔票處理的需求分析。從需求主體上分類，鈔票處理需求可分為社會公眾需求、金融機構業務需求、中央銀行履行職能需求。社會公眾③需求，即社會公眾希望持有整潔干凈的現鈔；金融機構業務需求，即金融機構業務經營需要而產生的鈔票處理需求；中央銀行履行職能需求，即中央銀行出于依法履行貨幣發行和管理職責的需要而產生的鈔票處理需求。其中，社會公眾需求和中央銀行履行職能需求均具有公益性，金融機構業務需求屬業務經營范疇，具有市場性。
　　 影響鈔票處理需求量的因素有三種：一是流通中現金量。鈔票處理需求量與流通中現金量成正比關系，流通中現金量越大，鈔票處理需求就越大。二是現鈔制作質量。現鈔制作水平越高、質量越好，則鈔票使用過程中的污損、殘破率就越低，鈔票處理需求率也就較低。但考慮到現鈔制作水平在一定時期內的穩定性，可以認為短期內現鈔制作質量對鈔票處理需求影響不大。三是商業銀行經營模式。首先，自助銀行業務與鈔票處理需求的正相關，即自助銀行業務規模越大，鈔票處理需求也就越大；其次，人民銀行管理要求，即人民銀行對商業銀行現金收付業務的管理要求，監督交存回籠券質量等，人民銀行管理力度越大、要求越高，商業銀行鈔票2ee3c04db2860d591b5f87dda9fd2134處理的水平也會隨之上升。
　　 2.鈔票處理的供給分析。（1）商業銀行鈔票處理供給：市場失靈導致鈔票處理有效供給不足，只能部分滿足需求。鈔票處理的準公共物品特性，決定了商業銀行鈔票處理供給的不足，即存在市場失靈：一是市場化建設模式的局限性。商業銀行鈔票處理建設遵循盈利最大化的原則，受制于自身經營需要。調查顯示，目前金融機構普遍清分能力不足，機械清分能力往往僅能滿足離行式ATM機使用，大批附行式ATM機仍依賴手工或點鈔機。市場化建設模式甚至無法滿足商業銀行自身需求。二是各自為政建設模式的局限性。由于商業銀行間經營規模、管理水平差異較大，不同商業銀行對鈔票處理需求的差異也較大，加上商業銀行發展戰略、經營決策機制等因素，商業銀行鈔票處理建設水平差異很大。工商銀行、農業銀行等國有大型銀行機械清分設備配備相對較多、設備質量相對較好，一些規模較小的銀行、農村金融機構配備機械設備數量較少，甚至沒有配備。各自為政的建設模式難以實現規模經濟，導致鈔票處理整體水平相對低下。三是純市場經營模式與公益性鈔票處理需求的矛盾。純市場經營模式存在如下問題：①目標不相容。以營利為目的的鈔票處理發展只能依賴業務經營帶來的收益，其成長具有自發性，難以適應不斷增長的鈔票處理需求。②市場勢力。受規模經濟等因素影響，商業銀行一旦在鈔票處理領域取得壟斷地位，在盈利第一的目標下，市場勢力往往意味著高價格、低品質。
　　 （2）人民銀行鈔票處理供給（見圖1）：政府失靈導致鈔票處理有效供給不足，只能部分滿足基本公共需求。政府失靈，是指個人對公共物品的需求得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時，規模過大或者效率降低。人民銀行鈔票處理供給存在一定程度的政府失靈：一是行政化的建設模式與市場化的鈔票處理需求總量的矛盾。人民銀行鈔票處理建設行政屬性較強，從申報、立項到批復、開工建設決策鏈條長、耗時較多，需要中央預算部門以及地方政府的大力支持，因而建設周期較長，一旦建成，穩定性較強。而鈔票處理需求總量具有市場屬性，即決定于經濟金融的發展，受制于經濟金融的波動。行政化的鈔票處理建設模式很難適應市場化的鈔票處理需求變化。二是行政化的管理模式與企業化的鈔票處理管理要求的矛盾。人民銀行鈔票處理業務管理上基本沿用行政管理模式，無論是人員管理、薪酬體系均缺乏應有的靈活性。行政機關管理風格難以適應鈔票處理的企業化運作。三是均等化公共產品與差異化需求的矛盾。隨著經濟金融的發展，現代化的現鈔存取設備、自助服務設備廣泛運用于金融業、交通業、零售業等，經營機構對流通中現鈔清分需求的量越來越大、時間要求越來越高，內容也不盡相同。人民銀行的現鈔清分覆蓋能力十分有限。
　　
　　 三、鈔票處理模式設計與選擇
　　 公共物品理論認為，應根據公共物品的屬性和特征，合理安排公共物品的多元供給制度，提升公共物品供給水平。因而，有必要依據鈔票處理準公共物品的基本屬性，通過創新組織模式，有效提升鈔票處理供給能力。
　　 所謂非營利組織（Non-Profit Organization，NPO），是指不為所有者營利為目的的組織，它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件，因此其所涉及的領域非常廣，擔任起彌補社會需求與政府供給間的落差④。非營利組織通常是在市場失靈和政府失靈的條件下出現并發揮作用的。即個人利益實現得不夠充分，國家利益也表現得不夠突出，但公益性、互益性或中介性相對較強的社會和經濟領域。鈔票處理的基本屬性和供需矛盾也說明引入非營利組織的必要性。
　　 1.鈔票處理非營利組織設計。非營利組織彌補“政府失靈”和“市場失靈”的效果，外部取決于政府的培育支持力度和整體的市場環境，內部取決于非營利組織的結構和目標與公共物品屬性的適應程度。對于鈔票處理而言，就是要依靠人民銀行和各級政府的支持，依據鈔票處理準公共物品的特點，通過制度創新和組織創新，建立非營利鈔票處理組織，不斷提升鈔票處理能力和效率（見圖2）。
　　 一是人民銀行和各級政府的支持是必要前提。由于金融機構對鈔票處理業務的需求以及鈔票處理供給水平的差異，商業銀行自發聯合組建非營利鈔票組織的動力不足；同時，鈔票處理的土地廠房、機器設備投入較大，依靠商業銀行自發聯合組建的難度也較大。考察國際社會非營利組織的發展歷史，政府的支持、鼓勵、規范、監管是前提。具體到我國的鈔票處理而言，首先，人民銀行會同其他政府部門明確非營利鈔票處理組織的相關優惠扶持政策，尤其是爭取地方政府在土地、資金上的支持；其次，人民銀行制定非營利鈔票處理組織、運行管理辦法，確保組織建設合理、業務運行規范；最后，人民銀行應依法行使監管權力，對非營利鈔票處理組織的發展進行前瞻性的規劃，對其業務運轉實施必要的監管。
　　 二是自由志愿和互惠互利是組織原則。典型意義上的非營利組織，一般是本著自由志愿組合、本著互惠互利原則，以組織活動實現特定成員或社會的公共利益。就鈔票處理而言，首先，金融機構對鈔票處理的實際需求呈逐年上升趨勢，只要政府（中央銀行）適當引導，金融機構完全有意愿參與組建非營利組織；其次，只要政府（中央銀行）支持力度足夠，鈔票處理需求不盡相同的金融機構也完全可以形成共識，并通過不斷完善互惠互利的運作機制，服務自己、服務成員、服務社會。
　　 三是公益第一和服務會員是經營目標。鈔票處理存在的“市場失靈”表明，堅持公益應成為非營利鈔票處理組織的首要目標。同時，由于鈔票處理公益屬性和市場屬性較難分割，以及需求總量市場化、建設難度較大等因素，非營利鈔票處理組織建成并運營后，比較現實可行的辦法就是服務于參與組建的各個成員（即會員制）。
　　 四是內部自治和合理定價的經營策略。在實踐中，非營利組織與企業一樣是需要產生利益，但區別在于非營利組織是為組織倡導的服務對象和服務內容而產生利益，同時受法規或道德約束，盈余一般不分配給所有者或成員。因而，非營利鈔票處理組織應建立健全治理結構，保證組織高效運轉。人民銀行可采取選送高管人員等方式加強對鈔票處理組織管理層的管理，預防侵害公共利益行為。同時，應充分尊重其經營自主權，通過建立合理的定價機制，加強運營成本核算，充分考慮未來發展空間，合理確定服務價格，以保證運營效率。
　　 綜上所述，可從發揮人民銀行、商業銀行和鈔票處理組織三方積極性入手，組建非營利會員制鈔票處理中心。該中心是由人民銀行監督管理，商業銀行為會員，獨立核算、自收自支的法人事業單位。中心的組織框架：由人民銀行牽頭組建理事會，中心理事長、主任及主要管理人員可由人民銀行委派。經營方針：服務宗旨、公益原則、自主經營、自負盈虧（即堅持公益性、不以營利為目的，實行企業化管理，自主用工、獨立核算）。
　　 （二）鈔票處理的多元供給
　　 國際經驗證明，非營利組織在公共物品的供給上盡管有許多的優勢，但在實踐中也會出現“契約失靈”、“志愿失靈”等現象。要實現公共物品的充足、有效供給，有必要實施公共物品多元供給。Wuthnow（1991）曾指出，當政府部門、營利組織、非營利組織三者為公眾提供相同或相似的公共產品或服務時，也會存在激烈的競爭，資金、人員、技術等資源在部門間流動，三者不斷的合作與競爭中努力尋求多元權力的均衡點，形成公共物品供給的多元體制及互補機制。
　　 多元供給的關鍵就是不同主體的合理定位。具體而言：政府在政策服務、制度安排、協調多方關系、建立關系網絡、保障公平、合同監管等方面具有獨特優勢，而在具體的生產、服務上行動遲緩、缺乏回應性，要求訴諸市場和社會力量；營利組織擁有極強的運營能力，開拓性和創新力、生產服務效率高、適合完成產生利潤的任務，但其營利至上的行為則需政府規制及監督予以約束；非營利組織在克服市場失靈和政府失靈上有其獨特的優勢，但其“類官僚化運作”及“二政府”傾向必須通過政府的制度監管和市場力量的競爭加以規范。
　　 就鈔票處理而言，首先，要發揮人民銀行的主導作用，人民銀行要完善鈔票處理的相關法規，規劃鈔票處理供給模式，強化鈔票處理組織監管，爭取各級政府部門對鈔票處理投入和支持，支持鈔票處理技術發展，制定行業規范，保留必要的鈔票處理能力。其次，要大力發展非營利會員制鈔票處理組織，有效地提升我國鈔票處理供給能力和效率，緩解一些地區尤其是現金流通量較大地區的鈔票處理供給嚴重不足的矛盾，提升我國鈔票處理的整體水平。第三，要繼續鼓勵、支持、監督、規范商業銀行等營利性鈔票處理組織，營利性鈔票處理組織能有效滿足特定對象的鈔票處理需求，經營效率相對較高，對提升整個社會鈔票處理水平，激發鈔票處理業務活力有不可或缺的作用。
　　 因而，我國鈔票處理發展方向可歸結為：在主體功能上，“以人民銀行為主導，商業銀行為主體，非營利組織廣泛存在”；在組織分布上，“人民銀行鈔票處理中心、商業銀行鈔票處理中心、非營利性鈔票處理組織、營利性鈔票處理組織”共存的多元局面。
　　
　　 注釋：
　　 ①不合格的，退還商業銀行重新整點。
　　 ②即排除商業銀行因發展現金自助業務需要而進行鈔票處理的情況
　　 ③包括企事業單位，以及群眾
　　 ④百度百科詞條
　　 參考文獻：
　　 1.Wuth